陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제20조에 따른 사업인정(이하 “사업인정”이라 함) 이전에 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 않고 사업인정을 받은 사업으로서 그 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때,

토지소유자가 같은 법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법 제16조에 따른 협의를 요구한 경우, 사업시행자는 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거치고 협의해야 하는지?

질의배경

민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

회답

이 사안의 경우 사업시행자는 반드시 토지보상법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거치고 협의해야 하는 것은 아닙니다.

이유

토지보상법 제26조제1항에서는 사업인정을 받은 사업시행자는 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용하여 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인(각주: 토지보상법 제2조제5호에 따른 “관계인”을 말하며, 이하 같음)과의 협의 절차를 거치도록 하되, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때 같은 법 제28조에 따른 토지수용위원회에 재결 신청을 할 수 있도록 함으로써 공공성이 인정되어 사업인정을 받은 이후에도 재결에 의한 강제절차에 들어가기 전에 상대방의 협력을 구하는 필수적 절차를 마련하고 있는데, 같은 법 제26조제2항 본문에서는 사업시행자가 사업인정을 받기 이전에 이미 협의에 따른 취득에 필요한 절차를 거친 경우라면 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없음을 전제로 같은 법 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 않을 수 있도록 하여 공익사업이 신속하고 원활하게 추진될 수 있도록 하고 있습니다(각주: 헌법재판소 2009. 6. 25. 선고 2007헌바104 결정례 및 2000. 12. 19. 의안번호 제160552호로 발의된 토지보상법안 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조).

그런데 토지보상법 제26조제2항 단서에서는 같은 항 본문에 대한 예외를 규정하여 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 같은 법 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하도록 규정하고 있는바, 이때 거쳐야 하는 협의는 그 문언상 같은 법 제16조에 따른 협의를 다시 거쳐야 한다는 의미일 뿐이고, 이러한 협의를 할 때 같은 법 제26조제1항에서 규정하고 있는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정 등 같은 법 제14조, 제15조 및 제68조에 따른 절차를 모두 다시 거쳐야 한다는 의미는 아닙니다.

그리고 토지보상법 제16조에 따른 협의를 할 때에는 같은 법 시행령 제8조제1항에 따라 보상금액이 특정되어 있어야 하는데, 같은 법 제26조제2항 단서에 따른 협의를 하는 경우에는 사업인정 이전에 이미 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 거쳐 산정한 보상액이 있으므로 같은 조 제1항과 달리 같은 법 제68조를 준용하도록 하고 있지 않은바, 이와 같이 같은 법 제26조제2항 단서에 따라 협의를 할 때 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정절차를 거치도록 규정하지 않은 것은 사업인정 이전에 산정한 종전의 보상액으로 협의할 것인지, 아니면 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거쳐 협의할 것인지를 협의당사자가 선택할 수 있도록 하려는 취지로 보아야 하고, 이미 산정한 보상액이 있음에도 불구하고 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거쳐야 한다고 보는 것은 같은 법 제26조제2항의 입법취지에 부합하지 않습니다.

아울러 토지보상법 제67조제1항에서는 보상액의 산정 시 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을 기준으로 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제70조제1항에서는 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대해서는 공시지가를 기준으로 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 같은 항에 따른 일정한 지역의 지가변동률, 생산자물가상승률 등을 고려해 평가한 적정가격으로 보상하도록 규정하고 있는바, 사업인정 이전에 같은 법 제68조에 따라 보상액을 산정한 시점과 사업인정 후의 협의 시점 간 차이가 크지 않은 경우에는 이미 산정한 보상액이 변경될 가능성 또한 크지 않을 것인데, 이러한 경우까지 같은 법 제26조제2항 단서에 따라 협의를 요구하였다고 하여 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정 절차를 다시 거쳐야 한다고 보기는 어렵습니다.

따라서 토지소유자가 토지보상법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법 제16조에 따른 협의를 요구한 경우, 사업시행자는 반드시 같은 법 제68조에 따른 보상액의 산정 절차를 다시 거치고 협의해야 하는 것은 아니라고 보아야 합니다.

<관계 법령>
○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
② 제1항에 따른 사업인정을 신청하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 한다.
제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.
② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다.
제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인등 3인(제2항에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인등을 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시ㆍ도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가법인등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인등을 포함하여 선정하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.

https://www.lawmaking.go.kr/nl4li/lsItptEmp/428641?pageIndex=7&mode=all 

질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제74조제1항 전단에 따르면, 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용되어 잔여지를 종래 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 경우에 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지 매수를 청구하거나 사업인정 이후 관할 토지수용위원회에 잔여지 수용을 청구할 수 있는바, 종전에 일단의 토지를 소유했던 토지소유자로부터 잔여지만을 매수한 자가 같은 항 전단의 “해당 토지소유자”에 포함되는지?

질의배경

국토교통부는 위 질의요지에 대해 해석상 의문이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

회답

이 사안의 경우 종전에 일단의 토지를 소유했던 토지소유자로부터 잔여지만을 매수한 자는 토지보상법 제74조제1항 전단에 따른 “해당 토지소유자”에 포함되지 않습니다.

이유

토지보상법 제74조제1항 전단에 따르면 “동일한 소유자”에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용되어 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 “해당 토지소유자”가 사업시행자에게 잔여지 매수를 청구하거나 사업인정 이후 관할 토지수용위원회에 잔여지 수용을 청구할 수 있는데, 잔여지의 매수 및 수용 청구가 가능한 주체로서의 잔여지 소유자는 공익사업에 필요한 토지의 매수 또는 수용 당시에 잔여지를 포함하는 일단의 토지의 소유자이어야 한다는 것이 같은 항의 문언상 분명합니다.

또한 토지보상법 제2조제4호에서는 “토지소유자”를 공익사업에 필요한 토지의 소유자로 규정하고 있는데, 잔여지는 같은 법 제74조제1항에 따라 공익사업을 위하여 협의로 매수하거나 수용하고 남게 된 토지로서, 토지의 일부가 공익사업을 위해 강제 편입되어 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도대로 그 잔여지를 사용하는 것이 물리적으로 곤란하게 되거나 사회적ㆍ경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 될 경우, 즉 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우(각주: 대법원 2017. 9. 21. 선고 2017두30252 판결례 참조)에 토지소유자에게 발생하는 손실을 보상(각주: 2000. 12. 18. 의안번호 제160552호로 발의된 토지보상법안 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조)하기 위하여 공익사업에 필요한 경우가 아님에도 매수 및 수용 청구를 할 수 있는 토지라 할 것입니다.

