陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

1.

사랑스러운 여러분, 소중한 여러분, 무엇 때문에 나한테 이렇게 잘해주시는 겁니까. 내가 이런 대접을 받을 만한 자격이라도 있습니까?

- 도스트 예프스키, <카라마조프가의 형제들> 에서-

단테 알리기에리는 고향 피렌체로 돌아오지 못했습니다. 서른 일곱 살에 고향에서 추방되어 20년 가까이 객지를 떠돌다 라벤나에서 죽었지요. 그 곳 성 프란체스코 성당 옆에 있는 황제과 성인들의 무덤들 사이에 '고향 피렌체가 줄 수 있는 영광보다 더 영예로운 사람들을 벗 삼아' 조용히 잠들어 있습니다. 추방은 사람을 소모시키지만 고도로 완숙하게 만들기도 합니다.

그는 마뜩찮은 조건으로 피렌체로의 귀향을 제의 받자 아래와 같은 답신을 보냈습니다.

"그 어디에 있건 나는 태양과 별빛을 볼 수 있다. 불명예스럽게 아니, 치욕적으로 사람들과 조국 앞에 서지 않고도 그 어디서나 고귀한 진리를 생각할 수 있다.... 세계 전체가 내 고향이다"

고향을 잃었기에 단테는 세계적 관점을 얻었던 것 같습니다. 조각가 로렌초 기베르티의 말처럼 '이 세상의 모든 것을 배운 자는 타국에 있어도 이방인이 아니며, 모든 재산을 빼앗기고 친구가 없어도 그는 온 도시의 시민이며, 두려움 없이 운명을 변화를 받아들일 수' 있기 때문입니다. 배움을 즐기고 깨달음을 얻은 사람은 어디에 자리를 펴든 그곳이 바로 고향이니까요.

추방에 즈음하여 단테의 정신적 확장은 '신곡'의 집필을 시작하게 했고 죽기 전에야 완성하였습니다. 이 위대한 시는 떠도는 자의 20년간의 고뇌였고, 분노였고, 주술이었고, 깨달음이었을 겁니다. 그는 '더 이상 명예가 필요 없다고 생각될 정도로 명예를 갈망했으나' 그 무상함도 잘 알고 있었습니다. 내용은 차치하고 그 문장의 힘으로 무찔러오는 단테는 르네상스 예술가들의 영감의 원천이었을 뿐 아니라 당대의 대중을 압도 했으니 당나귀 몰이꾼 까지 단테의 칸초네를 읊조렸다고 합니다.

만일 단테가 살아서 지금 고향 피렌체로 귀향한다면 아무 어려움 없이 자신의 집을 찾아 갈 수 있을 것입니다. 왜냐하면 피렌체의 거리는 700년 전의 그 때와 크게 달라지지 않았기 때문입니다. 만일 그가 지금 피렌체 사람들에게 700년 전의 언어로 말을 건네 온다하더라도 별 어려움 없이 서로 알아들을 수 있다고 합니다. 왜냐하면 토스카나의 방안은 이탈리아 언어의 이상어가 되었고, 그로 인해 비로소 사람들이 쓸만한 풍요로운 언어가 될 수 있었기 때문입니다.

모든 것은 변합니다. 이것이 유일한 변화의 불변의 법칙입니다. 그래서 변화경영전문가이며 변화경영 사상가가 되고 싶은 나같은 사람이 먹고 살 수 있는 것이지요. 그럼에도 불구하고 변하지 않는 것이 있습니다. 이것을 요즘 식으로 말한다면 '컨텐츠는 영원하다'라고 표현할 수 있을 것 같습니다. 700년 동안 바뀐 것이 별로 없는 피렌체에 여전히 그렇게 많은 사람들이 모여들고 피렌체 주민들은 그 몰려든 사람들로 먹고 살고 있는 것을 보면 컨텐츠의 힘을 알 수 있습니다. 우리는 그저 과거를 보기 위해 피렌체에 가지는 않으니까요.

'신곡'의 구성과 기본 사상은 중세의 산물이지만 이 작품이 모든 근대시의 효시가 될 수 있는 이유는 그 속에 인간의 내면과 영혼을 드러내는 대목이 헤아릴 수 없이 많이 들어있기 때문입니다. 어느 페이지 어느 대목에서건 인간의 모습과 정신이 구체적이고 입체적으로 묘사되어 있으니까요. 그가 내세의 일을 그토록 생생하게 묘사할 수 있기 까지 얼마나 많은 이승의 사건들을 주의 깊게 관찰하고 연구했을지 추측할 수 있습니다. 몸짓의 묘사 하나로 내면을 고스란히 보여주기 위해서 얼마나 삶에 대한 진지함이 깊었겠습니까? 모두 방랑에서 얻은 지혜였을 것입니다.

그러므로 자기경영은 스스로를 추방하여 경계인이 되는 것입니다. 나를 키워 온 뿌리에서 멀어져 스스로 벽으로 세워 둔 좁고 편안한 틀 안을 버리고 하나의 바람으로 떠나 보는 것입니다.

가슴 속에 텅 빈 열린 공간을 마련해 두어 새로운 바람이 그 속으로 들락거리며 들려주는 속삭임을 듣는 것입니다. 중세 천년의 엄격한 구조로부터 르네상스라는 불길을 타오르게 한 것은 바로 그 바람이었으니까요. 굽이굽이 세상의 모든 구석을 거쳐 까마득히 먼 과거에서 미래로 불어가는 바람 속에는 얼마나 많은 신기한 이야기들이 들어있을까요. 그 바람이 보고 듣고 전하는 목소리를 들어 보세요. 그것은 아마 심장으로 들어야 들릴 것입니다.

가장 넓게 펼쳐지는 천계 밖으로

내 마음이 내보내는 한숨은 날아 올라가네.

슬퍼하는 사랑의 신이 낳은 새로운 지각이

낯선 길로 이를 인도하네.

그가 목적지에 도달해 머무를 때에,

경모(敬慕)의 광채로 둘러싸인 한 연인을 보네

마침내, 그 여인에게서 나오는 놀라운 빛에

얼굴 붉히며, 순례자 정신은 가만히 응시하네.

그녀의 상태를 본 대로 내게 얘기해주어도

그 말이 너무나 정교하고 아름답기에,

나는 그의 말을 알아듣지 못한다네.

그러나 내 생각 속의 그 목소리는

나로 하여금 베아트리체를 떠올리게 하네.

나의 여인들이여, 그래서 나는 그 말을 이해할 수 있다오.

- 단테, <새로운 인생>

단테는 <새로운 인생>에서 이 시를 마지막으로 소개하고 있습니다. 이 시는 그의 대표작인 <신곡>의 탄생을 예언하는 듯합니다. 단테는 이 시를 쓰고 나서 “매우 경이로운 환상을 보았다”고 합니다. 단테 연구가들은 이 환상을 <신곡>의 세 주제인 지옥, 연옥, 천국에 관한 것으로 추정합니다. 이를 뒷받침이라도 하듯이 단테는 <새로운 인생>을 다음과 같이 끝맺고 있습니다.

“그 (환상) 속에서 내가 본 것들은 나로 하여금, 내가 그녀에 관해 좀 더 훌륭하게 말할 수 있을 때까지는, 이 더 없는 축복을 받은 사람에 대해 더 이상 아무 얘기도 하지 않도록 결심하게 했다. 이를 위해 나는 할 수 있는 모든 노력을 다하고 있으며, 이 사실을 그녀도 잘 알고 있다. (...) 그녀에 관해 여태껏 어느 여인에 관해서도 써진 적이 없는 바를 쓰는 것이 나의 희망이다. 그런 후에 은총의 주인이신 주님의 선하심으로 내 영혼이 이곳을 떠나 그 여인의 영광, 즉 세세 만세토록 축복을 받으실 주의 얼굴을 끝없이 바라보고 있는 그 복된 베아트리체를 바라볼 수 있기를 기원한다.”

단테는 파란만장한 삶을 살았습니다. <새로운 인생>을 출간 한 후 공직에 몸을 담았고 피렌체의 정치에도 적극적으로 참여했습니다. 그는 35세의 나이로 피렌체를 통치하는 자리에 올라 삶의 정점에 섰습니다. 하지만 얼마 안 되어 그는 느닷없이 추락했습니다. 자신의 고향에서 ‘영원히 추방’ 당해 20년 동안 여러 객지를 방랑했습니다. 재산을 몰수당한 채 귀환의 약속 없는 유배의 길에 오른 그는 빈곤과 함께 자신을 쫓아낸 이들에 대한 분노를 견뎌야 했습니다.

단테는 인생의 반환점에서 심각하게 추락했지만 '마음이 미리 본 것'을 잊지 않았습니다. 베아트리체에 대한 기억과 완전한 사랑의 비전을 붙잡았습니다. 팍팍한 현실에 무너지지 않고 상상력을 동원하여 천국에 있을 베아트리체를 떠올렸고, 언젠가 천국에서 그녀를 만나기 위해 준비했습니다. 베아트리체를 통해 본 사랑의 비전을 영적 활동의 중심에 두고, 지옥과 연옥을 거쳐 천국에 이르는 영혼의 순례를 글로 적었습니다. 이 책이 바로 그 유명한 <신곡>입니다. 그는 이 책을 쓰면서 빈곤을 견디고 분노를 다스리고 지상의 사랑을 천상의 사랑으로 확장했습니다. 긴 방랑의 세월을 영적 생활과 글쓰기로 견뎌내면서 불멸의 사랑을 담은 작품을 완성했습니다.

내게도 '마음이 미리 본 것'이 있습니다. 그것을 붙들고 있습니다. 그 비전이 언제 실현될지 알 수 없습니다. 그럼에도 그 비전이 과거를 재발견하고 현실에 충실할 수 있도록, 그리고 새로운 삶을 꿈꿀 수 있는 힘을 줍니다.

* 단테 알리기에리 저, 박우수 역, 새로운 인생, 민음사, 2005년

각 학원에서 조만간 예상문제를 찍어준다. 마무리 특강도 한다.

특A급에는 대략 세가지 분류가 가능하다.

