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지구단위계획에 의한 건축제한의 범위와 한계 – 월간 건축사

 

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지구단위계획에 의한 건축허가제한 연구 – 월간 건축사

 

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지구단위계획에 적합하지 않은 건축물을 건축하거나 용도변경한 경우 행정청은 건축한 자나 용도변경한 자에 대하여서만 처분이나 원상회복 등의 조치명령을 할 수 있고, 명문의 규정이 없는 한 이러한 건축물을 양수한 자에 대하여는 이를 할 수 없다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006도6845 판결).

 

 

사업계획 승인처분에 관한 쟁송에서 이 사건 사업계획 승인처분 자체에 관한 사유뿐만 아니라 의제된 이 사건 지구단위계획 결정에 관한 사유에 관하여도 함께 다툴 수 있는 것이지, 별도로 이 사건 지구단위계획 결정에 관한 쟁송을 제기하여야 하는 것은 아니다(대법원 2001. 1. 16. 선고 99두10988 판결 취지 참조). 이 사건 지구단위계획 결정의 취소를 구하는 부분은 부적법하다(창원지방법원 2015. 9. 22. 선고 2014구합22500 판결).

국토교통부 - 공동명의로 받은 개발행위허가를 1인 명의로 변경할 때 제외되는 자의 동의를 받아야 하는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제2항 등 관련)

 

 

    • 안건번호20-0346

 

  • 회신일자2020-10-14

1. 질의요지

 


갑과 을이 각각 소유하는 토지에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에 따라 갑과 을의 공동명의로 하나의 개발행위허가를 받았으나 을이 공동명의를 단독명의로 변경하고 갑 소유의 토지를 제외하는 내용으로 개발행위허가를 받은 사항을 변경하기 위해 같은 조 제2항 본문에 따른 허가를 받으려는 경우, 을은 갑의 동의를 받아야 하는지?

 

 

2. 질의배경

 


국토교통부에서는 위 질의요지에 대한 민원이 지속적으로 제기되자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

 

 

3. 회답

 


이 사안의 경우 을은 갑의 동의를 받아야 합니다.

 

 

4. 이유

 


국토계획법 제56조제1항에서는 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 각 호의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수로부터 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있는바, 개발행위허가의 변경은 개발행위허가를 받은 자가 허가 받은 사항을 변경하려는 것이므로 변경허가를 받으려는 주체는 허가를 받은 주체와 동일할 것이 전제됩니다. 그리고 국토계획법 제56조제1항에 따라 공동명의로 받은 하나의 개발행위허가는 개발행위라는 단일한 목적을 달성하기 위한 것으로서 그 허가를 받은 지위의 분할은 불가능(각주: 대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례 참조)하고, 해당 개발행위허가의 효과가 공동명의를 구성하는 개인이나 토지별로 분리되어 각각 독립적으로 존재하는 것이라고 볼 수는 없습니다.

 

 

또한 개발행위허가를 받은 사항을 변경하면 행정청 및 기존 개발행위허가를 받은 자 사이에 형성된 권리ㆍ의무 관계에 영향을 미치게 되는데, 만약 공동명의로 받은 개발행위허가의 변경이 기존 개발행위허가를 받은 자 전원의 동의 없이 일부의 신청만으로 가능하다고 본다면 개발행위허가의 변경에 동의하지 않은 자는 자신의 의사와 무관하게 개발행위허가를 받은 지위를 상실하는 등의 불합리한 결과가 초래됩니다.

 

 

그렇다면 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 공동명의로 받은 경우 그 허가 받은 내용을 변경하기 위해서는 개발행위허가를 받은 자 전원의 동의가 있어야 한다고 보아야 하는바, 이 사안과 같이 개발행위허가를 받은 사항 중 갑과 을의 공동명의를 단독명의로 변경하고 갑 소유 토지를 제외하는 내용으로 변경하는 경우에도 을은 갑의 동의를 받아야 합니다.