위와 같은 잔여지 매수 및 수용 청구에 대한 규정 및 입법취지 등에 비추어 볼 때, 공공사업의 시행으로 인한 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 손실보상이 인정될 수 있는 것이므로, 공공사업의 시행으로 손해를 입었다고 주장하는 자가 손실보상을 받을 수 있는지 여부는 해당 “공공사업의 시행 당시”를 기준으로 판단해야 하고, 공공사업 시행 후의 행위는 공공사업 시행에 따른 제한이 확정된 후의 행위로서 손실보상의 대상에 해당한다고 할 수 없는바(각주: 대법원 2002. 11. 26. 선고 2001다44352 판결례 참조),

토지의 일부가 공익사업 시행을 위하여 매수 또는 수용된 이후 그 잔여지만을 매수한 자는 공익사업 시행 당시에는 해당 토지의 소유자가 아니었으므로 잔여지를 종래의 목적으로 사용한 바가 없을 뿐만 아니라, 해당 공익사업의 시행 결과로 손실을 입거나 재산권을 침해받았다고 볼 수도 없으므로, 일단의 토지를 소유했던 토지소유자로부터 잔여지만을 매수한 자는 잔여지 매수 및 수용 청구를 할 수 있는 토지보상법 제74조제1항 전단의 “해당 토지소유자”에 포함된다고 해석하기 어렵습니다.

따라서 이 사안의 경우 종전에 일단의 토지를 소유했던 토지소유자로부터 잔여지만을 매수한 자는 토지보상법 제74조제1항 전단에 따른 “해당 토지소유자”에 포함되지 않는다고 보아야 합니다.


<관계 법령>

○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구) ① 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 사업완료일까지 하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)

충남 천안시는 내년부터 산지관리법과 농지법이 겹치는 지목상 임야 토지 내 경작지도 산지로 인정한다고 3일 밝혔다.

그동안 지목이 임야로 돼있지만 2016년 1월 이전부터 계속해서 경작을 해오던 토지는 기존 ‘농지법’을 적용, 사실상 농지로 인정돼 다른 용도로 이용하면 농지전용허가 대상이었다.

그러나 기초지자체와 광역단체 간 농지와 산지에 대한 해석이 다른 경우가 있어 민원인들이 혼란을 겪어왔다.

이에 따라 천안시는 산림청과 농림축산식품부에 지목상 임야지만 2016년 1월 이전부터 계속해서 경작을 한 토지가 ‘산지’에 해당하는지 ‘농지’에 해당하는지 질의했다. 그 결과 두 기관은 산리관리법에 따르면 산지, 농지법에 따르면 농지에 해당한다고 회신했다. 사실상 두 법령 적용이 모두 가능하다는 것.

혼란을 최소화하기 위해 천안시는 하나의 법령을 적용하기 위한 명확한 유권해석을 법제처에 질의했고, 법제처는 ‘하나의 토지가 농지 및 산지에 해당하는 장소는 각 법률을 소관부처 간 정책적으로 결정한 사안’이라며 반려했다.

이후 천안시는 산림청과 농림축산식품부에 지난 4월 법령개정을 요구하고 충남도에 업무처리지침 시달을 요청했지만 회답이 지연되고 있다. 이에 따라 천안시는 충남도내 시군 허가업무 처리현황과 천안시 고문변호사 자문, 대법원 판례 등을 검토해 지난달 지목상 임야 토지 내 경작지도 산지관리법을 적용하기로 자체방침을 세웠다. 따라서 내년 1월 1일부터 지목상 임야인 토지 내 경작지는 ‘산지’로 인정받는다.

천안시는 산지관리법과 농지법이 겹치는 토지에 대한 명확한 적용방침을 수립하고 산리관리법 적용에 대한 이해를 돕기 위해 2개월 유예기간을 두기로 했으며 천안시측량협회에 이 같은 내용의 공문을 발송했다.

송재열 천안시 허가과장은 “법령상 문제가 있는 사항을 적극적으로 찾아내 제도개선을 요구하는 등 민원인들의 입장에서 편리한 허가업무 처리에 최선을 다하겠다”고 말했다.

https://news.naver.com/main/read.naver?mode=LSD&mid=sec&sid1=001&oid=014&aid=0004733397 

수원지방법원 2017. 6. 15. 선고 2016구합63201

수원지방법원

제1행정부

판결

사건 2016구합63201 보상금증액 청구의 소

원고 주식회사 오로라씨에스

피고 한국토지주택공사

변론종결 2017. 5. 18.

판결선고 2017. 6. 15.

주문

1. 피고는 원고에게 772,730,000원과 이에 대하여 2016. 2. 27.부터 2017. 6. 15.까지는 연 5%, 그 다음 날부터 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 7/10은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

4. 제1항은 가집행할 수 있다.

청구취지
피고는 원고에게 1,102,304,000원과 이에 대하여 2016. 2. 27.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달일까지는 연 5%, 그 다음 날부터 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

이유

1. 재결의 경위

가. 피고는 2008. 3. 31. 서울지방국토관리청 고시 제2008-61호로 실시계획 승인·고시되고, 2009. 8. 3. 국토해양부 고시 제2009-520호로 공공개발용 토지의 비축사업(변경)계획 승인·고시된 비축사업(신갈우회 도로사업용지 비축사업, 이하 '이 사건 사업'이라고 한다)의 시행자이다.

나. 원고는 용인시 기흥구 상하동(이하 위 행정구역 명칭을 '상하동'이라고만 한다) 329-2 잡종지 24,905m²(이하 '이 사건 분할 전 토지'라고 한다)를 소유하고 있었는데, 위 토지 중 일부가 이 사건 사업시행구역에 편입됨에 따라 위 토지는 상하동 329-2 잡종지 18,874m², 329-3 잡종지 386m², 329-4 잡종지 4,562m², 329-5 잡종지 931m², 329-6 잡종지 66m², 329-7 잡종지 3m², 329-8 잡종지 17m², 329-9 잡종지 65m², 329-10 잡종지 1m²로 분할되었다.

다. 피고는 위 분할된 토지 중 최종적으로 도로구역에 편입되어 수용대상 토지로 고시된 상하동 329-4, 329-7, 329-8, 329-9, 329-10 각 토지를 2013. 5. 31. 원고로부터 협의매수하였고, 2013. 6. 5. 위 각 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳤다.

