「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제20조에 따른 사업인정(이하 “사업인정”이라 함) 이전에 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 않고 사업인정을 받은 사업으로서 그 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때,
토지소유자가 같은 법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법 제16조에 따른 협의를 요구한 경우, 사업시행자는 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거치고 협의해야 하는지?
질의배경
민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
회답
이 사안의 경우 사업시행자는 반드시 토지보상법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거치고 협의해야 하는 것은 아닙니다.
이유
토지보상법 제26조제1항에서는 사업인정을 받은 사업시행자는 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용하여 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인(각주: 토지보상법 제2조제5호에 따른 “관계인”을 말하며, 이하 같음)과의 협의 절차를 거치도록 하되, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때 같은 법 제28조에 따른 토지수용위원회에 재결 신청을 할 수 있도록 함으로써 공공성이 인정되어 사업인정을 받은 이후에도 재결에 의한 강제절차에 들어가기 전에 상대방의 협력을 구하는 필수적 절차를 마련하고 있는데, 같은 법 제26조제2항 본문에서는 사업시행자가 사업인정을 받기 이전에 이미 협의에 따른 취득에 필요한 절차를 거친 경우라면 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없음을 전제로 같은 법 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 않을 수 있도록 하여 공익사업이 신속하고 원활하게 추진될 수 있도록 하고 있습니다(각주: 헌법재판소 2009. 6. 25. 선고 2007헌바104 결정례 및 2000. 12. 19. 의안번호 제160552호로 발의된 토지보상법안 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조).
그런데 토지보상법 제26조제2항 단서에서는 같은 항 본문에 대한 예외를 규정하여 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 같은 법 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하도록 규정하고 있는바, 이때 거쳐야 하는 협의는 그 문언상 같은 법 제16조에 따른 협의를 다시 거쳐야 한다는 의미일 뿐이고, 이러한 협의를 할 때 같은 법 제26조제1항에서 규정하고 있는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정 등 같은 법 제14조, 제15조 및 제68조에 따른 절차를 모두 다시 거쳐야 한다는 의미는 아닙니다.
그리고 토지보상법 제16조에 따른 협의를 할 때에는 같은 법 시행령 제8조제1항에 따라 보상금액이 특정되어 있어야 하는데, 같은 법 제26조제2항 단서에 따른 협의를 하는 경우에는 사업인정 이전에 이미 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 거쳐 산정한 보상액이 있으므로 같은 조 제1항과 달리 같은 법 제68조를 준용하도록 하고 있지 않은바, 이와 같이 같은 법 제26조제2항 단서에 따라 협의를 할 때 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정절차를 거치도록 규정하지 않은 것은 사업인정 이전에 산정한 종전의 보상액으로 협의할 것인지, 아니면 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거쳐 협의할 것인지를 협의당사자가 선택할 수 있도록 하려는 취지로 보아야 하고, 이미 산정한 보상액이 있음에도 불구하고 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거쳐야 한다고 보는 것은 같은 법 제26조제2항의 입법취지에 부합하지 않습니다.
아울러 토지보상법 제67조제1항에서는 보상액의 산정 시 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을 기준으로 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제70조제1항에서는 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대해서는 공시지가를 기준으로 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 같은 항에 따른 일정한 지역의 지가변동률, 생산자물가상승률 등을 고려해 평가한 적정가격으로 보상하도록 규정하고 있는바, 사업인정 이전에 같은 법 제68조에 따라 보상액을 산정한 시점과 사업인정 후의 협의 시점 간 차이가 크지 않은 경우에는 이미 산정한 보상액이 변경될 가능성 또한 크지 않을 것인데, 이러한 경우까지 같은 법 제26조제2항 단서에 따라 협의를 요구하였다고 하여 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정 절차를 다시 거쳐야 한다고 보기는 어렵습니다.
따라서 토지소유자가 토지보상법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법 제16조에 따른 협의를 요구한 경우, 사업시행자는 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거치고 협의해야 하는 것은 아니라고 보아야 합니다.
<관계 법령> ○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. ② 제1항에 따른 사업인정을 신청하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 한다. 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다. ② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다. 제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인등 3인(제2항에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인등을 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시ㆍ도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가법인등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인등을 포함하여 선정하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
민원인 - 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치하는 보상협의회의 설치시기(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제44조의2제3항 등 관련)
안건번호21-0588
회신일자2021-11-02
1. 질의요지
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에서는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 의무적으로 설치하는 경우로서 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하도록 규정하고 있는바, 토지보상법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우, 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전에도 설치할 수 있는지?(각주: 토지보상법 시행령 제44조의2제3항에 따른 특별한 사유가 있는 경우는 아님을 전제함)
2. 질의배경
민원인은 위 질의요지와 관련하여 국토교통부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
3. 회답
토지보상법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우, 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전이라도 설치할 수 있습니다.
4. 이유
토지보상법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 일정한 규모 이상의 공익사업을 시행하는 경우에는 공익사업이 시행되는 해당 지방자치단체의 장이 보상협의회를 의무적으로 두도록 규정하고 있습니다.
그리고 토지보상법 시행령 제44조의2제3항에 따르면, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하도록 규정하고 있는데, 이는 최소한 보상계획의 열람기간이 만료된 후 30일이 경과하기 전까지는 보상협의회를 설치해야 한다는 “설치기한”을 규정한 것일 뿐, 보상계획의 열람기간이 만료되기 전에 보상협의회를 설치하는 것을 금지하려는 취지로 볼 수는 없습니다.
또한 토지보상법 제82조제1항 단서의 규정은 공익사업 보상절차에 주민참여를 확대하고, 공익사업을 효율적으로 추진하기 위하여 일정한 경우 토지소유자ㆍ사업시행자 및 법관ㆍ변호사 등으로 구성되는 보상협의회의 설치를 의무화함으로써 주민 및 이해관계자의 자발적인 협조를 유도하고, 토지소유자 및 관계인(각주: 토지보상법 제2조제4호 및 제5호에 따른 토지소유자 및 관계인을 말하며, 이하 같음)의 불만을 해소하기 위한 취지(각주: 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부개정된 구 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 개정이유서 참조)의 규정인바,
공익사업을 효율적으로 추진하기 위해 토지보상법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전에 미리 보상협의회를 설치하더라도 토지소유자 및 관계인의 권익이 침해되거나 권리가 제한된다고 보기는 어렵습니다.
한편 토지보상법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간이 만료되기 전에 보상협의회를 설치할 수 있다면 보상계획에 대한 열람이 완료되지 않은 상황에서 보상협의회가 형식적으로 운영되어 토지소유자 및 관계인의 이익이 침해될 수 있다는 의견이 있으나,
보상계획의 열람기간 중 보상협의회를 운영하는 경우 토지소유자 및 관계인이 사전에 제출하는 의견을 보상협의회에서 효율적ㆍ전문적으로 검토할 수 있다는 점,
보상협의회의 설치ㆍ운영에는 별도의 종료시점이 규정되어 있지 않으므로 보상계획의 열람기간이 만료된 이후에도 보상과 관련된 협의가 완료되기 전까지는 토지소유자 및 관계인이 보상협의회를 통해 보상계획에 대한 의견제출 및 논의를 할 수 있는 점,
토지소유자 및 관계인은 열람기간과 관계없이 같은 법 제15조제1항에 따라 직접 보상계획을 통지받는다는 점 등에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 토지보상법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우, 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전이라도 설치할 수 있습니다.
<관계 법령> 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제15조(보상계획의 열람 등) ① 사업시행자는 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 하며, 제2항 단서에 따라 열람을 의뢰하는 사업시행자를 제외하고는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자와 관계인이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 공고나 통지를 하였을 때에는 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 사업지역이 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸쳐 있거나 사업시행자가 행정청이 아닌 경우에는 해당 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 그 사본을 송부하여 열람을 의뢰하여야 한다. ③ㆍ④ (생 략) 제82조(보상협의회) ① 공익사업이 시행되는 해당 지방자치단체의 장은 필요한 경우에는 다음 각 호의 사항을 협의하기 위하여 보상협의회를 둘 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공익사업을 시행하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상협의회를 두어야 한다. 1. 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항 2. 잔여지의 범위 및 이주대책 수립에 관한 사항 3. 해당 사업지역 내 공공시설의 이전 등에 관한 사항 4. 토지소유자나 관계인 등이 요구하는 사항 중 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 사항 5. 그 밖에 지방자치단체의 장이 회의에 부치는 사항 ②ㆍ③ (생 략) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제44조의2(의무적 보상협의회의 설치ㆍ구성 및 운영 등) ①ㆍ② (생 략) ③ 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하고, 사업시행자에게 이를 통지하여야 하며, 사업시행자가 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 지체 없이 보상협의회를 설치하고, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이를 통지하여야 한다. ④ ∼ ⑥ (생 략)
수용대상토지에 대하여 당해 공공사업의 시행 이전에 도로 설치에 관한 도시계획결정이 고시된 경우 도로편입예정 부분과 편입예정 부분 아닌 인근토지에 대한 손실보상액의 각 평가방법
【판결요지】
수용대상토지에 대하여 당해 공공사업의 시행 이전에 이미 도로의 설치에 관한 도시계획결정이 고시되어 이용제한이 가하여진 경우의 공법상 제한은 그 목적달성을 위하여 구체적인 사업의 시행을 필요로 하는 이른바 개별적 계획제한에 해당하므로, 그 토지의 수용보상액을 산정함에 있어서는 위와 같은 공법상 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우는 물론 위 토지가 당초의 목적사업과 다른 목적의 공공사업에 편입수용되는 경우에도 모두 그러한 제한을 받지 아니하는 상태대로 이를 평가하여야 할 것인바, 이는 어디까지나 수용대상토지의 보상액 평가시 도시계획에 의하여 이미 도로로 편입예정된 부분에 대하여 위와 같은 공법상 제한으로 인한 토지가격의 변동을 참작하지 않도록 함으로써 그 토지소유자로 하여금 정당한 보상액에 미치지 못하는 저가보상으로 인하여 부당하게 불이익을 입게 하는 것을 방지하려는 데 그 취지가 있을 뿐이고, 더 나아가 도시계획상 도로편입 부분이 아닌 그 인근토지에 대한 손실보상액을 평가함에 있어 위와 같이 공익사업인 도로의 설치를 내용으로 하는 도시계획결정이 고시된 결과 당연히 그 영향으로 토지이용의 증진 내지 개발효과에 대한 기대심리가 작용하여 사실상 토지가격 상승요인이 발생함에 따라 당해 토지소유자가 그에 상당하는 이익을 얻게 된 사정까지 고려대상에서 배제하여야 한다는 취지는 아니다.