 

 

 

 

<관계 법령> 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③·④ (생 략) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② ∼ ④ (생 략)

  • 관계법령
    - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조


사업시행계획인가처분취소 [대법원 2017. 7. 11., 선고, 201635120, 판결]



판시사항

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 고시의 방법으로만 성립하거나 효력이 생기는지 여부(소극)


[2] 행정처분의 성립요건 및 처분의 외부적 성립 여부를 판단하는 기준


[3] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 사인(私人)을 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정한 경우, 하자가 중대한지 여부(적극)



[4] 선행처분인 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 처분 요건을 충족하지 못하여 당연무효인 경우, 후행처분인 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 처분도 무효인지 여부(적극)



[5] 사인(私人)인 사업시행자가 도시·군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획이 허용되는지 여부(소극) 및 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 하자가 중대한지 여부(원칙적 적극)

 



판결요지


[1] 사업시행자 지정에 관한 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 국토계획법이라 한다) 86조 제5, 6, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것) 14조의 체계와 내용 등에 비추어 보면, 국토계획법상 도시계획시설사업에서 사업시행자 지정은 특정인에게 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 부여하는 처분이고, 사업시행자 지정 내용의 고시는 사업시행자 지정처분을 전제로 하여 그 내용을 불특정 다수인에게 알리는 행위이다. 위 사업시행자 지정과 그 고시는 명확하게 구분되는 것으로, 사업시행자 지정 처분이 고시의 방법으로 행하여질 수 있음은 별론으로 하고 그 처분이 반드시 고시의 방법으로만 성립하거나 효력이 생긴다고 볼 수 없다.



[2] 일반적으로 행정처분이 주체·내용·절차와 형식이라는 내부적 성립요건과 외부에 대한 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에는 행정처분이 존재한다고 할 수 있다. 행정처분의 외부적 성립은 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점을 확정하는 의미를 가지므로, 어떠한 처분의 외부적 성립 여부는 행정청에 의해 행정의사가 공식적인 방법으로 외부에 표시되었는지를 기준으로 판단하여야 한다.



[3] 도시·군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치하는 사업으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 국토계획법이라 한다)이 도시·군계획시설사업을 토지 등을 수용할 수 있는 사업으로 규정한 것도 그 사업으로 설치되는 기반시설의 기능에 공공성이 인정되기 때문이다. 그런데 사인(私人)이 도시·군계획시설사업을 시행하는 때에는 그 도시·군계획시설이 국토계획법이 정한 공공시설에 해당하는 등 특별한 사정이 없는 한, 설치된 도시·군계획시설의 소유·관리·처분권은 사업시행자인 사인에게 귀속되고, 국토계획법은 그 권리의 행사에 관하여 별다른 규율을 하고 있지 않다. 따라서 도시·군계획시설사업을 사인이 시행하는 때에는 행정청이나 공공단체가 시행하는 때와 비교하여 시설의 공공적 기능 유지라는 측면이나 시설의 운영·처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있다. 나아가 해당 시설이 민간의 이윤 동기에 맡겨도 공급에 문제가 없을 정도로 영리성이 강한 시설이라면 도시·군계획시설사업이 공익사업을 가장한 사인을 위한 영리사업으로 변질될 우려도 있다.



결국 국토계획법이 사인을 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지는 사인이 시행하는 도시·군계획시설사업의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어하기 위한 것이다. 그러므로 만일 국토계획법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정하였다면, 이는 국토계획법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.



[4] 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에도 선행처분이 당연무효이면 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 처분은 도시계획시설사업 시행자에게 도시계획시설사업의 공사를 허가하고 수용권을 부여하는 처분으로서 선행처분인 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 처분 요건을 충족하지 못하여 당연무효인 경우에는 사업시행자 지정 처분이 유효함을 전제로 이루어진 후행처분인 실시계획 인가처분도 무효라고 보아야 한다.