1. 언제나와도 이상하지 않은 대표 주제들

2. 사회현상이나 개정법 또는 개정논의 때문에 현재 중요한 논의들

      (과징금, 벌금(연구용역 진행중) 등)

3. 관련해서 말많은 최신판례나 최근 형성된 판례군

    (ex. 20회 이주대책, 21회 2번 개별공시지가 이의신청의 성격)

반드시 정답일 수는 없겠지만 "전혀 모르는 문제"를 쓰는 방법을 제시하면 다음과 같다

1. 문제를 꼼꼼하게 읽어라.

출제자가 특별히 의미있게 설시하고 있는 부분을 줄을 쳐서 그 표현을 답안지에 옮겨 적어라.

2. 관련조문을 찾아라

이게 쉬운 작업은 아니지만, 반드시 해야하는 부분이다

보통 공부한 사람들은 찍히는 주제에 대해서는 조문을 암기하고 있다.

우리는 시험에서 법전이 주어지지 않으니까

법조문이 정확하게 답안지에 올라가면 분명 조문만큼은 좋은 점수를 받을 수 있다.

조문을 쓸때는 완전 똑같이 베끼지는 말라. 

조문을 두루뭉술 베끼고 반드시 조문에 나오는 단어는 정확하게

몇조 인지도 반드시 전체법명으로 정확하게 써라.

3. 만약 학설을 모를때는 대충 틀에 맞춰 창조한다. 

4. 관련 판례는 모르면 쓰지 마라.

판례는 적극설이다. 이런 표현은 어짜피 득점 0 이다.

판례를 모르면 안쓰는게 나을 수 있습니다.

괜히 썼다가 틀리면 감점될 수 있습니다.

5. 사안의 경우 및 문제의 해결에 공을 들여라

결론을 잘쓰세요. 문제에서 제시한 내용을 꼼꼼하게 분석하여 자신의 의견을 피력하십시오.

엉뚱한 결론도 괜찮다.  

6. 글씨에 대해

처음에 문제의 소재나 논점의 정리는 정말로 공들여서 이쁘게 써라.

그 후는 괴발괴발 쓰셔도 됩니다.

7. 출제자의 마음을 읽어보세요

교수님들 그렇게 나쁜 사람들 아닙니다.

구구절절 조문쓰고 의견쓰면 과락은 잘 안주십니다.

면과락의 필수요소는

조문 겸손함 분량이다.

조문으로 중언부언 하더라도 반드시 무슨일이 있어도 주어진 배점의 80%는 써야한다. 

내용이 정말 좋으면 50%분량써도  점수가 나오겠지만

내용이 없다면 반드시 80% 넘어가야 과락을 넘길 수 있다.

내용이 완전히 틀렸다고 하더라도 교수님들의 재량점수가 있다는 것을 잊지말아라.

안녕하세요.

저의 독서 목록에는 인물에 대한 책들이 많이 들어 있습니다.

최근에 만난 책은 '자기 분야에서 최고의 자리에 올랐거나

최소한 10년 이상 그 자리에 머물렀던 모두 40명'을 조사한

것입니다.

작가는 40명을 분석한 결과를 아주 간단한 표로 정리하였는데

그 제목이 '위대한 인물들의 공통적인 특성'입니다.

한번 읽어보시기 바랍니다.

취할 것도 있고 버릴 것도 있습니다.

부정적인 면은 참조하고 긍정적인 면을 취하면

도움이 될 수 있는 내용입니다.

1. 호기심이 상당히 강하다

2. 대부분 팀으로 움직이기보다 혼자이기를 즐긴다

3. 대부분 어떤 일에 관심을 기울이는 시간이 짧다

4. 정작 그들은 피해를 입지 않지만 다른 사람들에게 피해를 준다

5. 스스로 모든 일을 시작하며 놀라울 정도로 생산적이다

6. 자신에게 부여된 임무에 철학적인 의미를 부여한다

7. 인생을 일반화시키지만, 각자 가야 할 길이 다르다는 점을 잘 알고 있다

8. 참을성이 없고 충동적이며 여유가 없는 성격이다

9. 모든 인물들이 정상에 오르지만 그 과정을 즐기는 사람은 드물다

10.대부분 판탄지 영웅들이 지배하는 상상의 세계에 살고 있다

11.대부분의 사람들이 자신은 특별하기 때문에

사회적인 규칙을 따르지 않아도 된다고 생각한다.

12.그들은 모두 인생을 부와 명성을 가져오는 일종의

게임으로 보는데, 그 때문에 인생에서 얻은 승리가 물거품이 될 수도 있다.

13.그들의 가족, 친지,고용인들은 그들을 언제 터질지 모르는 폭탄으로 여긴다.

14. 그들은 추종자들에게 존경받지만

동료들에게는 공포의 대상이며 특권층에게는 증오의 대상이다.

-출처: 진 랜드럼, (열정능력자:Eight Keys to Greatness), 들녘, 2011,p.55

1571년 38살의 나이에, 생일날이기도 한 2월의 마지막 날에, 미셀 드 몽테뉴는 법원의 공적 업무에 넌더리

가 나서 고향의 품으로 은퇴했다. 이제 그는 이곳에서 자신에게 허락한 절반이상 남은 삶을 조용히 모든 근

심을 털어내고 살아가리라. 운명이 허락한다면 이 안식처, 조상이 남긴 이 즐거운 은거지에서 삶을 마치리

라. 자유와 평온과 여유로움에 이 은거지를 바치리라.

이 구절은 자신이 은거한 중세의 성탑 안에 미쉘 드 몽테뉴가 은퇴를 자축하며 써 둔 글이다.

그는 법학을 공부했습니다. 그래서 보르도 고등법원에서 참사관으로 13년간 근무하게 되었지요. 그러나 그는 법과 정치에 신물이 났고. 원래 그것을 좋아 하지도 않았습니다.

우연한 슬픈 사건이 그를 행동하게 했습니다. 절친한 친구 보에티가 32살의 나이에 장질환으로 갑자기 죽어 버린 것입니다. 친구의 죽음은 몽테뉴를 더욱 우울하게 했습니다. 그는 결국 38살에 사표를 내고 옛집으로 은둔했습니다.

스스로의 말을 빌리면, 몽테뉴는 덤벙대고 수다스럽고 지극히 사교적이고 외향적인 사람이었습니다. 집중하지 못하고 지루한 것을 견디지 못했던 사람이었다. 하지만 친구 보에티의 요절이 자신의 삶을 되돌아보게 했을 것입니다.

이를 계기로 그는 갑자기 철학자가 되었으며 평생을 자신 내면의 탐구에 열을 올리게 됩니다.

한 번도 이 세상에 존재하지 않았던 최초의 책을 쓰고 싶었던 그는 이렇게 말합니다.

"아무 것도 쓸 것이 없었다. 나는 공허한 존재였다. 그래서 나는 나 자신을 주제로 글을 쓰기로 결정했다.... 나는 다른 문제들 보다 나 자신을 연구했다. 이것이 내 형이상학이고 내 물리학이다"

결국 그동안 소크라테스의  '너 자신을 알라'라는 과제는 몽테뉴에게는 '너의 자서전을 써라' 라는 말로 이해되었고 그 결과 탄생한 것이 바로 '수상록'입니다. 수상록의 원제목인 essai는 프랑스어로 '시도(試圖)'라는 의미를 가지고 있기도 합니다.

그는 이 수상록을 통해 자신을 찾아가는 시도를 한 셈이죠. 수상록이 무려 1200 쪽에 달하는 이유도 자신에 대한 해답을 찾아가는 과정을 계속 수정하고 보완해 갔기 때문입니다. 그는 그 속에서 이렇게 말한다.

"지금 우리가 진실이라고 믿는 것은 정말로 진실된 것이 아니다.

다른 사람들이 믿고 인정하도록 만든 것에 불과하다"

가장 단순한 스토리를 준비한 측이 항상 이길 순 없겠지만, 유리한 것은 확실하다

누구나 공감할 수 있는 조언이지만

자주 활용하기 어려운 것 가운데 하나입니다.

발표를 하던, 물건을 팔던, 설득을 하던, 강연을 하던

늘 기억해야 할 메시지입니다.

딱 30초 안에 메시지를 단순화할 수 있어야 한다는 사실입니다.

1. 어떤 변호사가 내게 이런 말을 했다.

"칵테일파티에서 대화소재로 사용할 수 있을만큼

사건을 짧게 요약할 수 있으면,

저는 승산 있는 사건이라고 봅니다."

2. 변호사와 정치인, 마케터는 짧고 강력한 메시지를 반복하는

것이 승리의 필수요소임을 알고 있다.

가장 단순한 스토리를 준비한 측이 '항상' 이길 순 없겠지만,

항상 유리한 것은 확실하다.

3. 변호사들은 첫 변론을 30초 분량으로 요약하여 제시한다.

그 다음 앞으로 며칠 혹은 몇 주 동안

그 주장의 진실성을 입중하겠다고 말한다.

30초짜리 변론을 준비하지 못한 변호사는 험난한 앞길을

각오해야 한다.

4. 집단을 설득할 때나 제품을 판매할 때나

스토리를 단순화해야 목표달성이 수월하다.

5. 사람들이 멍청하기 때문이 아니다.

많은 정치 전략가들이 그렇게 오해한 탓에 실수를 저지른다.

그들은 유권자가 정치성향과 상관없이 모두 멍청하다고 생각하고는

설득 대상을 모욕하는 멍청한 메시지를 작성한다.

사람들은 멍청한 게 아니라.

다만 정보의 홍수에 질려 있을 뿐이다.

6. 우리는 광고부터 시작해서 여기저기서 흘러나오는 배경음악,

텔레비전, 아이팟, 휴대폰에 이르기까지 우리의 주위를 끌고 싶어 하는

수천 가지 정보에 하루종일 노출되어 있다.

엘리베이터를 타는 10초 동안에도 벽면에 붙은

광고가 시선을 사로잡는다.

사람들은 스스로를 보호하기 위해 선택적으로 귀를 기울여야 한다.