상고이유 제1점을 본다. 수용대상 토지에 대하여 당해 공공사업의 시행 이전에 이미 도로의 설치에 관한 도시계획결정이 고시되어 이용제한이 가하여진 경우, 이러한 공법상의 제한은 그 목적달성을 위하여 구체적인 사업의 시행을 필요로 하는 이른바 개별적 계획제한에 해당하는 것이므로, 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정함에 있어서는 위와 같은 공법상의 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우는 물론이고, 위 토지가 당초의 목적사업과 다른 목적의 공공사업에 편입수용되는 경우에도 모두 그러한 제한을 받지 아니하는 상태대로 이를 평가하여야 할 것인바(당원 1989.7.11. 선고 88누11797 판결;1992.3.13. 선고 91누4324 판결등 참조), 이는 어디까지나 수용대상 토지의 보상액 평가시 도시계획에 의하여 이미 도로로 편입예정된 부분에 대하여 위와 같은 공법상의 제한으로 인한 토지가격의 변동을 참작하지 않도록 함으로써 그 토지소유자로 하여금 정당한 보상액에 미치지 못하는 저가보상으로 인하여 부당하게 불이익을 입게하는 것을 방지하려는데 그 취지가 있을 뿐이고, 이에 더 나아가 도시계획상 도로편입부분이 아닌 그 인근토지에 대한 손실보상액을 평가함에 있어 위와 같이 공익사업인 도로의 설치를 내용으로 하는 도시계획결정이 고시된 결과 당연히 그 영향으로 토지이용의 증진 내지 개발효과에 대한 기대심리가 작용하여 사실상 토지가격 상승요인이 발생함에 따라 당해 토지소유자가 그에 상당하는 이익을 얻게 된 사정까지 고려대상에서 배제하여야 한다는 취지는 아니라고 볼 것이다. 기록에 의하면 원심은, 원심 감정인이 이 사건 수용대상토지의 가액을 평가함에 있어, 그 토지에 대하여 택지개발예정지구 지정고시와 개발계획의 승인고시가 있기 이전에 이미 그 토지의 각 일부에 대하여 도시계획시설인 도로의 설치계획결정이 고시되어 있었으므로, 도로계획선에 저촉되어 있는 부분에 대하여는 도시계획을 고려하지 아니하여 도로계획선과 관계없는 후면지 토지가격을 기준으로 평가하고, 도로계획선에 접하고 있는 부분은 도시계획을 고려하여 평가한다고 전제한 다음, 이 사건 수용대상토지와 각 그 표준지 사이에 개별요인의 가로조건을 비교함에 있어 도로의 도시계획선에 저촉되어 도로에 편입되는 부분과 도로에 접하게 되는 부분을 구분하여, 전자에 대하여는 100/100의 비율치로 비교하고, 후자에 대하여는 130/100의 비율치로 비교함으로써, 특히 후자의 경우 도시계획이 있었음을 이유로 그 만큼 표준지 보다 우세하다고 평가한 감정결과를 그대로 받아들여 이를 토대로 이 사건 정당한 보상가액을 산정하고 있는바, 이러한 조치는 위에서 본 바와 같은 법리에 따른 것이어서 옳고, 거기에 소론과 같은 공법상 제한을 받는 토지의 평가에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다 할 수 없다. 논지는 이유 없다. 상고이유 제2점을 본다. 논지는 요컨대, 이 사건 수용목적사업인 택지개발사업의 시행후 수용대상 토지 위에 설치되고 있는 도로의 폭이 종전의 도시계획에서 정하여진 35미터에서 50미터로 확장변경되어 도로에 편입되는 면적이 증가되었다는 취지의 주장이나, 이는 원심에서 전혀 거론하지 아니한 새로운 사실에 관한 주장을 내세우는 것으로서 적법한 상고이유로 삼을 수 없을 뿐만 아니라, 위와 같이 이 사건 택지개발사업과 같은 수용목적사업의 시행에 의하여 수용대상 토지위에 도로가 개설된다고 하더라도, 이는 수용목적사업의 시행에 따른 결과에 지나지 아니한 것으로서 수용목적사업의 시행이후 그 사업지구내에서의 도로개설 등으로 인한 토지조건의 변화요인은 수용대상 토지의 보상액을 평가함에 있어 전혀 참작할 사유가 되지 못하므로, 이 부분 논지도 역시 받아들일 수 없는 것이다. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
서울시와 주요 자치구가 토지 소유주나 조합이 행정소송을 제기해 승소했음에도 불구하고 개발 사업 허가를 내주지 않고 있어 논란이다. 가뜩이나 서울은 주택을 지을 부지가 부족한 곳임에도, 서울시를 포함해 일선 지자체들이 주민 의견을 듣지 않고 특별한 사유 없이 사업을 무산시켜 반발을 사고 있다.
서울 종로구 평창동 일대에서는 한 개인 토지 소유주와 종로구청이 개발행위 허가를 두고 법정 다툼을 벌이고 있다.
▶서울 평창동에 무슨 일이
▷토지 소유주와 종로구청 법정 다툼
최근 서울 종로구청은 한 토지 소유주와 평창동 일대 주택 개발 허가를 둘러싸고 법정 다툼을 벌이고 있다.
사연은 이렇다. 토지 소유자인 이 모 씨는 지난 2015년 평창동 425-4번지 등 일대 임야 약 2만2000㎡를 공매를 통해 구입했다. 이 씨는 이 땅에 고급 주택가를 짓는다는 계획을 세웠다.
처음에는 작업이 순탄하게 진행되는 듯 보였다. 이 씨가 처음 주택 개발 허가를 받은 것은 2016년 7월. 종로구청은 외부 전문가가 포함된 도시계획위원회 심의를 거쳐 개발행위를 허가했다. 하지만 돌연 종로구청은 ‘녹지 보존’을 이유로 개발행위 허가 직권취소 처분을 내렸다. 논란이 되는 부분은 해당 부지가 개발 가능한 지역인지에 대한 판단이다. 현재 이 지역은 용도지역상 1종 전용주거지역, 자연경관지구에 해당된다. 겉으로만 보면 주택을 짓는 데 큰 문제가 없어 보인다.
핵심을 짚기 위해서는 멀리 1971년으로 되돌아가야 한다. 종로구청이 개발 허가를 취소한 이유 역시 1971년 내세웠던 개발 인허가 기준을 문제 삼고 있기 때문이다. 이 부지는 과거 당시 사업시행자였던 한신부동산이 1970년대 평창동 일대 주택 조성 사업을 진행하려 했던 땅이다.건설부(현재 국토교통부)는 한신부동산의 건축허가 승인 요청에 대해 “실시계획인가 조건상 허가 기준을 통과하지 못했다”는 이유로 반려했다.
종로구청이 주목하는 것은 이 부분이다. 과거 건설부 판단을 근거로 이 지역을 ‘자연 보존이 필요해 개발이 안 되는 지역’으로 분류했다. 2016년 7월 내렸던 허가 결정에 대해서도 종로구청 측은 “1971년 내려진 결정을 충분히 검토하고 허가를 내렸어야 했다”며 “이전에 허가를 내준 결정은 ‘하자 있는’ 행정처분”이란 입장이다.이종욱 종로구청 도시개발과 팀장은 “북악터널 측 간선도로변은 오래전부터 원형 보존을 위해 개발을 막았다. 토지 소유자가 원하는 것처럼 단독주택이 들어서면 녹지축이 단절될 수 있다”고 말했다.
종로구청 주장에 대해 이 씨는 여러 이유를 들어 반박한다. 먼저 종로구청이 앞세운 ‘녹지 보존’이란 명분이 합리적이지 않다는 점이다. 그 근거로 몇 년 전 종로구청이 내렸던 ‘건축허가’ 결정을 든다.
종로구청은 지난 2015년 서울시 조례에 따라 절대적으로 보존해야 하는 ‘비오톱 1등급’이 포함된 평창동 토지에 대해 2건의 건축허가를 내린 바 있다.비오톱이란 특정 식물이나 동물이 하나의 생활공동체를 이뤄 살고 있는 생물 서식지로 5개 등급으로 구분돼 관리된다. 이 중 1등급은 서울시 도시계획조례 24조에 따라 일체 개발행위를 금지하는 땅이다. 그럼에도 종로구청은 비오톱 1등급이 포함된 평창동 산복도로 위쪽 지역에 대해서는 건축허가를 내줬다.