라. 상하동 329-5 잡종지 931m²(이하 '이 사건 잔여지'라고 한다)는 상하동 329-4 잡종지 4,562m²(이하 '이 사건 토지'라고 한다)와 연접한 토지이고, 이 사건 토지는 원고의 물류창고가 위치한 329-2 토지와 연결되어 있다. 

이 사건 토지에는 원고 소속 근로자들이 이용하는 기숙사와 테니스장이 설치되어 있었고, 이 사건 잔여지에는 위 기숙사와 테니스장을 이용하는 근로자들 등의 휴게시설인 파고라가 설치되어 있었다. 이 사건 잔여지는 도시지역, 보전녹지지역, 자연녹지지역, 가축사육제한구역, 성장관리권역으로 지정되어 있다.

마. 원고는 이 사건 토지가 도로구역에 편입됨에 따라 이 사건 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 불가능하게 되었다는 이유로, 피고에 대하여 이 사건 잔여지를 매수하거나 그 가치 하락을 보상하여 달라고 요구하였으나 이에 관한 협의가 이루어지지 않았다. 이에 원고는 중앙토지수용위원회에 이 사건 잔여지의 수용 또는 그 가격감소에 따른 손실보상을 청구하였으나, 중앙토지수용위원회는 2016. 2. 26. 이 사건 잔여지를 종래의 목적대로 사용할 수 있고, 감정평가 결과(이하 '재결감정'이라 한다) 가격감소가 없는 것으로 확인된다는 이유로 원고의 위 청구를 기각하는 재결을 하였다(이하 '이 사건 재결'이라 한다).

[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 을 제1 내지 5호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

2. 주장과 판단

가. 원고의 주장

1) 주위적 주장

이 사건 토지의 협의매수로 인하여 이 사건 잔여지는 더 이상 이 사건 토지에 위치하였던 기숙사와 테니스장을 이용하던 원고의 근로자들의 휴게공간으로 이용할 수 없게 되는 등 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하게 되었다. 따라서 피고는 이 사건 잔여지를 수용하고, 원고에게 잔여지 수용으로 인한 보상금 1,102,304,000원과 이에 대하여 이 사건 재결일 다음날인 2016. 2. 27.부터의 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

2) 예비적 주장

이 사건 잔여지 수용청구가 인정되지 않는다고 하더라도, 이 사건 토지의 협의매수로 인하여 이 사건 잔여지의 가치가 하락하였으므로, 피고는 원고에게 그 가치하락에 대한 손실보상금 902,139,000원과 이에 대하여 이 사건 재결일 다음 날인 2016. 2. 27.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 주위적 주장에 관한 판단

가) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라 한다) 제74조 제1항은 '동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다'고 규정하고 있다. 여기서 '종래의 목적'이라 함은 수용재결 당시에 당해 잔여지가 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도를 의미하고, '사용하는 것이 현저히 곤란한 때'라고 함은 물리적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우는 물론 사회적, 경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우, 즉 절대적으로 이용 불가능한 경우만이 아니라 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우를 포함한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 참조).

나) 토지보상법 시행령 제39조 제1항은 잔여지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 잔여지 매수 또는 수용청구를 할 수 있다고 규정하면서, 제1호에서는 대지로서 면적이 너무 작거나 부정형 등의 사유로 건축물을 건축할 수 없거나 건축물의 건축이 현저히 곤란한 경우를, 제2호에서는 농지로서 농기계의 진입과 회전이 곤란할 정도로 폭이 좁고 길게 남거나 부정형 등의 사유로 영농이 현저히 곤란한 경우를, 제3호에서는 공익사업의 시행으로 교통이 두절되어 사용이나 경작이 불가능하게 된 경우를, 제4호에서는 제1호부터 제3호까지에서 규정한 사항과 유사한 정도로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정되는 경우를 각 규정하고 있다. 같은 조 제2항은 위 제1항 각 호의 해당 여부를 판단할 때에는 잔여지의 위치·형상 이용상황 및 용도지역, 공익사업 편입토지의 면적 및 잔여지의 면적을 종합적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있다.

다) 위 인정사실 및 앞서 든 증거와 갑 제12 내지 16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(1) 이 사건 잔여지는 휴게시설인 파고라가 설치되어 있던 잡종지로서 종래에도 부정형의 형상이었고, 이 사건 토지가 매수된 이후에도 여전히 위 휴게시설이 설치되어 있는 잡종지로 이용되고 있다.

(2) 이 사건 잔여지는 면적이 931m²로서 그 규모가 작다고 할 수 없고, 협의 매수된 토지인 이 사건 토지의 면적 4,562m²와 비교하여 보아도 그 1/5 정도로서 종래의 목적대로 활용하는 것이 불가능할 정도로 과소한 면적만 남았다고 보기 어렵다. (-> 20% 정도 잔여지가 남은 것만으로는 법원에서  과소한 면적으로 보지 아니함)

(3) 원고의 물류창고가 있는 상하동 329-2 토지와 이 사건 잔여지를 연결하던 이 사건 토지가 협의매수됨으로써 이 사건 잔여지와 상하동 329-2 토지가 이격되기는 하였으나, 이후 피고가 이 사건 잔여지와 상하동 329-2 토지를 연결하는 통로암거를 설치함으로써 위 각 토지 사이의 왕래가 가능하게 되었다.

(4) 토지보상법 시행령 제39조 제1항은 제1호 내지 제4호에서 잔여지 수용청구를 할 수 있는 경우를 규정하고 있는데, 이 사건 잔여지는 잡종지로서 그 지목이 대지나 농지가 아니므로 제1, 2호에는 해당할 여지가 없고, 제3호의 경우 위에서 본 바와 같이 통로암거가 설치됨으로써 이를 통하여 상하동 329-2 토지 및 공로로 진출입할 수 있게 되었으므로 교통이 두절되어 사용이 불가능하다고 볼 수 없다. 

제4호의 경우 제1호부터 제3호의 사항과 유사한 정도로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우를 규정하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 잔여지는 휴게시설이 설치되어 있는 잡종지로서 이 사건 토지의 협의매수 이후에도 위와 같은 이용상황이 그대로 유지되고 있는 점, 기타 이 사건 잔여지의 위치, 용도지역 등을 아울러 고려하면 이 사건 토지가 협의매수됨으로써 이 사건 잔여지의 가치가 감소하였음은 별론으로 하고, 대지로서 건축이 현저히 곤란하거나 농지로서 영농이 현저히 곤란한 정도 등과 유사한 정도로 이 사건 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정하기 어렵다.