7. 때문에 당신의 스토리가 단순하고 강력하지 못하다면,

무엇보다 사람들의 경험과 밀접한 관련이 없다면,

사람들의 주의는 금방 흐트러진다.

8. 직장에서는 강력한 스토리가 사람들을 연대시킬 뿐 아니라

집중력과 동기를 유지시키는 최고의 방법이다.

당신의 스토리는 모든 사람을 전진시키는 동력이 된다.

9. 효과적인 스토리를 만들어내기 위해서는 두 가지를 숙지해야 한다.

첫째, 당신의 목표가 무엇인지 분명히 밝히고,

둘째, 청중의 현실이 무엇인지 이해해야 한다.

상대방의 현실을 알면 당신의 목표를 그 현실에 접목시켜 적절한

스토리를 만들어낼 수 있다.

-출처: 크리스 세인트, 힐레어 외, (백만불짜리 설득), 비즈니스북스, pp.77-80

근로자퇴직급여보장법과 DC형퇴직연금.pdf

논점#1 : 부동산가격공시제도

- 부동산가격공시제도의 개념, 효과,

   표준비주거용 부동산가격공시제도,

   단수평가,

   격년제 평가,

  감정평가사의 전문성과 역할,

  실거래가격과 공시제도의 존치여부 등 관련

논점#2 : 적정가격의 개념 (기타요인 보정)

- 보상평가에 있어서 기타요인 보정, 공정가치개념과의 관계, 기타요인 보정, 보상선례 요건, 기타요인 보정방법 등 관련

논점#3 : 평가검토

- 부감법 개정안, 평가검토의 필요성, 내용, 한계, 재평가와의 구분 등 관련

논점#4 : 재무보고목적 평가

- 감정평가실무기준(안) 관련 내용

논점#5 : 도시정비사업 관련 평가 (=> 실제 시험에서 20점으로 기출 적중)

- 종전자산평가, 매도청구*현금청산, 국공유지 매각평가 등 관련

논점#6 : 시장분석

- 시장분석의 절차, 수준, 감정평가3방식에서 활용, 최유효이용분석과의 관계, 시장성분석과의 관계 등 관련

논점#7 : 시산가격조정

- 조정기준, 방법 등 관련하여 구체적인 내용

논점#8 : IFRS

- 중요 용어의 개념, 평가모형 등 관련

논점#9 : CASE유형의 문제

- 각종 감정평가이론을 CASE화하여 물을 것으로 예상됨.

논점#9 : 부동산증권화*금융화

- 부동산펀드, REITs의 가치평가, 각종 투자분석기법 등

논점#10 : 기타

품질관리, 직업윤리, 최유효이용분석 (=> 10점으로 기출 적중), 기대이율, 용적률거래제 등 관련

대법원 2010.12.9. 선고 2008두10829 판결 【주거이전비지급거부처분취소】

【판시사항】

구 택지개발촉진법상 택지개발사업에서 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비 보상대상자를 정하는 기준일

【참조조문】

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제5항, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되기 전의 것) 제54조 제2항 본문, 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조의3, 제12조 제1항, 제4항, 구 택지개발촉진법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2항

【참조판례】

대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두16824 판결(공2010하, 1920), 대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두5332 판결(공2010하, 2274)

【이 유】

상고이유에 대하여 판단한다.

1. 상고이유 제1점에 관한 판단

2. 상고이유 제2점 및 제5점의 나.에 관한 판단

원심판결 이유에 의하면, 원심은, 당초 택지개발예정지구로 공람공고되었다가 지구지정고시에서 제외된 구역에 일부 세입자들이 전입하였고 그 후 그 구역이 택지개발예정지구로 추가 지정된 경우, 그 세입자들에 대하여는 당초 공람공고일이 아닌 추가 지정일을 기준으로 주거이전비 등을 지급함으로써 세입자들 사이에 그 보상기준일이 달라진다 하더라도 이는 택지개발예정지구지정에 변화가 생김에 따른 불가피한 것으로 그 차별이 불합리하다고 볼 수 없다고 보았다.

기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고 거기에 형평의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 상고이유 제3점에 관한 판단

4. 상고이유 제4점 및 제5점의 가.에 관한 판단

원심판결 이유에 의하면, 원심은, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고 한

다) 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호 로 개정되기 전의 것) 제54조 제2항에 따라 지급하는 주거이전비는

세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적 및 사회보장적인 차원에서 지급하는 금원

의 성격을 가지므로 주거이전비의 지급 대상, 규모 등은 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다고 할 것인데, 소유자

는 주거용 건축물을 공공사업에 제공함으로써 생활의 근거를 영구적으로 상실하는 데 비하여 세입자는 원래 임대차계약

기간에만 해당 건축물을 임차하여 생활의 임시 근거지로 사용하는 것이어서 그 생활 근거의 상실 정도에 차이가 있으므

로, 입법자가 소유자에 대하여는 이주대책 수립대상자에 포함할 뿐만 아니라 3월 이상 거주할 것을 주거이전비 지급요건

으로 정하지 아니한 반면, 세입자의 경우는 원칙적으로 이주대책 수립대상자에서 제외하고 주거이전비도 고시 등이 있은

당시 3월 이상 거주한 때에만 보상하도록 한 것이고, 또한 공익사업법 시행규칙 제54조 제2항이 고시 등이 있은 날을 기

준으로 3월 이상 거주를 요구하는 규정을 둔 취지는 공익사업으로 인한 이주가 예상되는 사업지구 안으로 주거이전비 또

는 주택입주권 등을 받기 위하여 의도적으로 이주하는 세입자를 보상에서 제외하고 위 고시 등이 있을 당시 사업지구 내

에서 일정 기간 주거생활을 유지하여 온 세입자에 대하여만 보상을 하겠다는 것으로서 그 거주기간이 매우 불합리하거나

극히 장기간이어서 주거이전비 보상제도를 형해화하는 정도에 이르지 아니하므로, 이것이 합리적인 이유 없는 차별로서

세입자의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다고 하였다.

기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고 거기에 형평의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

5. 상고이유 제6점에 관한 판단

공익사업법 제78조 제5항, 같은 법 시행규칙 제54조 제2항 본문의 각 규정에 의하면, 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일 등 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구 안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원 수에 따라 3월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 한편 구 택지개발촉진법 제3조의3, 같은 법 시행령 제5조 제2항의 각 규정에 의하면, 건설교통부장관은 택지개발예정지구를 지정하고자 할 때에는 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하고 관계서류의 사본을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 송부하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 건설교통부장관으로부터 관계서류를 받은 때에는 지체 없이 예정지구지정 대상의 명칭·위치 및 면적 등을 공고하고 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 그 서류를 열람할 수 있도록 하여야 하며, 같은 법 제12조 제4항, 제1항의 각 규정에 의하면, 택지개발사업의 시행을 위한 수용 또는 사용에 관하여는 공익사업법이 준용된다.

위 각 규정의 내용, 형식 및 입법경위, 주거이전비는 당해 공익사업시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급하는 성격의 것인 점( 대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결 참조) 등을 고려하면, 구 택지개발촉진법상 택지개발사업에서 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상은, 택지개발예정지구지정 대상의 명칭·위치 및 면적 등이 외부에 공표됨으로써 주민 등이 택지개발사업이 시행될 예정임을 알 수 있게 된 때인 택지개발예정지구의 지정에 관한 공람공고일 당시 당해 사업시행지구 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 한다고 봄이 상당하다.

원심이 같은 취지에서, 이 사건 택지개발예정지구의 지정에 관한 공람공고일인 1999. 11. 25.을 주거이전비 보상대상자를 정하는 기준일로 본 이 사건 재결은 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 주거이전비 보상대상자를 정하는 기준일에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

6. 상고이유 제7점에 관한 판단

7. 상고이유 제8점에 관한 판단

8. 결론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김능환(재판장) 이홍훈 민일영 이인복(주심)

대법원 2011.4.21. 자 2010무111 전원합의체 결정 【집행정지】

【판시사항】

[1] 항고소송 대상이 되는 처분의 의미

[2] 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산부, 식품부가 합동으로 2009. 6. 8. 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’ 등은 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 계획일 뿐 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서, 행정처분에 해당하지 않는다고 한 사례

[3] 행정소송법 제23조 제2항의 효력정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’의 의미 및 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지의 판단 기준

[4] 국토해양부 등에서 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’에 따른 ‘한강 살리기 사업’ 구간 인근에 거주하는 주민들이 각 공구별 사업실시계획승인처분에 대한 효력정지를 신청한 사안에서, 토지 소유권 수용 등으로 인한 손해는 행정소송법 제23조 제2항의 효력정지 요건인 금전으로 보상할 수 없거나 사회관념상 금전보상으로는 참고 견디기 어렵거나 현저히 곤란한 경우의 유·무형 손해에 해당하지 않는다고 본 원심판단을 수긍한 사례

[5] 행정소송법 제23조 제2항에서 정한 요건을 결여하였다는 이유로 효력정지 신청을 기각한 결정에 대하여, 행정처분 자체의 적법 여부를 가지고 불복사유로 삼을 수 있는지 여부(소극)

【결정요지】

[1] 항고소송 대상이 되는 행정청의 처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접 법률적 변동을 일으키지 않는 행위는 그에 해당하지 아니한다.

[2] 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산부, 식품부가 합동으로 2009. 6. 8. 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’ 등은 4대강 정비사업과 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립한 종합계획이자 ‘4대강 살리기 사업’의 기본방향을 제시하는 계획으로서, 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서 행정처분에 해당하지 않는다고 한 사례.

[3] 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 효력정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’란, 특별한 사정이 없는 한 금전

으로 보상할 수 없는 손해로서 금전보상이 불가능한 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가

참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다. 그리고 ‘처분 등이나 그 집행

또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지는 처분의 성질과 태

양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질·내용 및 정도, 원상회복·금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소

가능성 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 한다.

