이유
가. 질의 가에 대하여
「하천법」 제5조제1항에서는 “이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자가 사망하거나 그 권리ㆍ의무를 양도한 때 또는 그 권리ㆍ의무를 가진 법인의 합병이 있는 때에는 그 상속인, 권리ㆍ의무를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인이 그 지위를 승계한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제33조제1항 각 호외의 부분에서는 “하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다”고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 “토지의 점용”을 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 각 호외의 부분에서는 “하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다”고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 “대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위”라고 규정하고 있습니다.
또한, 「하천법 시행규칙」 제18조제1항 각 호외의 부분에서는 “법 제33조제1항에 따라 경작을 목적으로 하천의 점용허가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 허가신청인이 국가ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관 또는 공공단체인 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하면서 같은 항 제3호에서는 “신청지가 국유재산 또는 공유재산이 아닐 것(법 제34조에 따른 기득하천사용자는 제외함)”이라고 규정하고 있는바,
이 사안은 「하천법 시행규칙」 제18조제1항제3호에 따라 경작을 목적으로 하여 신규 하천점용허가가 불허되는 국·공유지에 대해 하천점용허가로 발생한 권리·의무를 가진 자가 사망한 경우 「하천법」 제5조제1항에 따라 상속인이 그 지위를 승계하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「하천법」 제34조에서는 하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어서 이미 하천점용허가를 받은 자 등 대통령령으로 정하는 하천에 관한 권리를 가진 자를 “기득하천사용자”라고 규정하고 있는데, 같은 법 시행규칙 제18조제1항제3호에서는 같은 법 제33조제1항에 따라 경작을 목적으로 하천점용허가를 받으려는 자의 요건 중에 하나로서 “신청지가 국유재산 또는 공유재산이 아닐 것”을 규정하면서 같은 법 제34조에 따른 기득하천사용자는 제외한다고 규정하고 있는바, 경작을 하기 위해 기득하천사용자의 하천점용허가를 승계하는 것과 같은 행위를 할 때도 “신청지가 국·공유지가 아닐 것”이라는 요건이 제외된다고 할 것입니다.
그리고, 같은 법 제5조제1항에서는 이 법에 따른 허가로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자가 사망한 때에는 그 상속인이 그 지위를 승계한다고 규정하고 있으므로, “이 법에 따른 허가로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자”에는 “같은 법 제33조제1항제1호에 따라 경작을 목적으로 하는 국·공유지의 하천점용허가로 발생한 기득하천사용자로서 권리ㆍ의무를 가지는 피상속인”이 포함된다고 할 것입니다. 또한, 하천법령상 그 밖에 하천구역 안 점용허가권의 승계를 제한하는 규정도 없으므로, 하천구역 안에서 국·공유지의 점용허가권을 받은 기득하천사용자가 사망한 때에는 상속인이 그 지위를 승계한다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 「하천법」 제33조제4항제1호 및 같은 법 시행규칙 제18조제1항제3호의 규정취지가 하천의 오염을 초래하는 신규 경작목적의 하천점용허가를 제한하여 새로운 경작목적의 하천점용허가를 단계적으로 축소하기 위한 것이라고 하더라도, 상속으로 인한 하천점용허가의 승계는 “신규 하천점용허가”가 아니라 “기득 하천점용허가”에 터잡아 이루어지는 것이므로, “하천점용허가가 상속으로 승계되는 것”이 “신규로 하천점용허가를 취득하는 것”이라고 할 수는 없습니다. 따라서, 경작을 위해 일정한 농약·비료를 사용한 하천점용허가를 금지하는 같은 법 제33조제4항제1호 및 경작을 위해 국·공유지에서 하천점용허가를 금지하는 같은 법 시행규칙 제18조제1항제3호는 신규 하천점용허가를 취득하려는 경우에만 직접 적용되는 것이고, 기득 하천점용허가를 승계하려는 경우에까지 적용된다고 볼 수 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「하천법 시행규칙」 제18조제1항제3호에 따라 경작을 목적으로 하여 신규 하천점용허가가 불허되는 국·공유지에 대해, 하천점용허가로 발생한 권리·의무를 가진 자가 사망한 경우에는 「하천법」 제5조제1항에 따라 상속인이 그 지위를 승계한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 국·공유지에서 하천을 점용하여 농작물을 경작하는 것이 하천의 오염을 초래한다는 주장과 하천구역의 환경을 훼손하지 않는 범위 내에서 경작행위를 허용해야 한다는 주장이 병존하고 있으므로, 경작행위의 하천오염 효과를 객관적으로 조사하여, 국·공유지를 경작하기 위한 하천점용허가권을 가진 자로부터 그 지위를 승계할 수 있도록 하는 것이 바람직한지 여부를 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
「하천법」 제5조제1항에서는 “이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자가 사망하거나 그 권리ㆍ의무를 양도한 때 또는 그 권리ㆍ의무를 가진 법인의 합병이 있는 때에는 그 상속인, 권리ㆍ의무를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인이 그 지위를 승계한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제7항에서는 “하천점용허가의 유효기간 및 세부적인 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제33조제4항제1호에서는 “하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어서 ‘대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위’를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다”고 규정하고 있습니다.