2) 예비적 주장에 관한 판단

가) 토지보상법 제73조 제1항은 사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로 도랑 담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다고 규정하면서, 다만 잔여지의 가격감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여지를 매수할 수 있다고 규정하고 있다. 

위 규정에 의하면, 잔여지에 대한 공사의 비용이 보상되더라도 잔여지의 가격 감소분이 있으면 이를 각각 보상하여야 하고, 다만 공사 비용과 가격 감소분을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 그 잔여지를 매수할 수 있을 뿐이다.

피고는 통로암거의 개설비용 542,000,000원을 부담하였으므로 이를 잔여지 가치하락분 산정에 고려하여야 한다는 취지의 주장을 하나, 피고가 이 사건 잔여지를 매수하지 않고 공사비용을 투입한 점, 위 통로암거의 개설이 전적으로 이 사건 잔여지를 위하여 이루어졌다는 입증이 없는 점 등을 고려하면, 위 주장은 받아들일 수 없다.

나) 토지보상법 시행규칙 제32조는 잔여지의 손실은 공익사업시행지구에 편입되기 전의 잔여지의 가격에서 편입된 후의 잔여지의 가격을 뺀 금액으로 평가한다고 규정하고 있다. 공익사업시행지구에 편입되기 전의 잔여지의 가격은 전체 토지의 협의 매수 또는 수용재결 당시를 가격시점으로 하여 산정하므로(대법원 2002. 3. 15. 선고 2000두1362 판결 등 참조), 이 사건 잔여지의 경우 이 사건 토지의 협의매수일인 2013. 5.31. 을 가격시점으로 하여 이 사건 잔여지의 가격 하락 여부 및 그 감소액을 판단하여야 한다. 또한 앞에서 본 바와 같이 이 사건 토지의 협의매수 이후에도 이 사건 잔여지는 종래의 목적인 잡종지로 이용가능하므로 이를 전제로 공익사업시행지구 편입 후의 가격을 산정함이 타당하다.

다) 감정인의 감정 결과는 그 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 없는 한 이를 존중하여야 한다(대법원 2009. 7. 9. 선고 2006다67602, 67619 판결 등 참조), 감정인 A(이하 '법원감정인'이라 한다)에 대한 감정촉탁결과에 의하면, 위 2013. 5. 31.을 가격시점으로 하였을 때 이 사건 토지가 편입되기 전의 이 사건 잔여지의 평가액은 1,078,098,000원이고, 이 사건 토지가 편입된 후 이 사건 잔여지를 종래의 목적대로 이용가능함을 전제로 평가한 이 사건 잔여지의 평가액은 305,368,000원으로서, 그 차액은 772,730,000원이다(이하 '법원감정'이라 한다). 을 제5호증의 기재, 감정인 A에 대한 감정촉탁 결과, 감정인 A에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 법원감정은 그 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 있다고 보이지 아니하므로, 위 법원감정에 따라 이 사건 잔여지의 가격 하락에 대한 정당한 보상액을 산정하기로 한다.

(1) 피고는, 법원감정인이 이 사건 토지가 편입되기 전의 이 사건 잔여지를 평가할 때, 이 사건 토지의 협의매수 단가인 1,150,000원/m²를 적용하지 않고 1,158,000원/m²를 적용한 것은 부당하다고 주장한다. 그러나 위 협의 매수 단가는 당사자가 협의한 금액이지 객관적인 토지의 가치라고 보기 어려운 점, 가격시점 당시 이 사건 토지의 협의매수 단가(1,150,000원/m²)와 이 사건 잔여지의 법원감정 단가(1,158,000원/m²)를 비교하여 보면, 이 사건 토지의 협의매수 당시 이 사건 잔여지와 이 사건 토지를 포함한 전체 토지의 가격은 위 법원감정 단가와 유사한 것으로 판단되는 점 등을 고려하면, 법원감정에서 산정한 단가가 부당하다고 할 수 없다.

(2) 피고는, 이 사건 잔여지와 상하동 329-2를 연결하는 통로암거를 설치하였으므로, 법원감정이 이 사건 잔여지를 도로와 접하지 않은 맹지로 평가한 것은 위법하다고 주장하나, 법원감정인이 이 사건 잔여지를 평가할 때 통로암거를 도로로 평가하지는 않았지만 위 통로암거가 설치되었음을 반영하여 종합적으로 개별요인을 비교한 것으로 보인다. 또한 개별요인 비교 시 각 항목별로 전제되어야 하는 요소가 있는 것이고, 개별요인 중 2개 이상의 조건에서 참작될 수 있는 성격의 고려사항에 대하여 감정인으로서는 여러 조건에 걸쳐 일부씩을 격차율에 반영할 수 있는 것이므로, 법원감정인이 가로조건과 기타조건을 비교할 때 이 사건 잔여지가 맹지인 점을 각각 고려하였다고 하여, 이 사건 잔여지가 맹지라는 사정을 부당하게 중복 평가한 것이라고 할 수 없다.

(3) 재결감정은 이 사건 토지의 편입 전후의 이 사건 잔여지의 각 가격을 구체적으로 산정하지 않은 채, '중앙토지수용위원회의 평가자문회의 결과 잔여지 가치하락이 없는 것으로 결정되었음'을 이 사건 잔여지의 가격하락에 대한 의견으로 제시하고 있다. 

반면, 법원감정은 이 사건 잔여지의 이용현황에 맞게 비교표준지를 선정한 다음 시점수정, 지역 요인 개별요인 비교를 거치고, 보상선례를 선정하여 기타요인 보정을 거치는 방법으로 편입 전·후의 각 평가액을 산출하여 가격감소분을 산정하였고, 개별요인 비교 등을 함에 있어서 각 항목별로 어떠한 이유에서 어떻게 참작되었는지를 알 수 있을 정도로 구체적인 수치를 기술하였을 뿐만 아니라, 사실조회 회신을 통하여 그 근거를 구체적으로 제시하였으며, 그 근거와 평가가 논리칙과 경험칙에 반하는 것으로 보이지 않는다.