[4] 국토해양부 등에서 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’에 따른 ‘한강 살리기 사업’ 구간 인근에 거주하는 주민들이 각 공구별 사업실시계획승인처분에 대한 효력정지를 신청한 사안에서, 위 사업구간에 편입되는 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유의 하천부지이고, 유기농업에 종사하는 주민들 대부분은 국가로부터 하천점용허가를 받아 경작을 해온 점, 위 점용허가의 부관에 따라 허가를 한 행정청은 공익상 또는 법령이 정하는 것에 따르거나 하천정비사업을 시행하는 경우 허가변경·취소 등을 할 수 있는 점 등에 비추어, 주민들 중 환경영향평가대상지역 및 근접 지역에 거주하거나 소유권 기타 권리를 가지고 있는 사람들이 위 사업으로 인하여 토지 소유권 기타 권리를 수용당하고 이로 인하여 정착지를 떠나 타지로 이주를 해야 하며 더 이상 농사를 지을 수 없게 되고 팔당지역의 유기농업이 사실상 해체될 위기에 처하게 된다고 하더라도, 그러한 손해는 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 효력정지 요건인 금전으로 보상할 수 없거나 사회관념상 금전보상으로는 참고 견디기 어렵거나 현저히 곤란한 경우의 유·무형 손해에 해당하지 않는다고 본 원심판단을 수긍한 사례.

[5] [다수의견] 행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서는 행정처분 자체의 적법 여부를 판단할 것이

아니고 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 필요가 있는지 여부, 즉 행정소송법 제23조 제2항에서 정한 요건의 존

부만이 판단대상이 된다. 나아가 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인한 손해발생의 우려’ 등 적극적 요건에 관

한 주장·소명 책임은 원칙적으로 신청인 측에 있으며, 이러한 요건을 결여하였다는 이유로 효력정지 신청을 기각한 결정

에 대하여 행정처분 자체의 적법 여부를 가지고 불복사유로 삼을 수 없다.

[대법관 박시환, 대법관 김지형, 대법관 이홍훈, 대법관 전수안의 반대의견] 행정소송법 제8조 제2항에 따라 행정소송에

도 준용되는 민사소송법 제442조는 “항고법원·고등법원 또는 항소법원의 결정 및 명령에 대하여는 재판에 영향에 미친

헌법·법률·명령 또는 규칙의 위반을 이유로 드는 때에만 재항고할 수 있다.”고 규정하고 있다. 재항고인들이 효력정지 요

건의 해석에 관한 원심결정의 법리오해 위법을 반복하여 지적하면서, 특히 여러 가지 측면에서 특수성을 띠고 있는 환경

문제가 포함된 이 사건의 규모와 성격, 직·간접적 파급효과 등을 고려할 때 효력정지 요건 충족 여부와 관련하여 ‘회복하

기 어려운 손해’ 및 ‘긴급한 필요’의 의미를 종전과 다르게 해석하여야 한다거나 그렇지 않다고 하더라도 소명책임과 관

련된 소명의 정도를 완화하여야 한다는 취지의 주장을 하고 있는데, 이는 법리오해 주장으로서 적법한 재항고 이유이다.

그렇다면 대법원으로서는 재항고 이유의 당부에 관하여 나아가 판단함이 마땅하다.

【참조조문】

[1] 행정소송법 제2조 제1항 제1호 / [2] 행정소송법 제2조 제1항 제1호 / [3] 행정소송법 제23조 제2항 / [4] 행정소송법 제23조 제2항 / [5] 행정소송법 제23조 제2항

【원심결정】 서울고법 2010. 6. 25.자 2010루121 결정

【주 문】

재항고를 모두 기각한다.

【이 유】

재항고이유를 본다.

1. 정부기본계획과 관련된 재항고이유에 대하여

항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의

설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하

므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행

위는 그에 해당하지 아니한다( 대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조).

원심이 인정한 사실과 기록에 의하면, 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부가 합동으로 2009. 6. 8. 발표한 ‘4대강

살리기 마스터플랜’(이하 ‘이 사건 정부기본계획’이라고 한다)은 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강 정비사업의 목표로서 ‘기후변

화 대비, 자연과 인간의 공생, 국토 재창조, 지역균형발전과 녹색성장 기반 구축’ 등을 제시하고, 그 사업을 4대강 본류에서 시행하는

‘본 사업’, 섬진강과 주요 지류 국가하천에서 시행하는 ‘직접 연계사업’, 수변경관 등을 활용하는 ‘연계사업’으로 구분하는 한편, 정책

방향으로 ‘기후변화에 능동적인 대처, 수자원 확보의 다변화, 신개념 하도관리 및 지역맞춤형 대책 적용, 하천공간을 자연과 인간이

어우러진 복합공간으로 적극 활용, 수질개선 및 하천생태계 건강성 회복’ 등 5가지를 설정함과 아울러, 이에 따른 과제별 추진계획,

소요재원과 연차별 투자 등 투자계획, 보상·준설토 처리·환경평가·공사 중 환경영향 관리 등 사업시행 방안 등을 밝힌 것이고, 국토해

양부장관 소속 ‘4대강 살리기 추진본부’가 2009. 8. 24. 발간·배포한 ‘4대강 살리기 마스터플랜 최종보고서’는 이 사건 정부기본계획

과 관련하여 ‘물 관리의 현황과 정책방향, 과제별 추진계획, 강별 추진계획, 투자계획, 사업시행방안, 향후 계획’ 등에 관한 구체적 설

명과 자료를 담은 것으로서, 그 내용이 설계·시공 등 과정에서 조정될 수 있는 것임을 알 수 있다.

그렇다면 앞서 본 법리에 비추어, 이 사건 정부기본계획 등은 4대강 정비사업과 그 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립한 종합계획이자 ‘4대강 살리기 사업’(그 중 한강 부분을 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 기본방향을 제시하는 계획으로서, 이는 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이어서 행정처분에 해당하지 아니한다.

이 사건 정부기본계획이 행정처분에 해당하지 아니하다고 판단한 원심의 결론은 정당하고, 거기에 재항고이유로 주장하는 것과 같은 정부기본계획의 처분성에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

2. 이 사건 사업의 실시계획승인 등과 관련된 재항고이유에 대하여

가. 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 효력정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’라 함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보

상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불가능한 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수

없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다 ( 대법원 1986. 3. 21.자 86두5 결정, 대법원 2003.

4. 25.자 2003무2 결정 등 참조).

그리고 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지 여부는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질·내용 및 정도, 원상회복·금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소가능성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 한다( 대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정 등 참조).

원심은 이 사건 사업구간에 편입되는 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유의 하천부지이고, 유기농업에 종사하는 재항고인들 대부분은 국가로부터 하천점용허가를 받아 경작을 해온 점, 위 점용허가의 부관에 따라 허가를 한 행정청은 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하거나 하천정비사업을 시행하는 경우 허가변경·취소 등을 할 수 있는 점, 팔당지역 3개 시·군의 총 유기농지 면적은 약 600만㎡인데, 그 중 이 사건 사업에 편입되는 면적이 약 18만㎡로 전체의 약 3%에 불과한 점, 수용으로 인한 권리의 상실에 대해서는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 등의 관계 법령에 따라 손실보상을 하게 되어 있는 점 등에 비추어 보면, 재항고인들 중 환경영향평가대상지역 및 근접 지역에 거주하거나 소유권 기타 권리를 가지고 있는 사람들이 이 사건 사업으로 인하여 토지 소유권 기타 권리를 수용당하고 이로 인하여 정착지를 떠나 타지로 이주를 해야 하며 더 이상 농사를 지을 수 없게 되고 팔당지역의 유기농업이 사실상 해체될 위기에 처하게 된다고 하더라도 그러한 손해는 금전으로 보상할 수 있는 손해일 뿐 아니라, 사회관념상 금전보상으로는 참고 견디기가 어렵거나 현저히 곤란한 경우의 유·무형의 손해에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하였다.

앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심의 이 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 재항고이유로 주장하는 것과 같은 ‘회복하기 어려운 손해’에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

나. 행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서는 행정처분 자체의 적법 여부를 판단할 것이 아니고 그 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 필요가 있는지의 여부, 즉 행정소송법 제23조 제2항 소정 요건의 존부만이 판단대상이 되고 ( 대법원 1991. 5. 2.자 91두15 결정 등 참조), ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인한 손해발생의 우려’ 등 그 적극적 요건에 관한 주장·소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있으며( 대법원 1999. 12. 20.자 99무42 결정 등 참조), 이러한 요건을 결여하였다는 이유로 효력정지 신청을 기각한 결정에 대하여 행정처분 자체의 적법 여부를 가지고 불복사유로 삼을 수 없다( 대법원 1991. 5. 2.자 91두15 결정 등 참조).

그런데 이 부분 재항고 이유는, 원심이 이 사건 사업에 따른 수질오염, 침수, 생태계 파괴 등으로 인한 손해 발생의 우려에 관한 소명이 부족하다는 이유로 이 사건 효력정지 신청을 기각한 데 대하여, 정부기본계획을 제외한 원심결정의 신청취지 및 항고취지란 기재의 이 사건 각 처분의 적법성을 다투는 취지이거나 손해 발생의 우려에 관하여 사실심의 전권 사항인 증거의 취사나 사실인정이 잘못되었다는 취지의 것에 불과하므로 적법한 재항고이유라고 볼 수 없다.

3. 결론

그러므로 신청인들의 재항고를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

이 결정에는 판시 2.의 나.항에 대하여 대법관 박시환, 대법관 김지형, 대법관 이홍훈, 대법관 전수안의 반대의견이 있는 외에는 관여 대법관의 의견이 일치하였고, 대법관 김능환, 대법관 안대희, 대법관 민일영의 다수의견에 대한 보충의견이 있다.

4. 대법관 박시환, 대법관 김지형, 대법관 이홍훈, 대법관 전수안의 반대의견

가. 재항고이유의 적법 여부

(1) 다수의견은 정부기본계획과 관련된 부분, 수용으로 인한 손해가 ‘회복하기 어려운 손해’에 해당하는지 여부에 관한 부분을 제외한 나머지 부분에 관한 재항고이유에 대하여 위와 같이 ‘이 사건 각 처분의 적법성을 다투는 취지이거나 손해 발생의 우려에 관하여 사실심의 전권 사항인 증거의 취사나 사실인정이 잘못되었다는 취지의 것에 불과하므로 적법한 재항고이유라고 볼 수 없다’고 판단하였으나, 이러한 다수의견의 입장에는 아래와 같은 이유로 동의할 수 없다.