[5] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 국토계획법이라 한다) 86조 제5, 98조 제1, 101, 133조 제1항 제14호의 규정 내용에 따르면, 사업시행자인 사인(私人)은 그 책임으로 도시·군계획시설사업의 공사를 마쳐야 하고, 사업시행자 지정을 받지 않은 사인은 도시·군계획시설사업을 시행할 수 없다. 사업시행기간 중에 사업 대상인 토지를 제3자에게 매각하고 제3자에게 도시·군계획시설을 설치하도록 한다면 그와 같은 내용의 도시·군계획시설사업은 사실상 토지를 개발·분양하는 사업으로 변질될 수 있는 데다가 개발이익이 배제된 가격으로 수용한 토지를 처분상대방이나 처분조건 등에 관한 아무런 제한도 받지 않고 매각하여 차익을 얻을 수 있게 됨으로써 도시·군계획시설사업의 공공성을 현저히 훼손한다. 또한 산업입지 및 개발에 관한 법률 등에서 일정한 요건과 절차에 따라 공익사업의 대행을 허용하고 있는 것과 달리, 국토계획법은 도시·군계획시설사업의 대행을 허용하는 명시적 규정을 두고 있지 않다. 따라서 사인인 사업시행자가 도시·군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획은 국토계획법상 도시·군계획시설사업의 기본원칙에 반하여 허용되지 않고, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.

 



참조조문

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 86조 제5, 6, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것) 14


[2] 행정소송법 제1[행정처분일반]


[3] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 2조 제7, 13, 65, 86, 99, 101, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 96조 제2, 4


[4] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 86조 제5, 88조 제1, 2


[5] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 86조 제5, 88조 제1, 2, 98조 제1, 101, 133조 제1항 제14


 

참조판례

[2] 대법원 1999. 8. 20. 선고 976889 판결(1999, 2098) / [4] 대법원 1998. 9. 8. 선고 9720502 판결(1998, 2433), 대법원 2000. 9. 5. 선고 999889 판결(2000, 2112)

 

 

전문

원고, 피상고인

피고, 상고인

담양군수 (소송대리인 법무법인 에이프로 외 1)

 

피고보조참가인, 상고인

유한회사 디자인프로방스 외 1(소송대리인 변호사 장병우 외 2)

 

원심판결

광주고법 2016. 2. 4. 선고 20146066 판결

 

주 문

상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

 

 

이 유

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 상고이유보충서 등의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.



1. 사업시행자 지정 처분의 하자로 인한 실시계획 인가 처분의 효력


. 사업시행자 지정 처분의 적법 여부


(1) 도시계획시설사업에서 사업시행자 지정 처분의 성립


구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 국토계획법또는 이라 한다) 86조는 행정청이 아닌 자는 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있고(5), 행정청은 도시·군계획시설사업의 시행자를 지정한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 지정 내용을 고시하여야 한다고 규정하고 있다(6). 그 위임에 따라 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것) 14조는 도시·군계획시설사업시행자 지정내용의 고시는 지정 주체에 따라 관보 또는 지방자치단체의 공보에 사업시행자의 성명과 주소 등의 사항을 게재하는 방법에 의하도록 규정하고 있다.



이와 같은 사업시행자 지정에 관한 규정의 체계와 내용 등에 비추어 보면, 국토계획법상 도시계획시설사업에서 사업시행자 지정은 특정인에게 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 부여하는 처분이고, 사업시행자 지정 내용의 고시는 사업시행자 지정처분을 전제로 하여 그 내용을 불특정 다수인에게 알리는 행위이다. 위 사업지정자 지정과 그 고시는 명확하게 구분되는 것으로, 사업시행자 지정 처분이 고시의 방법으로 행하여질 수 있음은 별론으로 하고 그 처분이 반드시 고시의 방법으로만 성립하거나 효력이 생긴다고 볼 수 없다.



따라서 피고보조참가인 유한회사 디자인프로방스(이하 참가인이라 한다)를 이 사건 유원지 조성사업 중 2단계 사업의 사업시행자로 지정하는 처분(이하 이 사건 사업시행자 지정 처분이라 한다)에 관하여, 원심이 지정 내용의 고시일이 아닌 그 성립일을 기준으로 처분의 적법 여부를 판단한 것은 정당하다. 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 도시계획시설사업에서 사업시행자 지정 처분의 성립에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.



(2) 이 사건 사업시행자 지정 처분의 성립 시기



일반적으로 행정처분이 주체·내용·절차와 형식이라는 내부적 성립요건과 외부에 대한 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에는 행정처분이 존재한다고 할 수 있다(대법원 1999. 8. 20. 선고 976889 판결 참조). 행정처분의 외부적 성립은 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점을 확정하는 의미를 가지므로, 어떠한 처분의 외부적 성립 여부는 행정청에 의해 행정의사가 공식적인 방법으로 외부에 표시되었는지를 기준으로 판단하여야 한다.