‘녹지 보존을 위해 개발행위를 막았다’고 강조하면서 정작 일대 임야를 폐기물 처리장으로 활용했다는 점도 논란이다.종로구청은 이 씨가 보유한 토지 일부(약 3300㎡)를 10년 넘게 폐기물 적환장(매립장에 가기 전에 쓰레기를 임시로 모아두는 곳)으로 운영했다.
게다가 종로구청은 해당 부지가 사유지임에도 불구하고 이전까지 별도 임차료를 지급하지 않았다. 행정청이 폐기물 적환장으로 사용했던 이력이 있는 토지에 대해 ‘환경 보존’을 운운하는 것은 상식적으로 앞뒤가 맞지 않는다는 것이 이 씨 측 논리다.
갈등이 확산되면서 이 씨는 2017년 7월 서울행정법원에 ‘종로구청의 개발행위 허가 취소 처분을 취소해달라’며 소송을 제기했다.지난해 11월 재판부는 1심 판결에서 “인근 지역에 다른 신축 건물이 많으며 (해당 지역은) 국립공원 보전과 무관한 지역”이라며 원고(이 씨) 측 손을 들어줬다.1심에서 패소한 종로구청은 올해 3월 약 4억원의 사용료를 이 씨에게 지급하고 적환장을 철거했다.
하지만 개발행위 허가 문제에 대해서는 재판부 판결을 수긍하지 않고 항소심을 제기했다. 올해 9월 열린 항소심에서도 재판부는 “종로구청 주장을 납득하기 어렵다”며 항소를 기각했다. 항고심에서도 고개를 숙인 종로구청은 10월 초 다시 한 번 상고심을 제기했다.
▶대법원 판결 난 사직2구역
▷‘알박기’로 사업 지지부진
서울에서 지자체가 개발을 둘러싸고 다툼을 벌이는 곳은 이곳뿐이 아니다. 주요 정비사업 지역에서도 법정다툼 끝에 패소했지만 다양한 방법으로 개발행위를 막고 있다. 대표적인 곳은 ‘사직2구역’이다.
2년 전 서울시가 사직2구역을 정비구역에서 직권해제하면서 갈등이 시작됐다. 통상적으로 정비구역 해제는 토지 등 소유자 신청과 동의를 거쳐야 하지만 서울시는 일방적으로 결정했다. 역사·문화적 가치를 보전해야 한다는 이유에서다.
조합은 서울시를 상대로 직권해제 무효 소송을 제기했고 올해 4월 대법원 판결에서 조합이 최종 승소했다.
그러자 서울시는 구역 한복판에 있는 ‘캠벨 선교사 주택(서울시 소유)’을 우수건축자산으로 등록하면서 사업 추진을 막고 있다. 현재 선교사 주택 부지는 사직2구역의 14%를 차지한다. 우수건축자산으로 등록되면 구역 내 존치가 가능하다. 즉, 조합 입장에서는 개발이 사실상 불가능해진다는 얘기다.
조합 측은 “서울시가 ‘알박기’로 사업 진행을 방해하고 있다”며 “2013년 사업시행인가 변경을 신청하면서 선교사 주택을 다른 장소에 짓기로 합의했다”고 강조한다. 반면 서울시 측은 “선교사 주택 이축 계획을 담은 사업시행인가 변경인가안은 반려됐기 때문에 시와 협의된 내용은 없다”고 반박했다.
성북3구역 역시 사정은 비슷하다. 서울시는 2017년 9월 성북3구역을 정비구역에서 직권해제했다. 성북3구역 조합은 서울시와 성북구를 상대로 ‘정비구역 해제고시 무효 소송’을 제기했고 올해 7월 1심에서 법원은 조합 손을 들어줬다.
성북3구역(6만7976㎡)은 성북구 성북동 3-38 일대로 2008년 8월 정비구역으로 지정됐다. 2009년 조합이 설립된 후 2011년 5월 사업시행인가까지 받았다. 이 구역은 제2종 일반주거지역으로 노후화된 저층 단독·다가구주택이 밀집해 있다. 재개발을 통해 최고 11층 높이 53개 동 총 819가구(분양 679가구·임대 140가구) 아파트로 탈바꿈할 계획이었다.
하지만 재개발 추진에 반대하는 일부 주민에 의해 사업이 꼬이기 시작했다. 급기야 2016년 서울시가 ‘뉴타운 출구전략’을 추진하면서 사업 추진은 사실상 중단됐다.서울시는 2016년 3월부터 2017년 12월까지 정비구역 내 토지 등 소유자 3분의 1 이상이 요청하고 주민투표에서 사업 찬성률이 과반을 넘지 못하면 시장이 직권해제할 수 있는 한시적 조례를 만들었다.
도시정비법에 따르면 정비구역 해제는 토지 등 소유자의 과반이 요청하고 주민투표에서 반대표가 50% 이상 나와야 가능하다. 서울시의 한시적 조례는 구역 해제 기준을 크게 완화한 조치였다. 2017년 1월 토지 등 소유자 593명 가운데 206명이 구역해제신청서를 접수했고, 주민투표에서 사업 찬성률이 절반을 넘지 못했다는 이유로 시는 정비구역 직권해제를 결정했다.
서울시는 정당한 행정 절차라 주장했지만 사법부 판단은 달랐다. 재판부는 판결문에서 “서울시의 2017년 10월 10일자 성북3구역 정비구역 해제고시와 같은 해 11월 9일자 성북구청의 성북3구역 조합설립인가 취소 처분을 모두 취소한다”고 밝혔다. 재판부는 성북3구역 재개발 사업이 무산된 이유를 서울시와 성북구의 납득하기 힘든 행정 절차 지연으로 인한 결과로 봤다. 행정기관의 고의 지연 과실을 인정한 셈이다.
지자체에서 시행하고 있는 여러 도시재생사업과 관련하여 사업추진을 위한 별도의 개별법이 없는 상태(「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」에 따른 사업 제외)에서 공·폐가 또는 공터 등을 매입하여 주민편의시설(기반시설 등)을 조성하고 있습니다. 지자체에서 토지 등을 취득할 수 있는 근거는 크게 「공유재산 및 물품관리법」(이하 공유재산법)과 「공익사업을 위한 토지 등에 관한 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 토지보상법)에 따른 방법이 있습니다. 이와 관련하여 토지보상법 제4조에 따른 공익사업이 명확한 경우에는 관련규정에 따라 감정평가를 통해 취득가격을 결정할 수 있으나, 그 외의 경우에는 공유재산법에 따라 협의 취득을 해야 하는 실정이며 공유재산업무편람(행정자치부) 제11절에는 취득가액을 결정할 때 평가기준이 아닌 거래실례가격, 공시지가 등을 고려하여 최적의 가격으로 협의하여 취득할 수 있다고 되어 있습니다.
【질의사항】
1. 도시·군 계획시설로 결정되지 않은 토지 상에 공공의 목적으로 '주민커뮤니티'시설을 조성하기 위해 토지 등을 취득하려는 경우, 토지보상법에 따른 공익사업에 해당되는지 여부(근거법이 별도로 없는 도시재생사업에서 설치하는 주민편의시설이 토지보상법 제4조제3호 공공용 시설에 해당되는지 여부 등)
2. 공유재산법에 의한 협의 취득시 최적의 가격을 결정하기 위해 감정평가를 실시해야 하는지 여부
3. 공유재산법에 의한 협의 취득시 주변 거래시세, 토지의 특성, 사업의 필요성 등을 고려해서 감정평가를 통해 산정된 가격 보다 높은 금액으로 토지 등을 취득하여도 관련법에 위배되지 않는지 여부(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제8조 상충여부 등)
「공익사업을 위한 토지 등에 관한 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 "토지보상법"이라 함)은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정하는 법률로서, 공익사업의 수행을 위하여 필요한 토지 등을 토지보상법령에서 정한 절차와 방법에 따라 취득하는 경우에는 토지보상법령에서 정한 바에 따라 그 손실을 보상하고 취득·사용하여야 할 것으로 보며, 개별법에서 정하는 바에 따라 건축물 등을 취득하는 경우 개별법에 따라야 할 것으로 봅니다.
도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법( 약칭: 도시재생법 )
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017. 12. 26., 2018. 4. 17., 2019. 8. 27., 2020. 1. 29.>
1. "도시재생"이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입ㆍ창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적ㆍ사회적ㆍ물리적ㆍ환경적으로 활성화시키는 것을 말한다.
2. "국가도시재생기본방침"이란 도시재생을 종합적ㆍ계획적ㆍ효율적으로 추진하기 위하여 수립하는 국가 도시재생전략을 말한다.
3. "도시재생전략계획"이란 전략계획수립권자가 국가도시재생기본방침을 고려하여 도시 전체 또는 일부 지역, 필요한 경우 둘 이상의 도시에 대하여 도시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형ㆍ무형의 지역자산 등을 조사ㆍ발굴하고, 도시재생활성화지역을 지정하는 등 도시재생 추진전략을 수립하기 위한 계획을 말한다.
4. "전략계획수립권자"란 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시 관할구역에 있는 군의 군수는 제외한다)를 말한다.
5. "도시재생활성화지역"이란 국가와 지방자치단체의 자원과 역량을 집중함으로써 도시재생을 위한 사업의 효과를 극대화하려는 전략적 대상지역으로 그 지정 및 해제를 도시재생전략계획으로 결정하는 지역을 말한다.