라) 따라서 피고는 원고에게 이 사건 잔여지의 가격감소분 772,730,000원과 이에 대하여 이 사건 토지의 협의취득으로 인한 소유권이전등기일 다음 날 이후로서 원고가 구하는 2016. 2. 27.부터 피고가 그 이행의무의 범위에 관하여 항쟁함이 타당한 이 판결 선고일인 2017. 6. 15.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음 날부터 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 원고의 예비적 청구는 위 인정범위에서 이유 있으므로 이를 인용하며, 나머지 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

판사 이정민(재판장) 강효원 김현주

별지

민원인 - 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치하는 보상협의회의 설치시기(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제44조의2제3항 등 관련)

• 안건번호21-0588
• 회신일자2021-11-02

1. 질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에서는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 의무적으로 설치하는 경우로서 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하도록 규정하고 있는바, 토지보상법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우, 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전에도 설치할 수 있는지?(각주: 토지보상법 시행령 제44조의2제3항에 따른 특별한 사유가 있는 경우는 아님을 전제함)

2. 질의배경

민원인은 위 질의요지와 관련하여 국토교통부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답

토지보상법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우, 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전이라도 설치할 수 있습니다.

4. 이유

토지보상법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 일정한 규모 이상의 공익사업을 시행하는 경우에는 공익사업이 시행되는 해당 지방자치단체의 장이 보상협의회를 의무적으로 두도록 규정하고 있습니다.

그리고 토지보상법 시행령 제44조의2제3항에 따르면, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하도록 규정하고 있는데, 이는 최소한 보상계획의 열람기간이 만료된 후 30일이 경과하기 전까지는 보상협의회를 설치해야 한다는 “설치기한”을 규정한 것일 뿐, 보상계획의 열람기간이 만료되기 전에 보상협의회를 설치하는 것을 금지하려는 취지로 볼 수는 없습니다.

또한 토지보상법 제82조제1항 단서의 규정은 공익사업 보상절차에 주민참여를 확대하고, 공익사업을 효율적으로 추진하기 위하여 일정한 경우 토지소유자ㆍ사업시행자 및 법관ㆍ변호사 등으로 구성되는 보상협의회의 설치를 의무화함으로써 주민 및 이해관계자의 자발적인 협조를 유도하고, 토지소유자 및 관계인(각주: 토지보상법 제2조제4호 및 제5호에 따른 토지소유자 및 관계인을 말하며, 이하 같음)의 불만을 해소하기 위한 취지(각주: 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부개정된 구 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 개정이유서 참조)의 규정인바,

공익사업을 효율적으로 추진하기 위해 토지보상법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전에 미리 보상협의회를 설치하더라도 토지소유자 및 관계인의 권익이 침해되거나 권리가 제한된다고 보기는 어렵습니다.

한편 토지보상법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간이 만료되기 전에 보상협의회를 설치할 수 있다면 보상계획에 대한 열람이 완료되지 않은 상황에서 보상협의회가 형식적으로 운영되어 토지소유자 및 관계인의 이익이 침해될 수 있다는 의견이 있으나,

보상계획의 열람기간 중 보상협의회를 운영하는 경우 토지소유자 및 관계인이 사전에 제출하는 의견을 보상협의회에서 효율적ㆍ전문적으로 검토할 수 있다는 점,

보상협의회의 설치ㆍ운영에는 별도의 종료시점이 규정되어 있지 않으므로 보상계획의 열람기간이 만료된 이후에도 보상과 관련된 협의가 완료되기 전까지는 토지소유자 및 관계인이 보상협의회를 통해 보상계획에 대한 의견제출 및 논의를 할 수 있는 점,

토지소유자 및 관계인은 열람기간과 관계없이 같은 법 제15조제1항에 따라 직접 보상계획을 통지받는다는 점 등에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 토지보상법 제82조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 제44조의2제3항에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보상협의회를 설치하려는 경우, 같은 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 전이라도 설치할 수 있습니다.

<관계 법령> 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제15조(보상계획의 열람 등) ① 사업시행자는 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 하며, 제2항 단서에 따라 열람을 의뢰하는 사업시행자를 제외하고는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자와 관계인이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 공고나 통지를 하였을 때에는 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 사업지역이 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸쳐 있거나 사업시행자가 행정청이 아닌 경우에는 해당 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 그 사본을 송부하여 열람을 의뢰하여야 한다. ③ㆍ④ (생 략) 제82조(보상협의회) ① 공익사업이 시행되는 해당 지방자치단체의 장은 필요한 경우에는 다음 각 호의 사항을 협의하기 위하여 보상협의회를 둘 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공익사업을 시행하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상협의회를 두어야 한다. 1. 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항 2. 잔여지의 범위 및 이주대책 수립에 관한 사항 3. 해당 사업지역 내 공공시설의 이전 등에 관한 사항 4. 토지소유자나 관계인 등이 요구하는 사항 중 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 사항 5. 그 밖에 지방자치단체의 장이 회의에 부치는 사항 ②ㆍ③ (생 략) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제44조의2(의무적 보상협의회의 설치ㆍ구성 및 운영 등) ①ㆍ② (생 략) ③ 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하고, 사업시행자에게 이를 통지하여야 하며, 사업시행자가 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 지체 없이 보상협의회를 설치하고, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이를 통지하여야 한다. ④ ∼ ⑥ (생 략)

전라남도 여수시 ㆍ 전라남도 여수시가 여수시에 보상의무가 있는 토지소유자에게 보상금을 지급하기 위하여 보상의 결정, 절차 등에 관하여 자치법규로 규정하는 것이 가능한지(「지방자치법」 제23조 등 관련)

• 안건번호 의견18-0230
• 요청기관 전라남도 여수시
• 회신일자 2018. 11. 20.

1. 질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제2호에 따라 종전에 시행된 공익사업으로 “도로”로 사용되고 있는 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지, 공공사업에 준하는 사업을 시행하였으나 보상금이 지급되지 아니한 토지, 공공사업의 시행이 불분명하지만 부당이득금반환청구 등 소송에서 전라남도 여수시의 패소가 확정된 토지, 공익사업의 시행이 불분명하지만 미지급용지로 확정된 기존의 대법원 판례와 유사한 토지의 보상과 관련하여, 

   전라남도 여수시가 여수시에 보상의무가 있는 토지소유자에게 보상금을 지급하기 위하여 보상의 결정, 절차 등에 관하여 자치법규로 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유

살피건대, 「여수시 도로 및 소하천 편입미지급용지 보상 규칙안」은 공공사업 시행에 따른 미지급용지 및 공공용으로 이용되고 있는 토지에 대한 보상방법과 절차에 관한 사항을 규정하기 위하여 제정하려는 것(제1조)으로서, 미지급용지 보상신청자 및 보상신청방법(제4조), 보상신청토지에 관한 사실조사 및 측량조사(제5조 및 제6조), 보상대상 여부 및 보상금액 등을 심의ㆍ결정하는 미지급용지보상심의위원회의 설치및 구성(제7조), 미지급용지보상심의위원회의 심의 및 보상결정(제8조 및 제10조), 보상금의 지급(제11조) 등에 관하여 구체적으로 규정하고 있습니다. 