원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거에 의하면, 다음의 사실을 알 수 있다. 피고는 2012. 10. 18. 참가인을 사업시행자로 지정 고시하기로 하는 내부문서를 결재하였고, 같은 날 담당 공무원은 담양군 인터넷 홈페이지의 고시공고란에 이 사건 사업시행자 지정 처분의 내용을 고시하는 고시문안을 게재하였다. 위 고시문안의 내용은 고시번호와 고시 연월일 중 일자가 표기되지 않은 것 외에는 그 후에 실제 고시된 내용과 동일하다.



지방자치단체의 인터넷 홈페이지 개설 목적, 활용 형태와 이를 접하는 일반인의 인식에 비추어 보면, 그 홈페이지에 행정결정을 게재하는 것은 일반적으로 행정청의 의사를 외부에 표시하는 공식적인 방법이다. 따라서 위와 같은 홈페이지 게재는 피고가 참가인을 사업시행자로 지정하기로 한 결정을 공식적인 방법으로 외부에 표시한 것이고, 이로써 피고가 행한 이 사건 사업시행자 지정 처분은 객관적으로 성립하였다고 보아야 한다.



원심이 같은 취지에서, 참가인을 사업시행자로 지정하는 내용이 공보에 게재되어 고시된 날이 아니라 그 이전에 그와 같은 내용의 고시문안이 담양군 인터넷 홈페이지에 게재된 날에 이 사건 사업시행자 지정 처분이 성립하였음을 전제로 그 당시를 기준으로 참가인이 사업시행자 지정 요건 중 하나인 사업 대상인 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유할 것이라는 요건을 충족하지 못하였으므로 이 사건 사업시행자 지정 처분이 위법하다고 판단한 것은 정당하다. 원심의 판단에 상고이유의 주장과 같이 처분의 성립 시기에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.



. 이 사건 사업시행자 지정 처분의 무효 여부



(1) 국토계획법은 도시·군계획시설에 관하여 제6호가 정한 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설로 정의하고(법 제2조 제7), 공공시설에 관해서는 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설로 정의하여(법 제2조 제13), 기반시설 중 일부만이 국토계획법상 공공시설에 해당하는 것으로 정하고 있다. 이러한 도시·군계획시설사업은 행정청이 사업시행자로서 그 비용으로 시행함이 원칙이고, 행정청이 아닌 자는 사업시행자로 지정을 받아야만 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다(법 제86, 101).



국토계획법 제86조 제7항과 그 위임에 따른 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 96조 제2, 4항 등에 따르면, ‘국가·지방자치단체’, ‘대통령령으로 정하는 공공기관’, ‘국토계획법 제65조에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설을 설치하고자 하는 자등 대통령령으로 정하는 자를 제외한 사인(私人)이 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위해서는 도시계획시설사업의 대상인 토지(·공유지는 제외한다) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 그리고 국토계획법 제99, 65조에 따르면, 사인이 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정되어 공공시설에 해당하는 도시·군계획시설을 새로 설치한 경우에는 그 시설을 관리할 관리청에 무상 귀속된다.



도시·군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치하는 사업으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있다. 국토계획법이 도시·군계획시설사업을 토지 등을 수용할 수 있는 사업으로 규정한 것도 그 사업으로 설치되는 기반시설의 기능에 공공성이 인정되기 때문이다. 그런데 사인이 도시·군계획시설사업을 시행하는 때에는 그 도시·군계획시설이 국토계획법이 정한 공공시설에 해당하는 등 특별한 사정이 없는 한, 설치된 도시·군계획시설의 소유·관리·처분권은 사업시행자인 사인에게 귀속되고, 국토계획법은 그 권리의 행사에 관하여 별다른 규율을 하고 있지 않다. 따라서 도시·군계획시설사업을 사인이 시행하는 때에는 행정청이나 공공단체가 시행하는 때와 비교하여 시설의 공공적 기능 유지라는 측면이나 시설의 운영·처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있다. 나아가 해당 시설이 민간의 이윤 동기에 맡겨도 공급에 문제가 없을 정도로 영리성이 강한 시설이라면 도시·군계획시설사업이 공익사업을 가장한 사인을 위한 영리사업으로 변질될 우려도 있다.