6. "도시재생활성화계획"이란 도시재생전략계획에 부합하도록 도시재생활성화지역에 대하여 국가, 지방자치단체, 공공기관 및 지역주민 등이 지역발전과 도시재생을 위하여 추진하는 다양한 도시재생사업을 연계하여 종합적으로 수립하는 실행계획을 말하며, 주요 목적 및 성격에 따라 다음 각 목의 유형으로 구분한다.
가. 도시경제기반형 활성화계획: 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시ㆍ군계획시설의 정비 및 개발과 연계하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위한 도시재생활성화계획
나. 근린재생형 활성화계획: 생활권 단위의 생활환경 개선, 기초생활인프라 확충, 공동체 활성화, 골목경제 살리기 등을 위한 도시재생활성화계획
6의2. "도시재생혁신지구"(이하 "혁신지구"라 한다)란 도시재생을 촉진하기 위하여 산업ㆍ상업ㆍ주거ㆍ복지ㆍ행정 등의 기능이 집적된 지역 거점을 우선적으로 조성할 필요가 있는 지역으로 이 법에 따라 지정ㆍ고시되는 지구를 말한다.
7. "도시재생사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다.
가. 도시재생활성화지역에서 도시재생활성화계획에 따라 시행하는 다음 어느 하나의 사업
1) 국가 차원에서 지역발전 및 도시재생을 위하여 추진하는 일련의 사업
2) 지방자치단체가 지역발전 및 도시재생을 위하여 추진하는 일련의 사업
3) 주민 제안에 따라 해당 지역의 물리적ㆍ사회적ㆍ인적 자원을 활용함으로써 공동체를 활성화하는 사업
4) 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업 및 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 재정비촉진사업
5) 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 및 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」에 따른 역세권개발사업
나. 혁신지구에서 혁신지구계획 및 시행계획에 따라 시행하는 사업(이하 "혁신지구재생사업"이라 한다)
다. 도시재생전략계획이 수립된 지역에서 제26조의2에 따라 도시재생활성화지역과 연계하여 시행할 필요가 있다고 인정하는 사업(이하 "도시재생 인정사업"이라 한다)
8. "도시재생선도지역"이란 도시재생을 긴급하고 효과적으로 실시하여야 할 필요가 있고 주변지역에 대한 파급효과가 큰 지역으로, 국가와 지방자치단체의 시책을 중점 시행함으로써 도시재생 활성화를 도모하는 지역을 말한다.
8의2. "특별재생지역"이란 「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 특별재난지역으로 선포된 지역 중 피해지역의 주택 및 기반시설 등 정비, 재난 예방 및 대응, 피해지역 주민의 심리적 안정 및 지역공동체 활성화를 위하여 국가와 지방자치단체가 도시재생을 긴급하고 효과적으로 실시하여야 할 필요가 있는 지역을 말한다.
9. "마을기업"이란 지역주민 또는 단체가 해당 지역의 인력, 향토, 문화, 자연자원 등 각종 자원을 활용하여 생활환경을 개선하고 지역공동체를 활성화하며 소득 및 일자리를 창출하기 위하여 운영하는 기업을 말한다.
○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지이고 지목이 전 현황이 임야인 경우 ○○근린공원 17차 보상평가 시 비교표준지를 전, 임야 중 어느 표준지를 선정하는 것이 타당할지
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제70조제1항은 취득하는 토지를 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 보상하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제22조제1항과 제3항은 취득하는 토지의 감정평가는 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하되, 표준지 선정과 관련하여 같은 조 제3항의 각 호의 기준에 따른 토지로 선정할 것을 규정하고 있습니다.
감정평가 대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 해석과 관련하여 대법원은 “당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지라 함은 공부상의 지목과는 관계없이 현실적인 이용상황이 같거나 유사한 표준지를 의미하는 것”이라고 판시(대법원 1993. 5. 25. 선고 92누15215 판결)한바 있으며,
“당해 토지(평가대상토지)와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지”의 명확성 원칙 위배여부와 관련하여 헌법재판소에서는 “당해 토지 또는 평가대상토지와 “유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지”란 공부상의 지목과는 관계없이 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 같거나 유사하다고 인정되는 표준지를 의미한다고 일반국민이 충분히 예측할 수 있다고 할 것이어서, …… (중략) …… 명확성의 원칙에 위배되지 아니한다”고 판시(헌법재판소 2009. 6. 25. 선고 2007헌바60 결정*)한 바 있습니다.
상기 내용을 종합해볼 때, 토지보상법 시행규칙 제22조에 따른 비교표준지 선정은 공부상 지목보다는 현실적인 이용상황을 우선하여야 할 것으로 사료됩니다.
다만 질의대상 토지는 지목이 ‘전’ 으로서 「농지법」의 적용을 받는 토지로 사료됩니다. 농림축산식품부는 전ㆍ답, 과수원이 황폐화, 임야화되거나 불법건축물 설치 등으로 농업경영에 이용할 수 없는 경우도 해당 토지는 원상복구되어야 할 농지에 해당하며, 농지를 산림(임야)으로 전용하고자 할 경우에는 농지전용허가를 받아야 한다고 답변한 바 있습니다. (「농지민원 사례집」, 2018.1, 농림축산식품부 농지과, 5면 및 197면)
한편, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제47조제2항제7호는 입목ㆍ죽이 자라고 있고 지적공부상 지목이 전ㆍ답 또는 과수원으로 되어 있는 일단의 면적이 5천제곱미터 미만인 토지 위의 입목을 굴취ㆍ채취하는 경우에는 허가나 신고 없이 임의로 입목벌채를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
따라서 농지로의 복구의무 또는 농지 복구 시 수반되는 절차 등 공법상 제한을 고려할 때 전 또는 임야 표준지 중 어느 하나만이 타당하다고 일률적으로 판단할 수는 없으며, 적정한 비교표준지의 선정은 해당 감정평가업자가 관련 법령, 감정평가 일반이론, 인근토지의 표준적인 이용상황 등 실지조사 분석 결과, 대상토지의 이용상항 변동 경위 등 개별적인 사실관계를 종합적으로 고려하여 판단ㆍ결정하여야 할 사항입니다.
case2) 대상토지가 지목이 전이고 불가피한 사정으로 인하여 현황이 임야 상태로 방치되었을 경우 이용상황 판단
보상금 증액 관련 문제를 제외하고는 재결에서는 불고불리 원칙(不告不理－原則, Nemo iudex sine actore)이 적용된다.
제50조(재결사항)① 토지수용위원회의 재결사항은 다음 각 호와 같다.
1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법
2. 손실보상
3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간
4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항
② 토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 제1항제2호의 손실보상의 경우에는 증액재결(增額裁決)을 할 수 있다.
[전문개정 2011. 8. 4.]
만약 이의재결시 소유자 등이 이의재결 의견서 등에 영업손실보상 관련 휴업보상, 이전비 문제를 제기하지 아니하였다면 중앙토지수용위원회는 이를 별도로 판단하지 아니할 것이다.
참고로 모 재개발구역에서 법당의 영업손실보상에서 사업시행자측이 이전비로 평가하였으나 이의재결 의견서에 부당함을 적어서 제출하였고, 이후 중토위에서 연락이 와 사업자등록증, 부가가치세과세표준증명원 등의 과세자료 여부를 문의하였던 적이 있었음. 즉, 이의신청 의견서에 관련 내용을 주장하기만 하면 중앙토지수용위원회에서 관련 사항을 판단하는 것을 알 수 있다.
토지수용재결처분취소등
[대법원 1993. 10. 8., 선고, 93누8610, 판결]
【판시사항】
중앙토지수용위원회가 기업자의 협의제시 가액을 초과하여 손실보상액을 정한 것과 당사자주의나 불고불리 원칙과의 관계
【판결요지】
중앙토지수용위원회가 이의재결에서 기업자의 협의제시 가액을 초과한 금원을 토지에 대한 손실보상액으로 정하였다 하더라도 이의재결에 당사자주의나 불고불리의 원칙에 위배된 위법이 있다고 할 수 없다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 거시의 증거를 종합하여 기업자인 피고 서울특별시 동대문구는 이 사건 토지의 취득을 위한 원고와의 협의 당시 원고에게 이 사건 토지의 ㎡당 단가를 도로는 금 347,000원, 대지부분은 금 1,735,000원으로 하여 보상가액을 제시한 것이 아니라 단순히 이 사건 토지의 전체 가액을 금 73,217,000원으로 하여 그 보상가액을 제시한 것으로 인정하였는바, 기록에 비추어 보면 원심의 위와 같은 사실인정은 옳고, 거기에 논지가 지적하는 바와 같은 채증법칙위배의 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 사실관계가 위와 같다면, 피고 중앙토지수용위원회가 이 사건 이의재결에서 위 협의제시 가액을 초과한 금 103,023,910원을 이 사건 토지에 대한 손실보상액으로 정한 이상 이 사건 이의재결에 당사자주의나 불고불리의 원칙에 위배된 위법이 있다고 할 수 없다는 취지의 원심의 판단은 적법한 것으로 수긍이 가고, 소론과 같은 이유불비의 위법이 있다고도 할 수 없으므로, 결국 상고논지는 모두 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소한 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
가. 피고는 성남판교지구택지개발사업의 사업시행자로서 건설교통부고시(2003. 12. 30. 제2003-372호)에 따라 사업지구 예정지구에 편입되는 원고 소유의 성남시 분당구 운중동 249-1 답 656㎡, 249-6 답 118㎡, 250 답 1,422㎡, 250-1 답 86㎡, 250-2 답 105㎡, 251 전 1,822㎡, 251-2 전 30㎡ 251-3 전 414㎡, 251-4 전 108㎡, 253-4 전 764㎡, 275 전 493㎡(이하, 모두어 이 사건 토지라 한다.)를 수용하기로 하고, 원고와 사이에 이 사건 토지의 취득을 위한 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자 중앙토지수용위원회에 수용재결을 신청하였다.