(2) 행정소송법 제8조 제2항에 따라 행정소송에도 준용되는 민사소송법 제442조는 “항고법원·고등법원 또는 항소법원의 결정 및 명령에 대하여는 재판에 영향을 미친 헌법·법률·명령 또는 규칙의 위반을 이유로 드는 때에만 재항고할 수 있다.”고 규정하고 있다.

재항고인들은 재항고이유서 여러 곳에서 효력정지 요건의 해석에 관한 원심결정의 법리오해 위법을 반복하여 지적하면서, 특히 여러 가지 측면에서 특수성을 띠고 있는 환경문제가 포함된 이 사건의 규모와 성격, 직·간접적 파급효과 등을 고려할 때 효력정지 요건 충족 여부와 관련하여 ‘회복하기 어려운 손해’ 및 ‘긴급한 필요’의 의미를 종래와 다르게 해석하여야 한다거나, 그렇지 않다고 하더라도 소명책임과 관련된 소명의 정도를 완화하여야 한다는 취지의 법리오해 주장(재항고이유서 제2쪽, 제4쪽, 제30쪽, 제43쪽 등)을 분명히 하면서 이와 아울러 원심결정의 여러 문제점을 지적하고 있다.

(3) 그렇다면 대법원으로서는 재항고인들이 주장하는 재항고이유의 당부에 관하여 나아가 판단함이 마땅하다. 반대의견에서는 원심의 판단 중 판시 2.의 나.항에 기재된 이 사건 사업의 실시계획승인 등(이하 반대의견에서는 ‘이 사건 하천공사시행계획 등’이라고 한다)에 대한 효력정지에 관한 부분에 아래와 같은 이유로 재판에 영향을 미친 법리오해의 위법이 있다고 생각한다.

나. 이 사건 하천공사시행계획 등에 대한 효력정지 신청의 당부

(1) 헌법 제1조는 대한민국이 민주공화국임을 선언하면서, 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다고 규정하여 국민주권의 원리를 헌법의 이념으로 천명하고 있다. 따라서 헌법의 이념상 국가권력의 정당성은 국민에게 있고, 국가의 모든 통치권의 행사도 궁극적으로는 국민의 의사에 의하여 정당화된다고 할 수 있다. 더 나아가 헌법은 국민주권의 이념을 실현하기 위하여 대의민주주의를 채택하면서 주권의 귀속 주체인 국민의 자유와 권리를 헌법적 차원에서 보장하고, 자유민주주의와 법치주의를 헌법상 기본원리로 삼고 있다. 이와 같이 헌법이 법치주의를 국가의 질서 내지 구조적 원리로서 헌법상 기본원리로 삼고 있는 만큼, 국민의 자유·정의·평등을 실현하기 위해서는 법의 지배 내지 법우선의 원칙에 따라 모든 국가작용은 법에 따라야 함은 물론이고, 국가가 그 법을 집행함에 있어서는 합법성, 법적 안정성과 함께 정당성 및 합목적성을 갖추어야만 비로소 실질적인 법치주의를 실현할 수 있다고 할 것이다.

특히 헌법은 국가작용 중에서도 무엇보다 국민생활과 밀접하게 관련되어 있는 행정작용이 언제나 법률에 근거를 두고 공평하게 행하여지게 함으로써 행정권을 적절하게 통제하고 법치주의의 실질적인 내용을 구현하려고 하고 있다. 이와 같이 법치주의의 핵심인 법치행정(법치행정)의 이념을 실현하기 위해서는 행정에 대한 법의 지배 원칙에 따라 행정권을 행사하여야 하며, 또한 행정권에 의하여 국민의 권익이 침해받거나 받을 우려가 있는 경우에는 이에 대한 효과적인 권리구제 내지 행정통제 제도가 보장되어야 한다.

한편 헌법은 제35조 제1항에서 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정함으로써 환경권(환경권)을 헌법상 보장되는 기본권의 하나로 천명함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다. 또한 “환경권의 행사와 내용에 관하여는 법률로 정한다.”고 규정한 헌법 제35조 제2항에 따라 제정된 우리 환경정책기본법은 제2조를 통해 국가, 지방자치단체 등은 환경을 보다 양호한 상태로 유지, 조성하도록 노력하고, 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 하며, 지구의 환경상 위해를 예방하기 위한 공동의 노력을 강구함으로써, 현재의 국민으로 하여금 그 혜택을 널리 향유할 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에 계승될 수 있도록 함을 위 법의 기본이념으로 삼고 있다.

이러한 환경권은 근대 초기부터 등장한 기본권이 아니라 현대 산업사회가 급속도로 발전하면서 자연의 훼손, 공해 및 환경오염, 주거·생활환경의 악화 문제가 인간의 생존을 위협하는 심각한 문제로 대두함에 따라 새롭게 인식되면서 논의·발전된 것이다. 이에 따라 세계 각국은 자국 실정에 맞게 환경권의 개념을 도입하여 환경보전을 위하여 노력하고 있는데, 우리나라의 경우에는 1963년에 제정된 공해방지법, 1977년에 제정된 환경보전법을 거쳐 1980년에 개정된 헌법에서 국가의 환경보전의무 등을 명시적으로 규정함으로써 환경에 대한 헌법적 수준의 보장을 실시하고 있다.

한편 환경문제는 문제의 발생과 이로 인한 영향이 현실로 나타나기까지 상당한 시차가 존재하고, 어느 정도의 환경악화는 환경이 갖는 자체 정화능력에 의하여 쉽게 원상회복될 수 있지만 그 자체 정화능력을 초과하는 경우에는 환경악화가 가속화될 뿐만 아니라 심한 경우에는 원상회복이 어렵거나 불가능하게 되는 시차성(시차성), 탄력성(탄력성) 및 비가역성(비가역성) 등과 같은 특성을 가진다.

따라서 환경문제가 포함된 이 사건을 처리함에 있어서는 이러한 특성을 충분히 고려함으로써 현재의 잘못된 정책으로 인하여 이 사건 사업지역 인근에 거주하거나 한강을 상수원으로 삼는 재항고인들뿐만이 아닌 미래의 세대인 우리들 자손의 중요한 삶의 터전이 될 환경이 오염되거나 훼손되지 아니하도록 각별한 주의를 기울일 필요가 있다. 이러한 여러 사정을 염두에 두고 이 사건 하천공사시행계획 등에 대한 효력정지 신청의 당부에 관하여 본다.

(2) 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’라 함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불가능한 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는 것이고, ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지 여부는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질·내용 및 정도, 원상회복·금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소가능성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 하므로( 대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정, 대법원 2010. 5. 14.자 2010무48 결정 등 참조), 먼저 본안청구의 승소가능성의 정도에 관하여 살펴본 다음, 여기에 나머지 고려사항들을 보태어 볼 때 이 사건 하천공사시행계획 등으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있는지 여부를 살펴보기로 한다.

(3) 본안청구의 승소가능성의 정도

(가) 정당한 이익형량 여부

행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에 비교적 광범위한 형성의 자유를 갖지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때에 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 그 행정계획결정은 형량에 흠이 있어 위법하다( 대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결, 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조).

이 사건 하천공사시행계획 등은 하천법 제78조 제3항 또는 한국수자원공사법 제24조 제2항에 의하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항에 따른 사업인정으로 의제된다. 따라서 행정주체가 사업인정처분을 하려고 할 때에도 그 사업에 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지의 여부와 공익성이 있는 경우에도 그 사업의 내용과 방법에 대하여 사업인정처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호간 및 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하며, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다.

특히 이 사건 하천공사시행계획 등과 같이 고도의 전문적·기술적인 조사·심의 및 판단에 기초하여 결정된 행정계획 등에 대하여 취소소송이 제기되어 행정청이 공익을 포함한 관련자들의 이익을 정당하게 비교·교량하였는지 여부가 다투어지는 경우에는, 그 이익형량에 관한 자료의 대부분을 행정청 측에서 보유하고 있는 반면 재항고인들로서는 그 자료를 구하기가 대단히 어렵다는 사정을 충분히 고려하여야 한다.

따라서 재항고인 측에서 이익형량에 흠이 있다고 의심할 만한 사유를 구체적으로 주장하면서 이를 뒷받침하는 단서를 제시하고 있는 이상, 행정청 측에서 상당한 근거와 자료를 제시하여 관련자들의 이익이 정당하게 비교·교량되었다는 점을 해명할 필요가 있고, 행정청이 이러한 해명을 다하지 아니할 때에는 이익형량에 흠이 있는 것으로 사실상 추인된다고 보아야 한다.

그런데 이 사건의 경우에는 다음과 같은 점들을 종합하여 보면, 재항고인 측에서 상대방들이 이 사건 하천공사시행계획 등을 입안·결정할 때에 관련자들의 이익을 정당하게 비교·교량하지 아니하였다고 의심할 만한 사유들을 구체적으로 주장하면서 이를 뒷받침하는 단서들을 제시하고 있는 반면, 상대방 측에서는 관련자들의 이익이 정당하게 비교·교량되었다는 점을 충분히 해명하지 못하고 있어, 이 사건 하천공사시행계획 등은 형량에 흠이 있어 위법하다고 볼 여지가 많다고 생각한다.

(나) 상위계획과의 정합성 결여

1) 하천법 제24조 제7항은 유역종합치수계획은 수자원장기종합계획의 범위 안에서 수립되어야 하며 하천기본계획의 기본이 된다고 규정하고, 하천법 제27조 제2항은 하천공사시행계획은 하천기본계획의 범위 안에서 수립되어야 한다고 규정하고 있으므로, 하천공사는 하천기본계획은 물론 유역종합치수계획, 나아가 수자원장기종합계획의 범위 안에서 시행되어야 한다.

2) 그런데 원심결정 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

가) 이 사건 사업은 남한강에 높이 6m 내지 8m(이포보의 가동보 부분은 3m)의 보 3개를 설치하고 대규모로 하도를 준설하는 것 등을 내용으로 한다.