결국 국토계획법이 사인을 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지는 사인이 시행하는 도시·군계획시설사업의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어하기 위한 것이다. 그러므로 만일 국토계획법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정하였다면, 이는 국토계획법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.



(2) 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거에 의하면, 참가인이 피고에게 사업시행자 지정을 신청하면서 제출한 신청서상 동의와 소유 현황에는 사업 대상 토지(이하 이 부분 판단에서는 국·공유지를 제외한 토지만을 말한다)의 소유자 총수 21명 중 11명이 동의하였고, 참가인은 사업 대상 토지 면적의 59.1%를 소유하나 나머지 동의자 10명이 소유한 토지 면적을 포함하면 소유율은 74%라고 기재되어 있는 점을 알 수 있다. 담양군 인터넷 홈페이지에 이 사건 사업시행자 지정 처분의 내용이 게재될 때까지 토지 소유자나 동의자의 변동이 있었다는 자료는 나타나 있지 않다.



이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 사업시행자 지정 처분은 참가인이 국토계획법령이 정한 사업시행자 지정을 위한 소유 요건에 미달하는 59.1%만을 소유하고 있는데도 이루어진 것으로서 그 하자가 중대하다고 보아야 한다. 그리고 국토계획법령은 소유 요건 충족 여부에 대한 판단 기준에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 사업시행자 지정 요건 중 소유 요건의 기초가 되는 소유권은 민법상 소유권 취득 여부를 기준으로 판단할 수밖에 없다. 신청인이 사실상 소유하는 토지도 이에 포함시켜야 한다고 볼 만한 아무런 법령상 근거가 없으므로 사업시행자 지정을 위한 소유 요건에서 소유권의 의미에 관한 해석에 다툼의 여지도 없다. 따라서 이 사건에서 참가인의 신청 내용 자체에 의하더라도 참가인이 소유 요건을 갖추지 못하였음이 분명하다. 이 사건 사업시행자 지정 처분에서 소유 요건을 충족하지 못한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다.



설령 피고의 주장과 같이 사업시행자 지정 요건의 충족 여부는 사업시행자 지정 처분의 고시일을 기준으로 판단하여야 하고, 고시일 전에 참가인이 당초 동의자 7명으로부터 소유권을 양수하여 사업 대상 토지 중 72.5%를 소유함으로써 소유 요건을 충족하였다고 하더라도, 참가인에게 토지를 양도한 당초 동의자 7명은 고시일을 기준으로 해서는 토지소유자 총수에 포함될 수 없고 동의자에서도 제외되어야 하므로 참가인은 동의 요건을 충족하지 못한다[28.57% = 4(당초 동의자 11- 참가인에게 토지를 양도한 동의자 7) ÷ 14(당초 토지 소유자 총수 21- 참가인에게 토지를 양도한 소유자 7) × 100].



(3) 원심이 같은 취지에서 이 사건 사업시행자 지정 처분의 하자가 중대·명백하여 무효라고 판단한 것은 정당하다. 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위한 요건에 관한 법리를 오해하거나 판단누락 등으로 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다. 상고이유에서 들고 있는 대법원 판례는 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다.



. 이 사건 실시계획 인가처분의 무효 여부



선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에도 선행처분이 당연무효이면 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다(대법원 1998. 9. 8. 선고 9720502 판결, 대법원 2000. 9. 5. 선고 999889 판결 등 참조). 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 처분은 도시계획시설사업 시행자에게 도시계획시설사업의 공사를 허가하고 수용권을 부여하는 처분으로서 선행처분인 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 처분 요건을 충족하지 못하여 당연무효인 경우에는 사업시행자 지정 처분이 유효함을 전제로 이루어진 후행처분인 실시계획 인가처분도 무효라고 보아야 한다.