나. 중앙토지수용위원회는 2004. 10. 19., 수용시기를 ‘2004. 12. 7.’로, 수용보상금을4,222,800,600원으로 하는 내용의 이 사건 수용재결을 하였다.
다. 그런데 원고가 이 사건 수용재결에 불복하여 이의신청을 하자 중앙토지수용위원회는 동아감정평가법인과 고려감정평가법인으로 하여금 수용재결일을 기준으로 이 사건 토지의 가액을 평가하도록 한 다음 2005. 3. 22. 두 감정기관이 산출한 별지 [이의재결시 감정내역] 기재 감정가격을 산술평균하여 4,291,653,270원{(4,264,630,710원＋4,318,675,870원)×1/2}을 손실보상금으로 하는 내용의 이 사건 이의재결을 하였다. [인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 3, 을 제14호증의 1, 2, 을 제15, 18, 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장에 대한 판단
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 이의재결에는 다음과 같은 위법이 있다.
(가) 운중동 249-1 답 656㎡, 250 답 1,422㎡, 251 전 1,822㎡, 251-3 전 414㎡ 토지의 평가와 관련한 오류
원고는 위 각 토지상에 근린생활시설 3동의 건축허가를 받아 대지조성을 위한 철근콘크리트 구거를 설치하고 구거 복개공사, 철근콘크리트 옹벽구조물(축대) 공사는 이미 완료하였고, 철근콘크리트 기초공사와 1층 바닥공사까지 완료한 다음 벽면 공사를 높이 1m 정도 진행한 상태이어서 토지형질변경공사가 이미 완료된 상태이므로, 위 각 토지의 현실적 이용상황을 대지로 보고, 지목이 대지인 토지를 비교표준지로 선정하여 평가하여야 함에도 이의재결감정에서는 위 각 토지의 이용상황을 대지가 아닌 전·답으로 봄으로써 현실적 이용상황의 평가를 그르친 잘못이 있다.
(나) 운중동 251 전 1,822㎡ 중 21㎡와 251-4 전 108㎡ 중 5㎡, 253-4 전 764㎡ 중 76㎡ 토지의 평가와 관련한 오류
위 각 토지부분은 원고가 설계도면상에 도로로 표시하였을 뿐 실제로 도로로 이용된 바 없으므로 이의재결감정에서 위 각 토지부분을 도로로 평가함은 잘못이다.
(다) 운중동 253-4 전 764㎡와 275 전 493㎡ 토지의 평가와 관련한 오류
위 각 토지는 별도의 건물을 신축하기 위하여 방치하던 토지로 이용상황을 잡종지로 보아야 함에도 이의재결감정에서 이를 전 또는 도로로 평가함은 잘못이다.
(라) 비교표준지 선정과 관련한 오류
결국 이 사건 토지는 위 (가) 내지 (다) 주장과 같이 대지 또는 잡종지로 평가되어야 함에도 이의재결 감정에서는 그 현실적 이용상황을 달리 보아 그 비교표준지로 성남시 분당구 운중동 253-1 전 760㎡를 선정함으로써 이용상황이 다른 토지를 비교표준지로 선정한 잘못이 있다.
(2) 정당한 보상금의 지급 따라서 피고는 이의재결 감정결과를 배척하고 정당한 보상액을 산정, 지급하여야 하는바, 제1심 법원 감정인의 2005. 6. 24.자 감정금액인 6,822,445,000원에다가 위 251 토지 중 21㎡를 도로가 아닌 대지로 평가한 금액[대지로 평가한 금액과 도로로 평가한 금액과의 차액, 18,564,000원{(1,321,000원－437,000원)×21㎡}]과 253-4 토지 중 76㎡를 도로가 아닌 잡종지로 평가한 금액[잡종지로 평가한 금액과 도로로 평가한 금액과의 차액, 34,580,000원{(686,000원－231,000원)×76㎡}]을 합한 6,875,589,000원에서 이의재결에서 정한 이 사건 토지에 대한 손실보상금 4,291,653,270원을 공제한 2,583,935,730원 및 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 3, 갑 제2, 3호증의 각 1 내지 11, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1 내지 11, 갑 제6, 7, 8호증의 각 1 내지 7, 갑 제9호증의 1, 2, 3, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 1, 2, 갑 제12, 13, 14호증, 갑 제16호증의 1, 2, 3, 갑 제17호증의 1 내지 5, 갑 제18, 19, 20호증의 각 1, 2, 갑 제21호증의 1 내지 6, 갑 제25, 27호증, 갑 제30호증 내지 갑 제35호증의 3, 을 제1 내지 10호증, 을 제12호증, 을 제14호증의 1, 2, 을 제15 내지 20호증의 각 기재, 갑 제15호증의 1 내지 4, 을 제11호증의 1, 2, 을 제13호증의 1 내지 3의 각 영상, 제1심 증인 김돈상의 일부 증언, 당원의 원고에 대한 본인신문결과, 제1심 법원의 현장검증결과, 제1심 감정인 전홍규의 각 감정결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있다.
(1) 토지 취득과정 등 (가) 원고는 2000. 4. 24. 임의경매절차에서 분할 전의 이 사건 토지를 약 14억 원에 낙찰받아 2000. 5. 3. 소유권이전등기를 경료하였다. (나) 위 토지 중 운중동 249-1 답 774㎡는 2001. 12. 18. 249-1 답 656㎡와 249-6 답 118㎡로, 운중동 250 답 1,613㎡는 2001. 12. 18., 250 답 1,422㎡와 250-1 답 86㎡ 및 250-2 답 105㎡로, 운중동 251 전 2,374㎡는 2001. 12. 20., 251 전 1,822㎡, 251-2 전 30㎡, 251-3 전 414㎡, 251-4 전 108㎡로 각 분할되었다.
(2) 건축공사의 진행경위 (가) 원고는 분할 전의 운중동 249-1, 250, 251 지상에 각 근린생활시설을 신축하기 위하여 2001. 7.경 건축허가를 신청하여 피고로부터 2001. 8. 24. 및 2001. 8. 29. 아래와 같은 3건의 건축허가를 받았다. 순번 토지 대지면적(㎡)건축면적(㎡)연면적(㎡) 주용도 건물수(동) 층수 건물구조 건축허가일 착공신고수리일1 249-1 656 129.88 259.76 2종근린생활시설(사무소,일반음식점)1 지상 2층 철골조 2001. 8.24. 2001. 11.19. 2 251 1,822363 722.40 2종근린생활시설1 지상 2층 철골조 2001. 8.24. 2001. 11.19. 3 250,251 1,836363 722.40 2종근린생활시설1 지상 2층 철골조 2001.8.29.2001. 11.19. 원고는 위 각 건축허가 당시 건축물 사용승인신청 전에 진입로 부지를 행정청에 기부채납하는 것을 조건으로 하였다{순번 2 허가 당시 진입로 부지는 447㎡(249-1 토지 중 118㎡, 250 토지 중 191㎡, 251 토지 중 138㎡)이고, 순번 3 허가 당시 진입로 부지는 331㎡(249-1 토지 중 118㎡, 250 토지 중 105㎡, 251 토지 중 108㎡)이었는데, 위 기부채납을 위하여 위와 같이 토지를 분할한 것이다.}. (나) 원고는 위와 같이 건축허가를 받은 다음 2001. 9.경 면허세, 지역개발공채, 주택채권매입비, 농지조성비, 전용부담금 등을 납부하고, 2001. 10. 28. 주식회사 인우종합건설과 사이에 공사도급계약을 체결하였으며, 2001. 11. 19. 착공신고를 하고, 2001. 12.경에 이 사건 토지를 위와 같이 지적분할하여 등기부 등 지적공부의 정리를 마쳤다. (다) 한편 건설교통부장관은 2001. 12. 26. 건설교통부고시 제2001-344호로 이 사건 토지를 포함한 그 일대의 토지를 택지개발촉진법 제3조에 의한 성남판교 택지개발예정지구로 지정·고시하였다 (라) 그런데 이미 1997. 11. 이전부터 성남시 판교동 일대에 대한 택지개발사업이 예정되었고, 1997. 11. 20., 1999. 3. 1., 2000. 10. 28. 세 차례에 걸쳐 신시가지개발예정지에 대한 토지형질변경제한지역고시가 있었는데, 이 사건 토지가 소재한 운중동은 위 각 고시에서는 토지형질변경제한지역에서 제외되었다가 2001. 12. 26. 비로소 택지개발예정지구에 편입되었으나, 그 이전부터 이 사건 토지를 포함한 판교지역의 개발에 대한 기대감이 확산되었고, 원고도 위 2001. 12. 26.자 택지개발예정지구지정 고시 이전인 2001. 10. 15.