나) 그러나 수자원장기종합계획(2006～2020)에서 보 설치는 계획하지 아니하고, 오히려 최근에 하천환경과 생태계를 종합적으로 고려한 하천관리개념이 도입되면서 보의 정비나 폐기의 필요성이 제기되고 있다고 하고 있으며, 준설에 관하여는 시급한 노후제방 보강사업과 통수단면 확보를 위한 준설사업을 병행하되, 준설에 대한 사전 타당성 조사를 강화하여 그 최적 규모를 산정하고 향후 지속적으로 관리한다고 하고 있다.

다) ‘4대강 살리기 마스터플랜’이 발표되던 2009. 6. 8. 한강수계 유역종합치수계획이 고시되고, 같은 해 7. 2. 한강 하천기본계획이 변경 고시되었으나, 수자원장기종합계획은 아직 변경되지 아니하고 있다.

라) 한강수계 유역종합치수계획에도 보 설치는 치수(치수, 수해예방)가 아니라 이수(이수, 물 확보)와 관련된 것이라는 이유로 반영되지 아니하였고, 준설도 하도(하도)와 직접 관련된 것으로서 하천기본계획의 대상이라는 이유로 반영되지 아니하였다. 더욱이 하천법 제24조 제4항에 의하면, 유역종합치수계획을 수립하거나 변경하려는 때에는 관계 행정기관의 장과 협의한 후 지방하천관리위원회의 자문 및 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 한강수계 유역종합치수계획의 수립과정에서는 ‘4대강 살리기 프로젝트’가 발표되기도 전으로서 보 설치 및 준설 계획이 없던 2008. 11.경 지방하천관리위원회의 자문을 거친 후 다시 그 자문을 거치지 아니하였다.

마) 이 사건 사업의 준설 규모가 면밀한 사전 타당성 조사를 거쳐 결정되었다고 볼 자료는 제출되어 있지 아니하다.

3) 위와 같은 사정에 비추어 보면, 대규모의 보 설치 및 준설 등을 내용으로 하는 이 사건 사업은 상위계획인 수자원장기종합계획이

나 유역종합치수계획의 범위를 벗어난 것이라고 볼 여지가 많다.

(다) 효율성에 대한 검토의 결여

1) 하천법 제3조 제1항은 국가는 하천에 대한 효율적인 보전·관리를 위하여 하천에 관한 종합적인 계획을 수립하고 합리적인 시책을 마련할 책무를 진다고 규정하며, 하천법 제23조 제1항은 국토해양부장관은 수자원의 안정적인 확보와 하천의 효율적인 이용·개발 및 보전을 위한 20년 단위의 수자원장기종합계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으므로, 하천공사의 시행에 관한 이익형량을 할 때에 효율성에 대한 검토도 빠뜨려서는 아니 된다.

한편 국가재정법(2010. 5. 17. 법률 제10288호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 제1항, 국가재정법 시행령 제13조 제1항, 제5항에 의하면, 총 사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규 사업으로서 건설공사가 포함된 사업 등에 대한 예산을 편성하기 위하여서는 미리 기획재정부장관이 예비타당성조사를 실시하여야 하며, 예비타당성조사를 실시하기로 결정한 경우에는 조사대상사업의 경제성 및 정책적 필요성 등을 종합적으로 검토하여 그 타당성 여부를 판단하고 그 결과를 공개하여야 하는바, 이러한 예비타당성조사 제도는 대규모 신규 사업에 대한 사전 타당성 검증·평가를 통하여 재정사업의 신규 투자를 투명하며 공정하게 결정함으로써 예산낭비를 방지하고 재정운영의 효율성을 제고하려는 데에 그 취지가 있다.

그리고 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호는 ‘재해예방·복구 지원, 시설 안전성 확보, 보건·식품 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업’은 예비타당성조사 대상에서 제외한다고 규정하고 있는데, 이에 따라 어느 사업이 예비타당성조사 대상에서 제외된다고 하려면, 그 사업이 재해예방 지원 등 위 규정에 정한 사업이어야 할 뿐만 아니라 예비타당성조사 결과를 기다릴 수 없을 정도로 그 사업의 시급한 추진이 필요하여야 한다.

2) 그런데 기록에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

가) 기획재정부장관은 4대강 정비사업에 대한 예산을 편성할 때에 보 설치 및 준설 부분이 국가재정법 제38조 제1항, 국가재정법 시행령 제13조 제1항에 정한 규모를 초과하는데도 이에 대하여 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호의 ‘재해예방 지원으로 시급한 추진이 필요한 사업’에 해당한다는 이유로 예비타당성조사를 실시하지 아니하였고, 달리 이 사건 사업의 계획 및 시행 과정에서 효율성에 대한 면밀한 검토가 있었다고 볼 자료도 제출되어 있지 아니하다.

나) 그러나 ‘4대강 살리기 마스터플랜’에서는 보 설치를 수해예방 사업이 아니라 물 확보 사업으로 분류하고 있고, ‘마스터플랜’이 발표된 날 고시된 한강수계 유역종합치수계획에도 위와 같은 이유로 보 설치는 반영되지 아니하였는데, 보 설치 역시 ‘재해예방 지원’으로서 예비타당성조사 결과를 기다릴 수 없을 정도로 시급한 추진이 필요한 것인지 상당한 의문이 있다.

다) 더구나 수자원장기종합계획(2006～2020)에서는 이미 국제인구행동연구소(PAI)가 정한 기준 등에 따르면 우리나라가 물 부족 국가로 분류된다고 하면서도, 기준수요 시나리오에 의하면 2011년에 영산강 서해안, 동진강, 낙동강 동해안 일부, 경북 중서부 등에서 10% 이상의 수요량 대비 부족량이 전망되나, 그 밖의 지역은 수요량 대비 충분한 가용수량을 확보하고 있어, 공급시설의 확충과 용수 목적별 수량의 재배분으로 물 부족을 해소할 수 있을 것으로 전망된다고 하고 있다. 나아가 수자원장기종합계획에서는 물 부족 해소를 위하여 노후관 교체 등을 통한 상수도 유수율 향상 이외에도 공업용수 재이용률 향상, 수로 구조물화 등을 통한 농업용수 절감, 농업용 저수지 재개발, 중소규모 신규 댐 개발, 빗물 이용 확대, 지하수의 효율적 활용 등의 방안을 제시하고 있으며, 부족한 하천유지용수의 확보를 위하여서도 수계·하천의 유수사용 조정, 댐 용수 재배분, 재이용수 활용, 훼손된 유역 물 순환 복원, 기존 수원 재개발 등의 방안을 제시하고 있다.

라) 한편 ‘4대강 살리기 마스터플랜’에서는 준설 등이 필요한 이유로, 기후변화로 집중호우가 빈번하게 발생하면서 강우강도가 증가하고, 제방으로 보호되는 지역의 인구·자산 집중 및 도시화로 홍수피해 잠재성이 증대되고 있는 점 등을 내세우고 있으나, 그 정도의 사정은 수자원장기종합계획에서 이미 언급하고 있다. 그뿐만 아니라 수자원장기종합계획에서는 우선적 투자가 필요한 홍수취약지역은 낙동강 하류, 강원 영동, 충주 및 김천 인근, 남·동해안 등이라고 하고 있으며, 한강수계 유역종합치수계획에서조차 한강유역은 댐에 의한 홍수조절로 본류의 홍수피해가 줄어 주로 지류나 소하천에서 또는 내수의 배수불량으로 홍수피해가 발생하고 남한강(팔당댐～충주댐) 구간은 기존 제방으로도 어느 정도 홍수방어능력이 있다고 하고 있다.

마) 또한 수자원장기종합계획에서는 치수단위구역 또는 제내지의 중요도 특성을 정량화할 수 있는 계량적 치수경제성 분석방법을 활용하여 치수사업에 대한 투자비용 효과 분석을 실시하고, 홍수방어대책과 홍수피해 저감대책에 대한 경제성 분석방안을 개선하며, 하천개수가 필요한 취약지역에 대하여는 경제적 타당성 및 종합적 치수계획과의 연계성 등을 파악하여 집중적으로 투자함으로써 치수안전도를 제고하고, 준설에 대한 사전 타당성 조사를 강화하여 그 최적 규모를 산정한다고 하는 등 치수사업을 계획할 때에 효율성을 검토하도록 요구하고 있다.

바) 4대강 정비사업의 사업비는 ‘4대강 살리기 마스터플랜’에 의하더라도 본 사업 및 직접연계사업 비용만 22조 2,000억 원에 달한다. 그리고 이 사건 사업으로 유속이 느려지면 토사가 퇴적되므로 준설을 반복할 수밖에 없으며, 그리하여 상대방 측에서도 정기적인 준설을 계획하고 있는데, 장차 정기적으로 반복될 준설에 어느 정도의 비용이 소요될 것인지에 관하여는 자료가 제출되어 있지 아니하다.

3) 위와 같은 사정에 비추어 보면, 4대강 정비사업 중 보 설치 및 준설 부분은 ‘재해예방 지원’에 해당하지 아니하거나 예비타당성조사 결과를 기다릴 수 없을 정도로 시급한 추진이 필요한 것은 아니어서 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호의 예비타당성조사 제외대상인 ‘재해예방 지원으로 시급한 추진이 필요한 사업’에 해당하지 아니하는데도 이에 대하여 기획재정부장관이 예비타당성조사를 실시하지 아니하였고, 달리 상대방 측에서 이 사건 사업의 효율성을 면밀히 검토하지도 아니하였다고 볼 여지가 많다.