  그런데, 「헌법」 제23조제3항에 따르면 공공필요에 의한 재산의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률에 따라야 한다고 규정함에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서는 공익사업의 수행을 위하여 토지 등의 수용 또는 사용이 필요한 경우의 적법한 보상절차를 규정하고 있습니다. 

  그리고 국가나 지방자치단체의 위법한 공권력 행사로 인한 피해자의 구제는 「국가배상법」에서 국가나 지방자치단체의 불법행위로 인한 손해배상 책임을 규정하고 있고, 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 경우에는 「민법」에서 부당이득 책임을 규정하고 있습니다. 

  그렇다면 이 사안에서 전라남도 여수시가 여수시에 보상의무가 있는 토지소유자에게 보상금을 지급하는 경우가 적법한 절차에 따라 공익사업의 수행을 위하여 토지를 수용 또는 사용함에 따라 보상금을 지급하는 경우라면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 보상을 하여야 한다고 할 것이고, 여수시의 위법한 공권력 행사로 인한 보상책임이나 부당이득 책임의 부담이라면 「국가배상법」이나 「민법」에 따라 보상을 하여야 할 것입니다(법제처 2014. 1. 24. 의견제시 14-0012 참조). 

  따라서 전라남도 여수시가 토지소유자에게 보상책임이 있는 경우  해당 책임이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 보상책임, 「국가배상법」에 따른 배상책임 또는 「민법」에 따른 부당이득책임 중 어떤 책임을 부담하는지 여부의 판단이 선행되어야 할 것이고, 책임의 내용에 따라 각 법률에서 규정하고 있는 보상절차에 따라 보상을 하여야 하는 것이므로, 이와 달리 전라남도 여수시가 법률상 근거 없이 토지소유자에 대한 보상의 여부를 자치법규에서 규정하는 내용 및 절차에 따라 독자적으로 판단할 수 없다고 할 것인바, 보상여부를 결정할 수 있는 절차를 자치법규에 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다. 

<관계 법령>
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.  <개정 2014. 3. 18., 2015. 12. 29.>
  1. 국방·군사에 관한 사업
  2. 관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도·도로·공항·항만·주차장·공영차고지·화물터미널·궤도(軌道)·하천·제방·댐·운하·수도·하수도·하수종말처리·폐수처리·사방(砂防)·방풍(防風)·방화(防火)·방조(防潮)·방수(防水)·저수지·용수로·배수로·석유비축·송유·폐기물처리·전기·전기통신·방송·가스 및 기상 관측에 관한 사업
  3. ～ 8. (생  략)

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」
제25조(미지급용지의 평가) ① 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.  <개정 2015. 4. 28.>
  ② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미지급용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미지급용지임을 표시하여야 한다.

<의견제시 대상 자치법규>
「여수시 도로 및 소하천  편입미지급용지 보상 규칙안」

제2조(정의) ① 이 규칙에서 "미지급용지" 란 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 토지를 말한다. 

  1. 종전에 시행된 도로 공공사업에 편입된 토지로 보상금이 지급되지 아니한 토지
  2. 공공사업에 준하는 사업을 시행하였으나 보상금이 지급되지 아니한 토지
  3. 공공사업의 시행이 불분명하지만 소송(부당이득금반환청구, 임료청구, 손해배상청구 등)에서 여수시(이하 "시" 라 한다)의 패소가 확정된 토지
  4. 공익사업의 시행이 불분명하지만 미지급용지로 확정된 기존의 대법원 판례와 유사한 토지  

  ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 미지급용지로 보지 아니한다. 
  1.「사도법」에 따라 설치된 사도
  2. 도로 개설당시의 토지소유자가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로에 편입된 토지
  3. 토지소유자의 의사에 따라 타인의 통행을 제한할 수 없는 토지
  4.「건축법」에 따라 건축 허가권자가 위치를 지정ㆍ공고한 도로
  5. 도로개설 당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로
  6. 지역주민의 자조사업(새마을사업 등)으로 조성하여 공공시설에 편입된 토지
  7. 그 밖의 법률에 따라 시에 무상으로 귀속되어야 하는 토지
  8. 시가 사실상의 지배주체로서 점유하고 있는 토지

제4조(보상신청) ① 미지급용지 보상을 신청할 수 있는 사람은 다음 각 호와 같다.  
  1. 토지소유자
  2. 토지소유자의 대리인

  ② 미지급용지 보상신청을 하고자 하는 사람은 다음 각 호의 서류를 여수시장(이하 "시장" 이라 한다)에게 제출하여야 한다. 

  1. 미지급용지보상신청서(별지 제1호서식)  
  2. 제1항제2호의 경우에는 이를 증명하는 서류

  ③ 미지급용지 보상신청을 접수받은 보상담당부서는 별지 제2호서식의 미지급용지보상처리대장에 기록ㆍ관리하여야 한다.  

제5조(사실조사) ① 보상 신청된 토지는 2명 이상의 관계 공무원이 별지 제3호서식의 보상신청토지사실조사서에 따라 성실히 조사하여야 하며 보상업무담당 부서의 장은 조사결과를 확인하여야 한다.

  ② 보상신청 토지를 사실조사하는 공무원은 현장은 물론 관련 서류를 조사하여 명확한 자료를 확보하여야 한다.
제7조(미지급용지보상심의위원회) 

  ① 시장은 미지급용지의 보상을 위하여 미지급용지보상심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둘 수 있다.  
  ② 위원회의 심의사항은 다음 각 호와 같다.
  1. 보상대상 여부
  2. 보상의 범위
  3. 예산조치 사항
  4. 그 밖에 필요한 사항

제10조(보상금액 결정) ① 제8조에 따라 보상 결정된 토지의 보상금은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제68조 및 같은 법 시행규칙 제16조에 따라 2명 이상의 감정평가업자가 평가한 감정평가액의 산출평균치로 한다.