경 성남시에 대하여 이 사건 토지가 판교택지지구에 편입되었는데 건축허가를 받아 건축공사 준비 중에 있으므로 건축을 하면 보상관계가 어떻게 되는지 알고 싶다는 취지로 문의를 하기도 하였다. (마) 한편, 성남시 분당구청장은 2002. 1. 14. 원고에게 위 건축공사가 판교택지개발예정지구 지정고시 이전에 건축허가와 착공신고가 있었으므로 택지개발촉진법 제6조의 규정에 의거 그 공사의 진행상황 및 시행계획을 신고해 줄 것을 요청하는 내용의 공문을 발송하였고, 이에 원고는 2002. 1. 23. 성남시 분당구청장에게 공사진행율이 2%라고 기재된 공사진행상황 신고서 및 2002. 1. 9. 및 10.부터 부지 터파기 작업을 한 것으로 기재된 공사감리기록대장을 제출하였으나, 한국토지공사 소속 직원이 2002. 2. 8. 이 사건 토지를 현장 답사하여 촬영한 사진에 의하면 당시까지 이 사건 토지상에 어떠한 공사도 행하여진 흔적이 없다. (바) 그후 성남시 분당구청장은 2002. 2. 20. 위 택지개발사업을 추진하고 있는 피고로부터 “성남판교지구 택지개발예정지구 내 허가 또는 신고된 건축공사와 관련하여 공사 중인 건 이외에 현재 건축공사가 미착수된 건에 대하여는 보상 및 철거에 따른 국가경제적 손실방지 차원에서 건축공사를 중지하는 것이 바람직하다.”는 회신을 받자 2002. 2. 22. 원고에 대하여 이 사건 토지에서 시행되고 있는 건축공사의 중지를 명하는 처분을 하였다. (사) 그런데, 원고는 위와 같은 공사중지명령을 받은 무렵 비로소 배수로공사 및 터파기 공사에 착수하였고, 성남시 분당구청장으로부터 2002. 4. 19. 즉시 공사를 중지하고 원상복구하라는 지시를 받고서도 공사를 계속하여 2002. 5. 20.경 1층 바닥 기초 철근콘크리트 공사를 완료하였다. (아) 원고는 2002. 6.경 수원지방법원 (사건번호 생략)호로 위 건축공사중지명령의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 2002. 12. 18. “건축허가를 받은 후에 택지개발 예정지구의 지정·고시일까지 건축행위에 착수하지 아니한 자가 예정지구 안에서 건축행위를 하고자 할 경우에는 택지개발촉진법 제6조 제1항 본문에 의한 행정청의 허가를 받아야 하므로 종전의 건축허가는 예정지구의 지정·고시에 의하여 그 효력을 상실하였다고 보아야 할 것이고, 따라서 이 경우 택지개발촉진법에 정하여진 건축허가를 새로이 받지 아니하고 건축행위를 하는 것은 건축법 제69조 제1항에 위반되는바, 위 택지개발예정지구 지정·고시 당시 이미 건축공사에 착수하지 아니한 원고로서는 성남시 분당구청장으로부터 택지개발촉진법 제6조 제1항 본문에 따라 별도의 허가를 받아야 함에도 그러한 허가를 받지 아니하고 공사를 진행한 이상, 원고에 대하여 건축법 제69조 제1항에 의하여 공사중지를 명할 수 있다.”는 이유로 원고의 청구를 기각하였다. 이에 대하여 원고는 서울고등법원 (사건번호 생략)로 항소하였는데, 위 법원은 2003. 12. 16. “실제 원고가 공사중지명령을 받을 무렵 공사에 착수하여 배수로공사 및 1층 바닥공사 등 상당 부분의 공사를 강행하였으나 공사중지명령을 할 당시 통지나 의견제출의 기회을 주지 않은 것은 위법하다.”는 절차적인 이유로 원고의 항소를 받아들여 1심 판결을 취소하고, 위 건축공사중지명령을 취소하였고, 이에 대하여 성남시 분당구청장이 대법원 (사건번호 생략)호로 상고하였는데, 대법원은 2004. 5. 28. 같은 이유로 상고를 기각하였다. (자) 위 판결 확정 후 원고는 더 이상의 건축 공사는 하지 않았다.
(3) 이 사건 토지의 현황
(가) 이 사건 토지는 자연녹지지역, 보전녹지지역, 토지거래허가지역, 택지개발예정지구에 속한다. 이 사건 토지는 다각 부정형의 형태로 북쪽에서 남쪽으로 완만한 경사를 이루고 있고, 남측은 판교-안양간 도로(폭 30m)에 접하고 있다. 이 사건 토지의 동쪽경계선을 따라 철근콘크리트 구거설치 및 복개공사가 완료된 상태이고, 그 길이는 88m, 높이는 약 2m, 폭은 약 2.5m 정도이다.
(나) 이 사건 토지 중 249-1, 250, 251, 251-3 토지 지상에 근린생활시설을 건축하다가 중단한 건축물(기초공사와 1층 바닥공사가 완료되었고, 1층 벽 공사를 1m 정도 진행하던 중 중단한 상태이다)이 남아 있는데, 그 규모는 249-1 토지 지상에는 가로 22.8m, 세로 7.1m, 250 토지 지상에는 가로 10.9m, 세로 30m, 251, 251-3 토지 지상에는 가로 30m, 세로 12.1m이다.
(다) 이 사건 토지의 북쪽으로 가로 30m, 세로 2m의 축대가 옹벽구조물 형태로 축조되어 있다.
(라) 이 사건 토지 북쪽의 운중동 274-1, 274-3, 276, 253-3 토지 등에 수채의 주택이 있어 그곳 주민들이 그 주택에서 이 사건 토지의 남쪽에 위치한 도로로 진출입하기 위하여 운중동 251 전 1,822㎡ 중 21㎡와 251-4 전 108㎡ 중 5㎡, 253-4 전 764㎡ 중 76㎡의 토지를 도로로 이용하고 있었다(원고는 순번 2, 3 건축허가 신청 당시 건축 부지인 운중동 250, 251 토지로의 진입로로 사용하기 위하여 기존에 주민들의 통행에 이용되던 운중동 251 토지 중 21㎡와 251-4 토지 중 5㎡, 253-4 토지 중 76㎡에 운중동 249-1, 250, 251 토지 일부를 추가하여 도로로 기부채납하기로 하였고, 그 결과 운중동 249-1, 250, 251 토지 중 일부가 운중동 249-6, 답 118㎡, 250-2 답 105㎡, 251-4 전 108㎡로 분할된 것으로 보인다).
(4) 이의재결과 제1심 감정 결과
이 사건 이의재결 감정인은 성남시 분당구 운중동 253-1 전 760㎡를 비교표준지로 선정하여 개별요인을 비교하였고, 제1심 법원의 감정인은 2005. 3. 29.자 감정평가에서는 위 운중동 253-1 토지를 비교표준지로 선정하였으나, 2005. 6. 24.자 감정평가에서는 이 사건 토지 중 253-4 전 764㎡와 275 전 493㎡에 대해서는 운중동 25-1 잡종지 3,379㎡를, 나머지 이 사건 각 토지에 대해서는 운중동 286-1 대지 1,541㎡를 각 비교표준지로 선정하여 감정하였다. 한편, 이의재결 감정인과 제1심 법원 감정인의 2005. 3. 29.자 감정평가에서는 이 사건 토지 일부에 근린생활시설 용도의 건축허가를 받아 장래 개발전망 등에서 우세한 점이 기타요인에서 참작되었고, 제1심 법원 감정인의 2005. 6. 24.자 감정평가에서는 이 사건 각 토지가 대지 또는 잡종지로 평가된 대신 위 기타요인이 참작되지 않았다.
돌이켜 위 각 토지에 관하여 보건대, 지적법 시행령 제5조에 의하면, “대지”라 함은 영구적 건축물 중 주거·사무실·점포 등의 부속시설물의 부지와 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 의한 택지조성공사가 준공된 토지를 말하는바, 우선 위 각 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 의한 택지조성공사가 준공된 토지에 해당되지 않고, 위 나.항의 인정사실에 의하면, 가격시점 현재 위 각 토지에 관하여 근린생활시설 신축을 위한 건축허가가 있었고, 그에 따라 옹벽공사, 바닥공사 및 일부 담장공사가 진행되다 중단된 상태로 존재하고 있음을 알 수 있으나, 그 인정내용에 비추어 볼 때 그 지상에 잔존하는 시설물들은 ‘최소한의 기둥과 지붕 그리고 주벽이 이루어져 독립한 부동산으로서의 건물의 요건을 갖추었다’고 보이지 아니하고, 오히려 앞서 인정한 바에 의하면, 원고는 2001. 11. 19. 착공신고를 하였으나 실제로는 공사에 착수하지 않고 있다가 성남시 분당구청장으로부터 2002. 2. 22. 공사중지명령을 받을 무렵 비로소 공사에 착수하여 위 공사중지명령에도 불구하고 배수로공사 및 1층 바닥 기초 공사를 완료하여 그 잔존물이 남아 현재의 상태에 이르게 되었는바,
그렇다면,택지개발예정지구지정 고시 당시에는 건축허가 및 착공신고만 있었을 뿐이고 실제 공사는 착수되지 않았고, 이후 공사 진행의 적법 여부에 대하여 다툼이 있던 상태인 위 토지에 관하여 가격시점에 있어서의 실제 이용상황을 “대지”로 보는 것은 적절하지 않다고 할 것이다. 따라서, 이의재결 감정인이 이 사건 각토지를 공부상의 지목대로 전·답으로 평가한 다음 용도지역이 전인 표준지를 선정한 후 개별요인 중 기타조건으로 “일단의 근린생활시설 건축허가 토지로 장래 개발전망 등에서 우세하다.”고 보고 가격배율을 적용한 것은 합리적이고 적절한 평가라 할 것이다.