(라) 불충분한 대안검토

1) 환경정책기본법 제3조 제7호는 ‘사전환경성검토’라 함은 환경에 영향을 미치는 행정계획의 수립 또는 개발사업(행정계획의 수립이 요구되지 아니하는 개발사업)의 허가 등을 할 때에 해당 행정계획 또는 개발사업에 대한 대안의 설정·분석 등 평가를 통하여 미리 환경측면의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 환경정책기본법 제25조의4 제2항, 환경정책기본법 시행령 제8조 제1항 제4호 (다)목 등에 근거하여 환경부장관이 고시한 사전환경성검토서 작성 등에 관한 규정에 의하면, 사전환경성검토서에는 ‘대안 및 그 환경영향검토 결과와 영향저감방향’이 포함되어야 한다. 여기서 ‘대안’이라 함은 환경적 목표와 기준의 유지를 전제로 행정계획의 목표와 방향, 추진전략과 방법, 수요와 공급, 위치와 시기, 공법 등에 대하여 여러 가지 조건을 변경한 결과를 말하는 것으로,

대안을 선정할 때에는 행정계획을 시행하지 아니하였을 경우를 포함하여 2개 이상으로 하여야 하고, 각 대안은 행정계획의 목적 달성을 위하여 실천가능하고도 현실적이어야 하며, 사전환경성검토서에서는 선정한 대안별로 계획의 적정성, 입지의 타당성 등 세부 검토항목에 대하여 검토한 결과 및 그 구체적인 내용과 근거를 기술한 다음, 대안별 환경영향검토 결과를 비교하여 최적의 대안을 선정하고 그 이유를 기술하여야 한다[위 고시 [별표 2] 제1호 (가)목, (다)목, 제2호, 제3호 (가)목, (나)목].

한편 환경영향평가법 제13조 제2항, 환경영향평가법 시행령 제12조 제1항 제7호 (라)목에 의하면, 환경영향평가서에는 ‘대안설정 및 평가’가 포함되어야 하고, 환경영향평가법 시행령 제12조 제2항 등에 근거하여 환경부장관이 고시한 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정 제2조 제3호는 ‘대안’이란 해당 사업의 시행으로 인하여 환경에 미치는 영향을 저감 또는 방지할 수 있는 모든 합리적인 방안으로서 입지, 규모, 토지이용계획, 시기, 공법, 기타의 저감방안 등 조건이 다른 여러 가지 안을 말한다고 규정하며, 같은 고시 제26조는 사업자는 사업계획에 대한 대안을 설정하고 그에 대한 분석 및 평가를 실시하여야 하며 이 경우 사업계획이라 함은 사업지역의 위치, 사업규모, 사업시기, 토지이용계획 등 해당 사업의 중요사항을 말한다고 규정하고 있다.

위 각 규정의 내용과 취지 등에 비추어 보면, 사전환경성검토 및 환경영향평가 과정에서 대안을 설정하고 이를 분석·평가하여야 하며, 특히 사전환경성검토 과정에서는 사업지역의 위치와 사업규모 등은 물론 사업의 시행 여부 그 자체에 관하여도 합리적이고 실행가능한 모든 대안을 구체적으로 검토하여야 한다고 할 것이다.

2) 그런데 수자원장기종합계획(2006～2020)에서 이미 물 부족 해소와 수해예방을 위한 다양한 방안을 제시하고 있음은 앞서 본 바와 같고, 이에 더하여 기록에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

가) 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서(그 보완서 포함. 이하 ‘이 사건 환경영향평가서’라고 한다)에서는 보의 구조 및 제체(제체) 형식, 저수로의 비탈면 경사, 어도의 형식에 관하여만 대안을 검토하고 있다.

나) 달리 상대방들이 이 사건 사업을 계획·시행하는 과정에서 보 설치와 준설 외에는 물 확보와 수해예방 등의 목적을 달성할 수 있는 타당한 대안이 없는지, 보의 개수와 보 및 준설의 위치·규모 등에 관하여도 타당한 대안이 없는지 등을 구체적으로 검토하였다고 볼 자료는 제출되어 있지 아니하다.

3) 위와 같은 사정에 비추어 보면, 보의 개수, 보 및 준설의 위치·규모 등은 물론 이 사건 사업의 시행 여부 그 자체와 관련하여서도 수자원장기종합계획에서 볼 수 있는 바와 같이 기존 댐 재개발을 비롯한 다양한 대안이 있을 수 있는데, 이 사건 사업에 관한 사전환경성검토와 환경영향평가 과정에서 그러한 대안을 구체적으로 검토하지 아니하였다고 볼 여지가 많다.

(마) 제대로 된 현장조사 없는 사전환경성검토

기록에 의하면, 2009. 6. 10. 한강 하천기본계획 변경에 대한 사전환경성검토 협의가 완료되었으나, 위 사전환경성검토는 대규모 보 설치 및 준설이라는 새로운 사업이 계획되었는데도 새로운 현장조사 없이 무려 5년 전(2004. 2.부터 같은 해 8월까지 사이)에 실시되었던 현장조사의 결과를 기초로 하여 행하여진 것인 점을 알 수 있는바, 위 사전환경성검토는 이 점에서도 부실하다고 볼 여지가 많다.

(바) 수질 부분 환경영향평가의 부실

1) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다고 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실로 인하여 당연히 해당 사업에 대한 승인 등 처분이 위법하게 되는 것은 아니지만, 그 부실의 정도가 위와 같은 정도에까지는 이르지 아니한다고 하더라도, 그 부실이 위 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소가 될 수는 있다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

2) 수질 부분

가) 원심결정 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

① 이 사건 사업은, 상수원 보호구역, 팔당호 상수원 수질보전 특별대책지역 등으로 보호되고 있는 남한강에 높이 6m 내지 8m의 보 3개를 설치하고 대규모로 하도를 준설하는 것 등을 내용으로 한다.

② 일반적으로 유속이 느릴수록 재폭기(재폭기) 계수(산소가 물에 용해되는 속도를 나타내는 계수)가 작아져 수역의 자정능력이 감소하는 것으로 알려져 있다. 그리고 이 사건 사업에 관한 사전환경성검토 및 환경영향평가서 초안 검토 과정에서도 한강유역환경청장, 여주군수, 사단법인 환경영향평가협회 등이 물 흐름의 정체에 따른 토사 퇴적과 부영양화에 대비하여 수질관리방안을 마련하여야 한다는 의견을 제시하였다. 그뿐만 아니라 이 사건 환경영향평가서에서조차, 보를 설치할 경우 유속이 느려져 유기오염원이 관리되지 아니하면 부영양화가 초래될 우려가 있고, 수심이 깊어짐에 따른 태양광 투과율 감소는 일부 조류(조류)에만 성장 장애요인이 될 것이라고 하고 있다.

③ 이 사건 환경영향평가서에서는 위와 같이 부영양화 우려가 있다고 하면서도, 최신 3차원 수리·수질모형인 EFDC(Environmental Fluid Dynamics Code)를 사용하여 수질변화를 예측한 결과, 하수처리시설·마을하수도·산업폐수처리시설·가축분뇨처리시설의 신·증설, 하수관거의 정비, 하수·폐수처리장 방류수 수질기준 강화, 총인 처리시설 설치 등 수질개선대책을 적용하면 이 사건 사업의 시행으로 오히려 수질이 개선되는 것으로 나타났다고 하고 있으나, 위 수리·수질모형을 구체적으로 어떻게 적용하였는지는 밝히지 아니하여 그 수질변화 예측의 당부를 검증할 수 없다. 더구나 위 수질개선대책의 대부분은 2006년에 수립된 물환경관리기본계획에서 이미 계획되어 있었던 것이므로, 그 대책의 시행에 따른 수질개선이 마치 이 사건 사업의 시행으로 비로소 얻어지는 효과인 양 말하는 것이 타당한지도 의심스럽다.

④ 이 사건 정부기본계획에서는 4대강 정비사업의 연계사업으로서 문화체육관광부가 추진하는 ‘문화가 흐르는 4대강’ 사업 등 4대강 주변에서의 각종 개발사업을 계획하고 있다. 특히 4대강 정비사업 중 8조 원 상당 부분을 자체사업으로 시행하는 한국수자원공사로서는 그 비용을 회사채를 발행하여 조달한 후 그 채무원금은 4대강 주변 개발사업을 통하여 창출되는 수익으로 충당하기로 하였기 때문에 그 개발사업을 추진하지 아니할 수 없다. 한편 개개의 개발사업을 시행하면서 그로 인한 오염부하량의 증가를 최소화한다고 하더라도, 오염부하량의 증가가 전혀 없도록 하는 것은 불가능할 것으로 보인다. 요컨대, 4대강 정비사업은 4대강 주변에서의 각종 개발사업과 그에 필연적으로 수반하는 오염부하량의 증가를 예정하고 있다. 그런데도 이 사건 환경영향평가서에서는 이러한 오염부하량의 증가는 전혀 고려하지 아니하고, 오히려 보의 운영·관리를 위한 통합관리센터 외에는 오수 발생을 유발하는 시설물이 없다고 하고 있다.

⑤ 이 사건 환경영향평가서에서는 목표수질을 환경정책기본법 시행령 제2조 [별표 1]의 하천 생활환경 기준 Ⅰb(좋음) 등급으로 설정하였는데, 호소 생활환경 기준과 비교하여 하천 생활환경 기준은 부영양화의 주요 인자 또는 평가항목인 총인, 총질소, 클로로필-a 항목이 완화 또는 결여되어 있다. 4개의 보가 설치된다고 하여 남한강 전 구간에 호소 생활환경 기준을 적용하여야 하는지 의문이기는 하나, 그렇다고 하여 위와 같이 부영양화가 우려되고 있는데도 부영양화 관련 항목이 완화 또는 결여되어 있는 하천 생활환경 기준을 남한강 전 구간에 일률적으로 적용하는 것은 수질을 보전하기에 충분하다고 보기 어렵다.

⑥ 경기개발연구원에서 보가 건설되면 수심이 3m 정도 깊어지면서 유속은 1/4, 확산계수는 1/6 수준으로 낮아지므로, 같은 양의 오염물질이 여주보 예정지에 주입되면, 보 건설 전에는 이포보 예정지에 BOD 약 1.5㎎/ℓ의 농도로 도달하는 반면, 보 건설 후에는 약 2.0㎎/ℓ의 농도로 도달하게 되어 0.5㎎/ℓ 수준 수질이 악화될 것이라고 예측하는 등 4대강 정비사업으로 수질이 악화될 것이라고 예측한 연구 결과도 있다.