  ② 시장은 감정평가를 의뢰할 경우 다음 사항을 확인하여 요청한다.
  1. 공공사업에 편입될 당시 토지의 이용 상황
  2. 공공사업에 편입될 당시의 이용 상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시 지목 및 인근 토지의 이용 상황
  3. 그 밖에 도로 및 소하천에 편입된 사정 등 감정평가에 영향을 미칠 사항 등

  ③ 시장은 감정평가가 관계 법령에 위반되었다고 판단되는 경우에는 해당 토지의 감정평가업자에게 사유를 분명하게 밝혀 재평가를 의뢰할 수 있다.

제11조(보상금의 지급) ① 보상금액은 예산의 범위에서 보상신청순서에 따라 지급함을 원칙으로 하되, 사실조사의 어려움과 쉬움의 정도를 고려할 수 있다.

  ② 제2조제1항제3호의 경우에는 보상금을 우선하여 지급한다.

  ③ 시장은 보상신청인과 보상대상 토지에 대한 매매계약을 체결하였을 때에는 지체 없이 보상금을 지급하여야 한다.

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토지수용재결처분취소

[대법원 1993. 11. 12., 선고, 93누7570, 판결]

【판시사항】

수용대상토지에 대하여 당해 공공사업의 시행 이전에 도로 설치에 관한 도시계획결정이 고시된 경우 도로편입예정 부분과 편입예정 부분 아닌 인근토지에 대한 손실보상액의 각 평가방법

【판결요지】

수용대상토지에 대하여 당해 공공사업의 시행 이전에 이미 도로의 설치에 관한 도시계획결정이 고시되어 이용제한이 가하여진 경우의 공법상 제한은 그 목적달성을 위하여 구체적인 사업의 시행을 필요로 하는 이른바 개별적 계획제한에 해당하므로, 그 토지의 수용보상액을 산정함에 있어서는 위와 같은 공법상 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우는 물론 위 토지가 당초의 목적사업과 다른 목적의 공공사업에 편입수용되는 경우에도 모두 그러한 제한을 받지 아니하는 상태대로 이를 평가하여야 할 것인바, 이는 어디까지나 수용대상토지의 보상액 평가시 도시계획에 의하여 이미 도로로 편입예정된 부분에 대하여 위와 같은 공법상 제한으로 인한 토지가격의 변동을 참작하지 않도록 함으로써 그 토지소유자로 하여금 정당한 보상액에 미치지 못하는 저가보상으로 인하여 부당하게 불이익을 입게 하는 것을 방지하려는 데 그 취지가 있을 뿐이고, 더 나아가 도시계획상 도로편입 부분이 아닌 그 인근토지에 대한 손실보상액을 평가함에 있어 위와 같이 공익사업인 도로의 설치를 내용으로 하는 도시계획결정이 고시된 결과 당연히 그 영향으로 토지이용의 증진 내지 개발효과에 대한 기대심리가 작용하여 사실상 토지가격 상승요인이 발생함에 따라 당해 토지소유자가 그에 상당하는 이익을 얻게 된 사정까지 고려대상에서 배제하여야 한다는 취지는 아니다.

【참조조문】

구 토지수용법 (1993.12.31. 법률 제4483호로서 개정되기 전의 것) 제46조 제2항, 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 (1991.10.28. 건설부령 제493호로 개정되기 전의 것) 제6조 제4항

【참조판례】

대법원 1989.7.11. 선고 88누11797 판결(공1989,1259), 1992.3.13. 선고 91누4324 판결(공1992,1317), 1993.10.12. 선고 93누12527 판결(공1993하,3102)

【전문】

【원고, 피상고인】【피고, 상고인】

중앙토지수용위원회 외 1인 피고들 소송대리인 변호사 곽동헌

【원심판결】

서울고등법원 1993.2.5. 선고 91구23655 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다.
상고비용은 피고들의 부담으로 한다.

【이 유】

상고이유 제1점을 본다.
수용대상 토지에 대하여 당해 공공사업의 시행 이전에 이미 도로의 설치에 관한 도시계획결정이 고시되어 이용제한이 가하여진 경우, 이러한 공법상의 제한은 그 목적달성을 위하여 구체적인 사업의 시행을 필요로 하는 이른바 개별적 계획제한에 해당하는 것이므로, 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정함에 있어서는 위와 같은 공법상의 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우는 물론이고, 위 토지가 당초의 목적사업과 다른 목적의 공공사업에 편입수용되는 경우에도 모두 그러한 제한을 받지 아니하는 상태대로 이를 평가하여야 할 것인바( 당원 1989.7.11. 선고 88누11797 판결; 1992.3.13. 선고 91누4324 판결 등 참조), 이는 어디까지나 수용대상 토지의 보상액 평가시 도시계획에 의하여 이미 도로로 편입예정된 부분에 대하여 위와 같은 공법상의 제한으로 인한 토지가격의 변동을 참작하지 않도록 함으로써 그 토지소유자로 하여금 정당한 보상액에 미치지 못하는 저가보상으로 인하여 부당하게 불이익을 입게하는 것을 방지하려는데 그 취지가 있을 뿐이고, 이에 더 나아가 도시계획상 도로편입부분이 아닌 그 인근토지에 대한 손실보상액을 평가함에 있어 위와 같이 공익사업인 도로의 설치를 내용으로 하는 도시계획결정이 고시된 결과 당연히 그 영향으로 토지이용의 증진 내지 개발효과에 대한 기대심리가 작용하여 사실상 토지가격 상승요인이 발생함에 따라 당해 토지소유자가 그에 상당하는 이익을 얻게 된 사정까지 고려대상에서 배제하여야 한다는 취지는 아니라고 볼 것이다.
기록에 의하면 원심은, 원심 감정인이 이 사건 수용대상토지의 가액을 평가함에 있어, 그 토지에 대하여 택지개발예정지구 지정고시와 개발계획의 승인고시가 있기 이전에 이미 그 토지의 각 일부에 대하여 도시계획시설인 도로의 설치계획결정이 고시되어 있었으므로, 도로계획선에 저촉되어 있는 부분에 대하여는 도시계획을 고려하지 아니하여 도로계획선과 관계없는 후면지 토지가격을 기준으로 평가하고, 도로계획선에 접하고 있는 부분은 도시계획을 고려하여 평가한다고 전제한 다음, 이 사건 수용대상토지와 각 그 표준지 사이에 개별요인의 가로조건을 비교함에 있어 도로의 도시계획선에 저촉되어 도로에 편입되는 부분과 도로에 접하게 되는 부분을 구분하여, 전자에 대하여는 100/100의 비율치로 비교하고, 후자에 대하여는 130/100의 비율치로 비교함으로써, 특히 후자의 경우 도시계획이 있었음을 이유로 그 만큼 표준지 보다 우세하다고 평가한 감정결과를 그대로 받아들여 이를 토대로 이 사건 정당한 보상가액을 산정하고 있는바, 이러한 조치는 위에서 본 바와 같은 법리에 따른 것이어서 옳고, 거기에 소론과 같은 공법상 제한을 받는 토지의 평가에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다 할 수 없다. 논지는 이유 없다.
상고이유 제2점을 본다.
논지는 요컨대, 이 사건 수용목적사업인 택지개발사업의 시행후 수용대상 토지 위에 설치되고 있는 도로의 폭이 종전의 도시계획에서 정하여진 35미터에서 50미터로 확장변경되어 도로에 편입되는 면적이 증가되었다는 취지의 주장이나, 이는 원심에서 전혀 거론하지 아니한 새로운 사실에 관한 주장을 내세우는 것으로서 적법한 상고이유로 삼을 수 없을 뿐만 아니라, 위와 같이 이 사건 택지개발사업과 같은 수용목적사업의 시행에 의하여 수용대상 토지위에 도로가 개설된다고 하더라도, 이는 수용목적사업의 시행에 따른 결과에 지나지 아니한 것으로서 수용목적사업의 시행이후 그 사업지구내에서의 도로개설 등으로 인한 토지조건의 변화요인은 수용대상 토지의 보상액을 평가함에 있어 전혀 참작할 사유가 되지 못하므로, 이 부분 논지도 역시 받아들일 수 없는 것이다.
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박준서(재판장) 김상원 윤영철(주심) 박만호