이에 대하여 원고는, 이 사건 토지에 대한 택지개발예정지구 지정·고시 이전에 적법히 건축허가를 받아 착공신고를 하고 구거 및 옹벽설치를 위한 터파기작업 준비와 경계측량 및 분할측량 후 지적분할 신청절차를 마치는 등 건축공사에 착수하였으며, 위 고시 이후인 2002. 1. 10.경부터 공사중지명령시까지 옹벽과 구거 터파기 작업, 수로철근콘크리트 작업, 철근콘크리트 기초공사, 1층 철근배근공사 등을 시행하였으므로 분당구청의 위법한 공사중지명령이 없었다면 가격시점 당시에는 공사가 완공되어 이 사건 토지는 전·답이 아니라 대지화되었을 것이며, 위 건축허가에 따른 공사착공으로 2002. 1. 1.자 개별공시지가를 산정함에 있어서도 성남시 분당구 운중동 253-1 대 1,541㎡가 비교표준지로 선정되었으므로 보상가를 산정함에 있어서도 이용상황을 대지로 평가하여 비교표준지를 선정함이 타당하다고 주장한다.
살피건대, 갑 제40호증의 1 내지 갑 제42호증의 각 기재 및 당원의 성남시 분당구청장에 대한 사실조회 회신결과에 의하면, 성남시 분당구가 위 각 토지에 대한 2002. 1. 1.자 개별 공시지가를 산정하면서 지목이 대지인 토지를 비교표준지로 선정하였음을 인정할 수 있으나, 그 이유는 전년도인 2001년 하반기에 위 각 토지에 대하여 근린생활시설의 건축허가와 착공신고가 있었기 때문에 착공신고 시점을 기준으로 토지 이용상황이 전·답에서 상업용 대지로 변경된 것으로 판단하였기 때문으로 보이므로성남시 분당구가 개별 공시지가 산정 절차에서 위 각 토지의 이용상황을 대지로 평가하였다는 사정만으로 피고가 위 각 토지의 보상단계에서 실제 공사착공시점 및 공사진행 여부와 상관없이 위 각 토지의 현실적인 이용상황을 대지로 평가하여야 할 의무가 발생하는 것은 아니라 할 것이며, 갑 제14호증, 갑 제15호증의 1 내지 4, 갑 제34호증의 2, 갑 제35호증의 1 내지 3의 각 기재 및 영상, 당원의 원고에 대한 본인신문결과만으로는 공사중지명령 이전에 원고가 이 사건 건축공사에 착수하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 오히려 앞서 인정한 바와 같이 원고는 이 사건 토지가 사업예정지구에 편입된 2001. 12. 26.로부터 4개월 전에 건축허가를 신청하였고, 위 편입 1개월 전에 착공신고를 하였으며, 이후 2002. 1. 23. 스스로 공사진행율이 2%라고 신고하였으나 실제로는 2001. 12. 26.로부터 1개월 이상 지난 2002. 2. 8.까지도 건축공사를 착수하지 않았고, 성남시 분당구청장으로부터 2002. 2. 22. 공사중지명령을 받을 무렵 비로소 공사에 착수하여 위 공사중지명령에도 불구하고 배수로공사 및 1층 바닥 기초 공사를 완료하여 그 잔존물이 남아 현재의 상태에 이르게 되었는바,
그렇다면, 원고는건축허가를 받은 후에 택지개발 예정지구의 지정·고시일까지 건축행위에 착수한 경우에 해당하지 아니하여 택지개발촉진법 제6조 제1항 본문에 의하여 행정청의 허가를 받은 후에라야 건축공사를 할 수 있다고 할 것인데, 그 허가를 받은 사실이 없으므로 공사를 계속할 수 없었던 상황이었고, 공사중지명령 당시 바닥 터파기 공사가 이미 시작되었을 가능성이 있으나 이미 행해진 공사부분은 택지개발촉진법 제6조 제2항의 원상회복명령 대상이 된다고 할 것이므로 가격시점에서 위 각 토지가 대지화되었거나 대지화될 수 있었음을 전제로 위 각 토지의 지목이나 이용상황을 대지로 하여 평가하는 것은 부적절하고이 사건토지를 공부상의 지목대로 전·답으로 평가하고, 개별요인의 비교에서 건축허가를 받은 점을 고려하여 평가하는 것이 더 적절한 평가라 할 것이므로 위 주장은 이유 없다.
(나) 운중동 251 전 1,822㎡ 중 21㎡와 251-4 전 108㎡ 중 5㎡, 253-4 전 764㎡ 중 76㎡ 토지의 평가와 관련한 오류 수용재결감정, 이의재결감정, 제1심 법원의 감정 모두 위 토지들의 이용상황을 “도로”로 평가하고 있고, 갑 제7호증의 3 내지 6, 갑 제8호증의 3 내지 6, 갑 제25호증, 갑 제27호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 토지 북쪽 및 서쪽 토지 중 일부에 주택 수채가 있었고, 위 주택의 거주민들은 이 사건 토지 남쪽의 운중동 248-1 토지와 248-2 토지 사이로 자연스럽게 형성된 도로를 이용하여 북쪽으로 소통하였는데, 그 길은 이 사건 토지를 동서로 가르는 운중동 251-1 도로와 만난 지점에서부터 북쪽으로 이어져 운중동 253-4 토지를 관통하여 동북쪽으로 나 있었고, 그 통로에 해당하는 부분이 위 토지 부분인 사실을 인정할 수 있으며, 위 통행에 대하여 원고가 이의를 제기하였다는 자료는 찾아 볼 수 없다. 또, 원고가 이 사건 건축허가를 받는 과정에서 제출한 건축도면상으로도 운중동 253-4 토지를 관통하는 길을 확장하여 운중동 251 토지로 진입하는 것으로 설계되었는데, 그러기 위해서는 종전에 주민들이 사용하던 통로가 계속하여 도로로 사용될 것이 전제가 된다고 할 것이다. 그리고, 원고는 이 사건 건축허가 당시 분할 후 운중동 249-6, 250-2, 251-4에 해당하는 토지 부분을 기존의 251-1 도로를 확장하는데 필요한 부지로 기부채납할 것을 조건으로 허가를 받았는바, 기부채납 예정지인 위 각 토지 부분은 종전부터 주민들의 통행에 사용되던 길과 연결되는 점 등에 비추어 보면, 위 각토지는 ‘도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로’ 혹은 ‘토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’로서 법 시행규칙 제26조 제2항에서 정한 ‘사실상의 사도’에 해당한다고 보이므로, 이를 “도로”로 평가한 이 사건 이의재결감정이 위법하다고 단정할 수 없고, 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(다) 운중동 253-4 전 688㎡(위 도로로 평가된 76㎡를 제외한 부분)와 275 전 493㎡의 평가와 관련된 오류
법 제70조 제2항에 의하면, 토지에 대한 평가를 함에 있어 일시적인 이용상황과 토지소유자 등이 갖는 주관적 가치는 고려하지 않도록 되어 있는바, 이 사건 고시일이나 가격시점 당시까지 위 각 토지가 잡종지로 정의되는 “갈대밭, 실외에 물건을 쌓아두는 곳, 돌을 캐내는 곳, 흙을 파내는 곳, 야외시장, 비행장, 공동우물” 혹은 “영구적 건축물중 변전소, 송신소, 수신소, 송유시설, 도축장, 자동차운전학원, 쓰레기 및 오물처리장 등의 부지” 중 어느 하나의 용도로 사용되었음을 인정할 증거가 없고, 오히려 을 제11호증의 1, 2의 각 영상 및 제1심 법원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 종합하면, 위 각 토지는 몇 년째 방치되어 있었다고 하더라도 개간 등의 별다른 형질변경 없이 “곡물·원예작물, 관상수 등의 식물을 주로 재배하는 토지”로 이용될 수 있다고 인정할 수 있으므로, 원고가 설혹 위 각 토지를 건물 신축을 위해 아무런 용도로 사용치 않고 방치하였다고 하더라도 이는 일시적이고도 주관적인 가치일 뿐이고, 그로써 잡종지로 이용상황이 변경되었다고 볼 수 없다.
따라서, 위 각 토지를 “잡종지”가 아닌 “전”으로 평가한 이의재결감정은 적법하다 할 것이고, 원고의 주장은 이유 없다.
(라) 비교표준지 선정의 오류
비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시계획구역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시계획구역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정하여야 할 것이나, 이러한 토지가 없다면 지목, 용도, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 그 자연적, 사회적 조건이 수용대상 토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정하여야 하는바( 대법원 2001. 3. 27. 선고 99두7968 판결 등 참조), 을 제18, 19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 이의재결 감정은 이 사건 토지의 비교표준지로 성남시 분당구 운중동 253-1 전 760㎡를 선정한 사실, 이 사건 토지와 이 사건 비교표준지는 모두 용도지역이 자연녹지이고, 이용상황 및 지목이 앞서 본바와 같이 전·답 등으로 동일하거나 유사하며, 형상이나 지세 또한 부정형 완경사지로 유사할 뿐 아니라 지리적으로도 근접하여 위치하고 있는 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 이의재결 감정의 비교표준지 선정에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없으므로 위 주장은 이유 없다.