⑦ 상대방들은 이 사건 사업으로 수량이 증가하면 오염물질이 희석되어 수질이 개선될 것이라고 주장하고 있으나, 이는 오염물질의 양이 일정하다는 것을 전제로 한 주장으로서, 이 사건 사업이나 그 연계사업으로 오염부하량이 증가한다면 위와 같은 주장은 타당성을 상실할 수밖에 없다.

나) 위와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 사업의 시행으로 수질이 오염될 것이라고 우려할 만한 사유가 적지 아니한데도, 이 사건 환경영향평가서에서는 그와 같은 우려를 해소할 만한 근거를 제시하지 아니한 채 이 사건 사업의 시행으로 수질이 개선될 것이라고 예측하고 있어, 이 사건 환경영향평가서 중 수질 부분은 부실하다고 볼 여지가 많다.

(4) 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있는지 여부 등

위와 같이 이 사건 하천공사시행계획 등은 형량에 흠이 있다고 볼 여지가 많은 점, 상대방들이 이 사건 하천공사시행계획

등을 입안·결정하는 과정에서 관련 이익을 정당하게 비교·교량하지 아니한 탓에 상대방들의 예측이 빗나가 이 사건 사업

의 시행으로 수질오염 등이 발생할 경우, 이 사건 사업지역 인근에 거주하거나 한강을 상수원으로 삼는 재항고인들의 생

명이나 건강이 침해될 것이고, 이러한 피해는 금전으로 보상할 수 없는 점, 일단 수질이 오염되는 등 자연환경이 훼손되

면 이를 회복하기가 극히 어려울 것으로 보이는 점, 따라서 상대방들로 하여금 관련 이익을 정당하게 비교·교량하였음을

본안사건에서 충분히 해명하거나, 그 해명을 하지 못할 경우 관련 이익을 정당하게 비교·교량하여 이 사건 사업의 시행

여부를 다시 결정하도록 할 필요가 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 하천공사시행계획 등으로 인하여 생길 회

복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 수 있으며, 집행정지 장애사유로서의 ‘공공복리에

중대한 영향을 미칠 우려’ 요건에 대한 주장·소명책임을 부담하는 행정청인 상대방들의 소명이 없거나 부족한 이상, 이

사건 하천공사시행계획 등의 효력을 정지함이 타당하다.

(5) 그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 하천공사시행계획 등으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴

급한 필요가 있는 것으로 볼 수 없다고 단정한 나머지 이 사건 신청 중 이 사건 하천공사시행계획 등에 대한 부분을 기각하고 말았으니, 이 점을 지적하는 재항고이유의 주장은 이유 있다.

다. 소결론

위와 같은 법리에 비추어 보면, 원심의 판단에는 이 사건 하천공사시행계획 등에 대한 효력정지에 관한 법리를 오해하여 재판에 영향을 미친 위법이 있다. 이상과 같은 이유로 다수의견의 입장에 대하여는 그 견해를 달리하므로 반대의견으로 이를 밝혀두는 바이다.

5. 대법관 김능환, 대법관 안대희, 대법관 민일영의 다수의견에 대한 보충의견

가.

행정소송법 제23조 제2항은 “취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지(이하 ‘집행정지’라 한다)를 결정할 수 있다. 다만 처분의 효력정지는 처분등의 집행 또는 절차의 속행을 정지함으로써 목적을 달성할 수 있는 경우에는 허용되지 아니한다.”라고 규정하고,

제3항은 “집행정지는 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때에는 허용되지 아니한다.”고 규정하며, 제4항은 “ 제2항의 규정에 의한 집행정지의 결정을 신청함에 있어서는 그 이유에 대한 소명이 있어야 한다.”라고 규정하고 있다. 그러므로 처분등에 대하여 취소소송을 제기하고 그 집행정지를 신청하는 경우에는, 그 처분등의 집행 등으로 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다는 점을 신청인이 소명하여야 한다.

공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다는 것은 신청인이 소명할 것이 아니고, 처분청이 소명하여야 할 사항임은 법

문상 명백하다. 행정소송법은 여기에서 나아가 신청인이 본안소송에서 승소할 가능성이 있다는 것까지를 집행정지의 요

건으로 요구하고 있지 않다. 따라서 처분등의 집행정지를 구하는 신청사건에 있어서는 처분등 그 자체의 적법 여부, 즉

본안소송에서 신청인의 승소가능성 또는 패소가망성은 판단대상이 아니고, 그 처분등의 효력이나 집행을 정지할 것인지

여부에 대한 행정소송법 제23조 제2항 본문 소정의 요건의 존부를 판단하여야 한다. 그러나 집행정지제도의 목적은 본안

소송에서 승소판결을 얻기까지 사이에 신청인의 지위를 잠정적으로 보호하려는 데 있으므로 본안에서 신청인이 승소할

가망이 전혀 없음에도 불구하고 집행정지 신청을 인용하는 것은 제도의 취지와 이념에 반한다. 따라서 신청인이 본안에

서 승소할 가망이 없다는 것은 집행정지의 소극적 요건이 된다. 이는 대법원이 현행 행정소송법 시행 후에 나온 대법원

1986. 3. 21.자 86두5 결정을 비롯하여 여러 차례 반복하여 판시해 온 확립된 법리이다. 다수의견은 바로 이러한 법리를

당연한 전제로 선언하고 있는 것이다.

반대의견이 그 법리 전개의 출발점으로 삼고 있는 대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정이나 대법원 2010. 5 14.자 2010무48 결정 등이 ‘처분등의 집행이나 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있는지 여부’를 판단함에 있어 고려하여야 할 요소 중의 하나로 ‘본안청구의 승소가능성’을 들고 있는 것도 위와 같이 본안에서 승소할 가망이 없다는 것이 집행정지의 소극적 요건이 된다는 의미에서 나온 것이라고 보아야 할 것이다.

그런데 반대의견은 이와 달리, 원심이 이 사건 각 처분의 효력정지 신청을 기각한 데 대하여 재항고인들이 불복한 이 사건에서, 위에서 본 바와 같은 행정소송법 제23조 제2항 본문 소정의 집행정지 요건의 존부에 대한 판단은 뒤로 한 채 본안소송에서 재항고인들이 승소할 가능성이 있는지 여부를 먼저 판단한 후 그에 기대어 집행정지 요건의 구비 여부를 판단하고 있다. 이는 앞서 본 대법원이 확립한 법리에 배치되는 것으로서 타당하지 않으며, 그 논리적·법리적 근거도 분명하지 않다.

나.

이 사건은 원심의 집행정지신청 기각 결정에 대한 재항고 사건이다. 반대의견이 전제하고 있는 바와 같이, 민사소송법 제442조에는 재항고는 재판에 영향을 미친 헌법·법률·명령·규칙 위반만을 사유로 할 수 있다고 규정하여, 재항고심을 법률심으로 정하고 있다. 따라서 재항고사건에서는 원심의 사실인정이 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등 법령에 위반된 점이 있는 경우를 제외하고는 증거의 취사나 사실인정이 잘못되었다는 사유를 재항고이유로 주장하는 것이 허용되지 아니하고, 재항고심에서 사실심리를 새로이 해 달라는 요구 역시 받아들일 수 없는 것이다. 따라서 단순히 원심의 사실인정이 잘못되었다는 것만으로는 적법한 재항고이유가 될 수 없다. 이는 대법원도 반복하여 강조하고 있는 법리이다(예컨대 대법원 1988. 11. 8. 선고 87다카683 판결, 대법원 2008. 9. 18. 선고 2006다49789 전원합의체 판결, 대법원 2010. 4. 30.자 2010마66 결정 등 참조).

이 사건에서 원심은 요컨대, 집행정지의 요건에 관한 앞서 본 법리를 전제로 하여, 이 사건 사업 때문에 수질오염이 현실적으로 발생한다거나 홍수기에 침수피해가 발생한다거나 환경이 훼손되는 등 하여 재항고인들의 생명이나 신체 또는 건강 등이 침해되거나 침해될 우려가 있다는 점에 대한 재항고인들의 소명이 부족하다고 판단하고 있다. 이러한 원심결정에 대한 불복사유는, 그 구체적 표현이 어떠하든지 간에, 원심이 집행정지 요건에 대한 소명이 부족하다고 본 것은 잘못이고 그 소명이 충분하다고 주장하는 것일 수밖에 없다. 그러나 그러한 주장은 원심의 증거의 취사 또는 사실의 인정이 잘못되었다는 것에 귀착한다. 그 주장은 앞서 본 법리에 따라 적법한 재항고이유가 될 수 없다. 다수의견이 이 사건 처분의 집행정지와 관련한 재항고인들의 재항고이유의 주장이 적법한 재항고이유라고 볼 수 없다고 판단하고 있는 것은 위와 같은 법리를 바탕으로 한 것이다. 그 법리와 결론은 정당하다. 반대의견은 이와 다른 전제에서 원심과는 다른 새로운 사실인정을 한 후 집행정지 요건에 대한 소명이 있다고 판단하고 있으나, 이는 법률심인 재항고심의 심판범위를 벗어나는 것이고, 타당하지도 않다.

반대의견은 재항고인들의 이 사건 재항고이유가 법률문제로서 적법한 것이라는 점을 강조하기 위하여, 재항고인들이 집행정지 요건과 관련하여 ‘회복하기 어려운 손해’ 및 ‘긴급한 필요’의 의미를 종래와 다르게 해석하여야 한다거나 소명의 정도를 완화하여야 한다는 취지의 법리오해를 주장하는 것이라고 요약, 정리하여 제시하고 있다. 그러면서도 반대의견은 그러한 주장이 원심의 판단과 어떤 관련이 있는 것인지, 나아가 그 주장이 옳은지 그른지 등에 대하여 아무런 판단도 하고 있지 않다. 이 점에서도 반대의견은 정당하지 않다.

대법원장 이용훈(재판장) 대법관 박시환 김지형 이홍훈(주심) 김능환 전수안 안대희 차한성 양창수 신영철 민일영 이인복 이상훈