그리고, 「하천법 시행규칙」 제19조제1항에서는 “법 제33조제7항에 따른 하천점용허가의 유효기간은 별표 5와 같다. 다만, 해당 하천구역에 국가 또는 지방자치단체가 공공사업을 시행할 계획이 있거나 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 점용허가의 유효기간을 단축하거나 연장할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 5 제1호에서는 토지의 점용의 경우에는 하천점용허가의 유효기간을 5년으로 규정하고 있는바,
이 사안은 신규 하천점용허가가 불허되는 경작목적의 국·공유지에 대해 하천점용허가권을 가지고 있던 자가 사망하여 상속인이 그 허가권자의 지위를 승계한 경우에도, 「하천법 시행규칙」 제19조제1항에 따라 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에 해당하여, 경작을 위한 하천점용허가의 유효기간을 연장할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「하천법」 제5조제1항에서는 이 법에 따른 허가로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자가 사망한 때에는 상속인은 그 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항 및 같은 법 시행규칙 제19조제1항에서는 하천점용허가의 유효기간에 대해 해당 하천구역에 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 점용허가의 유효기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있으며, 「하천점용허가 세부기준」(국토교통부고시 제2014-985호, 이하 “세부기준”이라고 함) 제4조제2항에서는 “하천관리청은 하천점용허가의 유효기간 연장신청이 있는 경우에는 이 기준에 따라 다시 심사를 하여야 하며, 계속해서 하천점용허가를 하는 것이 하천관리 또는 하천환경의 보전에 적합하지 않다고 인정되는 때에는 유효기간을 연장하지 않거나, 신청된 유효기간 보다 짧은 기간으로 연장할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 따라서, 이 사안의 경우에도 세부기준 제4조제2항에 따라 상속인이 유효기간 연장을 신청하면, 같은 법 제5조제7항 및 같은 법 시행규칙 제19조제1항에 따라 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 행정청이 점용허가의 유효기간을 연장할지에 대한 재량을 갖는다고 보아야 할 것이고, 이러한 하천점용허가의 유효기간을 연장하는 것을 아예 금지하는 명문상 규정은 없다고 할 것입니다.
또한, 「하천법 시행규칙」 제18조제1항제3호에서 하천점용허가의 요건 중에 하나로 “신규 신청지가 국유재산 또는 공유재산이 아닐 것”으로 정하면서 “법 제34조에 따른 기득하천사용자는 제외한다”는 규정을 명시적으로 두었으므로, “기득하천사용자는 제외한다”는 것은 “이미 받은 기득하천점용허가에 터잡은 연장허가를 받는 자까지 적용되어 제외된다”는 의미이고, 경작목적의 하천점용허가권자 지위를 이어 받은 상속인도 이미 허가를 얻은 기존의 하천점용허가를 그대로 승계한 것이므로 기득하천사용자에 포함된다고 할 것입니다.
아울러, 세부기준 제8조제1항에서는 “경작목적의 토지점용허가는 단순한 경작행위만을 허가한 것”이라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 각 호외의 부분에서는 “경작목적의 토지점용허가는 다음 각 호의 기준에 따라 허가한다”고 규정하면서 “기득하천사용자의 경우 제1호의 규정에도 불구하고 연장허가신청을 할 수 있다. 이 경우 허가관청은 제2호부터 제3호의 기준에 따라 검토하여 허가여부를 결정할 것(제4호)”, “허가신청인이 직접 경작하는 경우로서 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 확인을 받을 것(제2호)”, “1가구당 3만 제곱미터 이내일 것(제3호)”이라고 규정하고 있습니다. 따라서, 경작을 목적으로 하는 기득하천사용자의 하천점용허가를 승계한 자에 대해 유효기간 연장여부에 관하여 “그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우”를 판단하려면 「하천법」 제33조제4항제1호 및 세부기준 제4조제2항뿐만 아니라 세부기준 제8조제1항 제2호 내지 제4호에 따라, “대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는지”, “계속해서 허가하는 것이 하천관리 또는 하천환경의 보전에 적합한 것인지”, “신청인이 직접 경작하는 경우로서 관할 시장 등의 확인을 받은 것인지”, “1가구당 3만 제곱미터 이내의 것인지” 등의 해당여부를 판단하고 이에 더하여, 하천관련 행정의 주된 목적과 특성, 구체적 타당성 등 제반사정을 종합적으로 고려하여 허가권자가 유효기간의 연장여부를 결정하면 된다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경작을 목적으로 하여 신규 하천점용허가가 불허되는 국·공유지에 대해 하천점용허가로 발생한 권리·의무를 가진 자가 사망하여 상속인이 그 지위를 승계하는 경우, 「하천법 시행규칙」 제19조제1항에 따라 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 해당 하천법령의 요건, 하천관련 행정의 주된 목적과 특성, 구체적 타당성 등 제반사정을 종합적으로 고려하여 경작을 위한 하천점용허가의 유효기간을 연장할 수도 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 국·공유지에서 하천을 점용하여 농작물을 경작하는 것은 하천의 오염을 초래한다는 주장과 하천구역의 환경을 훼손하지 않는 범위 내에서 경작행위를 허용해야 한다는 주장이 병존하고 있으므로, 경작행위의 하천오염 효과를 객관적으로 조사하여, 국·공유지 경작을 목적으로 하는 하천점용허가권을 승계한 자에게 그 허가의 유효기간 연장을 허용할 것인지 여부를 명시하는 방안을 검토할 필요가 있습니다.