(2) 보상금의 적정성 여부
토지수용보상금의 증감에 관한 소송에 있어서 이의재결의 기초가 된 감정평가와 법원감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고, 품등비교를 제외한 나머지 가격산정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 품등비교에서만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우, 그 중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 그 각 감정평가 중 어느 것을 취하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다 할 것이다( 대법원 2004. 2. 27. 선고 2003두10145 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 을 제18, 19호증의 각 기재와 제1심 법원 감정인의 2005. 3. 29.자 감정결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 이의재결의 기초가 된 감정평가와 2005. 3. 29.자 제1심 법원 감정인의 감정평가는이 사건 토지에 관하여 비교표준지의 선정과 지역요인의 비교, 기타요인의 보정 등에 관하여 견해를 같이하면서 개별요인의 비교에 관하여만 그 격차율을 다소 달리 산출하여 이 사건 토지에 대한 가액을 평가한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이의재결의 기초가 된 위 각 감정평가는 관계법령이 정하는 보상액 산정방법에 따른 것으로서 어떤 위법이 있다고 할 수 없고, 법원감정인의 감정평가와 다소 차이가 있다는 사실만으로 위 각 감정평가에 이 사건 토지와 비교표준지의 지역요인, 개별요인 등의 품등비교를 함에 있어서 그 비율을 실제와 달리 낮게 평가하였다는 등 그 평가방법이나 내용에 있어서 어떠한 위법이 있다고 할 수는 없으며 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 이의재결의 감정결과를 수용하기로 한다(제1심 법원의 감정인은 개별요인 중 접근조건, 획지조건, 기타조건 등에서 이의재결시 감정평가보다 ‘0.02-0.07’ 정도 높은 격차율을 적용하고 있으나 이를 달리 볼 합리적이고 구체적인 이유를 설시하지 않고 있고, 또한 앞서 본 바와 같이 종전의 건축허가는 그 효력을 상실하여 이 사건 토지상에 잔존하는 건축물은 건축법을 위반한 것으로 철거대상인 점 등에 비추어 보면, 기타조건에서 격차율을 높게 평가한 것이 타당한지 의심스럽다).
3. 결 론
따라서, 원고의 주장은 이유 없어 이를 기각할 것이므로 제1심 판결은 정당하고, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 감정내역 등 생략]
「도로법」에 따른 도로의 정의를 보면, 「도로법」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에서는 “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 터널, 교량, 육교, 옹벽, 배수로, 길도랑 등의 시설로 구성된 것으로서 고속국도, 일반국도, 특별시도, 광역시도, 지방도, 시ㆍ군ㆍ구도를 말하며, 도로의 부속물을 포함한다고 하고 있고, 「도로법」 제2조제2호 및 같은 법 시행령 제3조에서는 “도로의 부속물”이란 주차장, 낙석방지시설, 주유소, 환승시설, 충전소, 방호울타리, 충격흡수시설, 가로등, 검문소, 차량단속시설, 도로상의 방파시설, 방음시설, 도로경계표 등과 같은 도로이용 지원시설, 도로 안전ㆍ관리시설, 교통관리시설 등을 말한다고 하고 있습니다.
그리고, 「도로법」 제2조제6호에서는 “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 같은 법 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다고 하고 있고, 같은 법 제25조에서는 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하도록 하면서, 도로관리청은 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등을 고시하도록 하고 있습니다.
이상의 규정에서 보듯이, 「도로법」에 따른 도로는 실제 도로로 사용되는 부분뿐만 아니라 옹벽, 지하도, 주유소, 방음시설 등(이하 “시설물”이라 한다)과 같이 도로의 기능을 원활히 수행하기 위한 시설물이나 주변지역을 포함하는 넓은 개념이라 하겠습니다. 그리고, “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지를 말하므로 도로의 근간을 이루는 토지나 구역을 나타내는 개념이라 할 것입니다.
2.
국민권익위원회 - 도시계획도로에 대하여 「도로법」에 따른 노선인정 공고를 한 경우 「도로법」의 모든 규정이 적용되는지 여부(「도로법」 제7조 및 같은 법 시행령 제7조ㆍ제8조 관련)
안건번호09-0398
회신일자2010-01-15
1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획시설사업으로 설치된 도로를 「도로법」 제17조 및 제24조에 따라 노선인정 공고 및 도로구역 결정을 한 경우 해당 도로를 「도로법」 제2조제1항제1호에 해당하는 도로로 보아 「도로법」의 규정을 모두 적용할 수 있는지?
3. 회답
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획시설사업으로 설치된 도로를 「도로법」 제17조 및 제24조에 따라 노선인정 공고 및 도로구역 결정을 한 경우 해당 도로를 「도로법」 제2조제1항제1호에 해당하는 도로로 보아 「도로법」의 규정을 모두 적용할 수 있습니다.
4. 이유
「도로법」 제2조제1항 및 제8조에 따르면, 이 법에서의 도로는 일반의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 고속국도, 일반국도, 특별시도, 광역시도, 지방도, 시도, 군도 및 구도를 말한다고 되어 있고, 같은 법 제7조 및 「도로법 시행령」 제8조에 따르면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에 따른 도시계획사업으로 설치된 도로에 대해서도 「도로법」의 일부규정을 준용하도록 규정하고 있습니다.
한편, 「도로법」 제17조에서는 행정청은 특별시도ㆍ광역시도ㆍ지방도ㆍ시도ㆍ군도ㆍ구도 등을 인정하면 노선명, 기점과 종점, 주요구간 등을 공고하도록 하고 있고, 같은 법 제24조에서는 도로 관리청은 도로 노선이 지정되거나 도로 노선의 인정 또는 변경 공고가 있으면 지체 없이 그 도로구역을 결정하도록 하고 있습니다.
위에서 살펴본 바와 같이, 「도로법」은 제2조제1항제1호 및 제8조에 해당하는 것을 ‘도로’라고 정의하면서 같은 법이 적용되도록 하고 있고, 이러한 ‘도로’에 해당하지 않는 경우에는 「도로법 시행령」 제7조(행정청이 공고한 도로)와 제8조(도시계획도로)에서 「도로법」의 일부규정만을 준용하게 하여 이를 「도로법」에 따른 도로와 구분하고 있습니다. 그러나, 사실상의 도로나 당초 「도로법」상의 도로가 아니었던 도로가 「도로법」 제17조에 따라 행정청에 의하여 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道)ㆍ시도(市道) 등으로 노선이 인정되어 공고되는 경우에는 「도로법」 제11조부터 제16조까지의 도로에 해당하게 되어 결국 「도로법」 제2조제1항제1호에 따른 도로에 해당하게 되는바, 이런 경우에도 여전히 「도로법」의 규정 일부만 준용되는 같은 법 시행령 제7조 또는 제8조에 해당하는 도로라고 보기는 어렵습니다.
또한, 「도로법」상 도로인 같은 법 제8조 각 호에 해당하는 특별시도ㆍ광역시도ㆍ시도 등에 관하여 설명하고 있는 제11조부터 제16조까지의 규정은 각각 “--도(道)는 --가 그 노선을 인정한 것을 말한다”고 하는 규정 형식을 취하고 있어, 해당 도로가 만들어진 사업이나 근거 법령보다는 관할 행정청의 노선 인정에 의하여 「도로법」상 도로로서의 자격이 부여되는 것으로 규정하고 있는바, 도시계획도로 역시 도로 설치의 근거가 된 국토계획법과는 별도로 「도로법」 제17조에 따른 노선인정 공고 등으로 「도로법」상 도로에 편입된다고 보는 것이 「도로법」 제17조에 노선인정 공고제도를 둔 취지 및 「도로법」의 규정 체계에 부합한 해석이라고 할 것입니다.
아울러, 국토해양부장관과 해당 노선을 인정한 행정청 등 도로 관리청은 「도로법」에 따 라 10년 단위로 도로정비 기본계획을 수립하고(제22조), 도로의 개축ㆍ수선에 관한 공사를 수행하며(제23조), 사용을 개시하거나 폐지하는 도로를 공고하고 열람시키는 등(제27조) 도로망의 정비와 적정한 도로관리를 위하여 필요한 행위를 하도록 하고 있는바, 사실상 또는 다른 법령에 따라 설치된 도로에 대하여도 노선인정 공고 제도를 통하여 해당 도로를 「도로법」상의 도로로 편입하여 체계적으로 관리하고 그 관리를 위한 계획 등을 수립할 수 있도록 하는 것이 「도로법」의 취지에 부합하다고 할 수 있으므로, 어떠한 도로가 국토계획법에 따라 도시계획사업으로 설치된 도로라는 이유만으로 시장 등이 노선인정의 공고를 한 이후에도 「도로법 시행령」 제8조에 따라 「도로법」의 일부규정만 적용된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 국토계획법에 따른 도시계획시설사업으로 설치된 도로를 「도로법」 제17조 및 제24조에 따라 노선인정 공고 및 도로구역 결정을 한 경우에는 해당 도로를 「도로법」 제2조제1항제1호에 해당하는 도로로 보아 「도로법」의 규정을 모두 적용할 수 있습니다.
3.
(구) 도시계획법 과 (구)국토이용관리법 시대에서는 국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하였고 도시지역에서는 도시계획결정에 의해, 비도시지역에서 또는 도시지역과 비도시지역을 관통하는 광역적 규모의 도로를 건설하기 위한 경우 (국토, 지방도)에는 도로구역결정에 의하였다.
서울 종로구 평창동 일대에서는 한 개인 토지 소유주와 종로구청이 개발행위 허가를 두고 법정 다툼을 벌이고 있다.