• 도시계획시설사업의 시행자 지정이 처음부터 효력이 없거나 토지의 취득 당시 해당 도시계획시설사업의 법적 근거가 없었던 것으로 볼 수 있는 등 협의취득이 당연무효인 경우, 협의취득일 당시의 토지소유자가 소유권에 근거하여 등기 명의를 회복하는 방식 등으로 권리를 구제받는 것은 별론으로 하더라도 토지보상법 제91조 제1항에서 정하고 있는 환매권을 행사할 수는 없다고 봄이 타당하다.

2020다280890( 2021-04-29 )

대심도 '보상'·구분지상권 '등기' 함께 없앤다..'은마아파트법' 재점화

국회 계류 중인 대심도 특별법..GTX-C 확정 후 연내 통과 추진
"토지소유권 지하범위 40m 제한 반영 등 보완 추가 보완 필요"

• 서울 강남구 대치동 은마아파트 모습. 20215.3/뉴스1 © News1 성동훈 기자(세종=뉴스1) 김희준 기자 = 정부가 이헌승 의원(국민의 힘)이 발의해 현재 국회에 계류 중인 '교통시설의 대심도 지하 건설 및 관리에 관한 특별법 제정'의 하반기 통과를 추진한다.
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• 15일 국회와 정부 관계자에 따르면 대심도 법안이 거론된 것은 대심도의 불분명한 권리관계 탓이다.
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• 외국의 사례를 보면 통상 대심도 철도에선 지상의 토지나 건물주는 별도의 권리를 가지지 않는다.
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• 하지만 우리나라는 별도로 사회상규에 따른 판단에 맡길 뿐, 토지의 권리가 미치는 지하의 깊이를 규정하지 않은 상태다.
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• GTX 등 대심도 터널을 이용해 고속철도사업을 하는 사업자는 소정의 보상을 하고 그동안 구분지상권을 설정해 대심도 터널에 대한 권리를 보호해왔다.
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• 실제 GTX-A(파주 운정~동탄 수도권광역급행철도)의 경우 이런 문제 때문에 부동산 가격 하락을 이유로 청담-후암동 주민들이 노선 변경을 강하게 요구하기도 했다.
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• 한 주민은 "굳이 노선이 관철된다면 공유면적을 근거로 가구당 몇십만원 남짓의 보상금을 받고, 등기부에 기재를 남기기보단 특례를 통해 상호 불필요한 절차를 생략하는 것이 바람직하다"고 본다.
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• 정부 안팎에선 특별법을 보완해 민간의 토지 권리를 지하의 경우 지하 40m 수준으로 제한하면, 문제점을 손쉽게 해결할 수 있다고 본다.h9913@news1.kr
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• 정부 관계자는 "사안의 경중에 따라 여러 가지 현안 법안이 국회 통과를 기다리고 있는 중"이라며 "대심도 법안도 논의를 통해 최대한 하반기 국회 통과를 목표로 삼고 있다"고 전했다.
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• 쟁점은 '대심도 지하 사용에 대한 보상 미실시' 규정이다. 헌법 제23조 3항은 '공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급해야 한다'고 규정하고 있고, 민법 제212조는 '토지의 소유권은 정당한 이익이 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다'고 규정하고 있기 때문이다.
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• 은마아파트도 GTX-C 노선 통과가 확정되기 전엔 주민들의 환영을 받지 못했다. 하지만 노선이 확정된 후 사정이 달라졌다.
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• 문제는 구분지상권이 설정될 경우 해당내용이 등기부에 기재된다는 점이다. 그동안 은마아파트 등 대규모 단지에서 GTX-C 노선의 통과를 거부해 온 것도 이 때문이다. 업계 관계자는 "지금도 안전상의 아무런 문제가 없더라도 지하에 고속철도를 위한 대심도 터널이 있다는 내용이 등기부에 기재되면 재개발이나 재건축 등 미래의 토지 이용에 제약이 생길 수 있다는 걱정이 있다"고 전했다.
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• 대심도 터널의 경우 지상에 영향을 끼치지 않을뿐더러, 공공의 영역으로 규정하고 있기 때문이다.
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• 대심도 철도사업자와 토지주 간 구분지상권 설정과 보상권을 각각 생략하는 법안을 마련해 불필요한 민원 소요를 없앤다는 계산이다. 해당법안이 통과하면 당장 대심도인 수도권광역철도(GTX)-C 노선이 통과하는 은마아파트를 비롯한 많은 지역이 부동산거래에서 혜택을 볼 수 있을 것으로 전망된다.