원심이 사업시행자 지정 처분과 실시계획 인가처분이 서로 결합하여 도시·군관리계획시설의 설치라는 1개의 법률효과를 완성하기 위한 것이라는 이유를 들어 하자가 승계된다고 판단한 것은 부적절하다. 그러나 위 법리에 비추어 보면, 앞에서 보았듯이 참가인을 사업시행자로 지정한 이 사건 사업시행자 지정 처분이 당연무효인 이상 후행처분인 참가인이 작성한 실시계획에 대한 2013. 3. 14.자 인가처분(이하 이 사건 실시계획 인가처분이라 한다)도 무효라고 할 것이므로, 위 인가처분이 무효라고 판단한 원심의 결론은 정당하다. 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 선행처분의 하자 승계에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.



2. 실시계획 인가처분 자체의 하자로 인한 실시계획 인가처분의 효력



. 사업시행기간 내 부지 매각과 제3자에 의한 도시계획시설 설치를 내용으로 한 실시계획에 대한 인가처분의 무효 여부



(1) 이 사건 실시계획 인가처분의 적법 여부



국토계획법에 따르면, 행정청이 아닌 사인은 사업시행자로 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있고 자신의 비용 부담으로 사업을 시행함이 원칙이다(법 제86조 제5, 101). 사인인 사업시행자는 도시·군계획시설사업의 공사를 마친 때에 행정청으로부터 준공검사를 받아야 하고(법 제98조 제1), 도시·군계획시설사업 시행자 지정을 받지 않고 도시·군계획시설사업을 시행한 자에게는 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다(법 제133조 제1항 제14).



위와 같은 국토계획법의 규정 내용에 따르면, 사업시행자인 사인은 그 책임으로 도시·군계획시설사업의 공사를 마쳐야 하고, 사업시행자 지정을 받지 않은 사인은 도시·군계획시설사업을 시행할 수 없다. 사업시행기간 중에 사업 대상인 토지를 제3자에게 매각하고 그 제3자에게 도시·군계획시설을 설치하도록 한다면 그와 같은 내용의 도시·군계획시설사업은 사실상 토지를 개발·분양하는 사업으로 변질될 수 있는 데다가 개발이익이 배제된 가격으로 수용한 토지를 처분상대방이나 처분조건 등에 관한 아무런 제한도 받지 않고 매각하여 차익을 얻을 수 있게 됨으로써 도시·군계획시설사업의 공공성을 현저히 훼손한다. 또한 산업입지 및 개발에 관한 법률등에서 일정한 요건과 절차에 따라 공익사업의 대행을 허용하고 있는 것과 달리, 국토계획법은 도시·군계획시설사업의 대행을 허용하는 명시적 규정을 두고 있지 않다. 따라서 사인인 사업시행자가 도시·군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획은 국토계획법상 도시·군계획시설사업의 기본원칙에 반하여 허용되지 않고, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.



원심판결 이유에 의하면, 이 사건 실시계획에는 총사업비 587억 원(토지매입비 45억 원, 토목부대공사비 91억 원, 건축공사비 436억 원 등)을 들여 유원지를 조성하되, 토목부대공사를 마친 후 일부 토지를 156억 원에 매각하여 사업비로 충당하고 그 부지 위에 건축공사비 283억 원이 들 것으로 예상되는 건축시설은 부지를 매수한 건설사가 조성한다는 내용이 포함되어 있는 사실을 알 수 있다. 이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 실시계획은 국토계획법상 허용되지 않는 내용을 담고 있어 이를 인가한 이 사건 실시계획 인가처분은 위법하다. 같은 취지에서 이 사건 실시계획 인가처분이 위법하다고 본 원심판단은 정당하다. 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 도시·군계획시설사업에서 사업부지 처분 시기와 사업 대행에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.



(2) 이 사건 실시계획 인가처분의 무효 여부



이 사건 실시계획 인가처분 당시까지 사업시행기간 내에 사업 부지 일부를 제3자에 매각하고 그로 하여금 시설의 일부를 설치하도록 하는 내용의 실시계획은 국토계획법상 허용되지 않는다는 법리가 제시된 적이 없다. 국토계획법이 명시적으로 도시·군계획시설사업의 대행을 금지하는 규정을 두고 있지 않고 도시·군계획시설의 처분 시기에 관해서도 별다른 제한 규정을 두고 있지 않아 해석상 다툼의 여지가 없지 않다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 실시계획 인가처분의 하자가 명백하다고 볼 수는 없다.



그런데도 이와 다른 전제에서 이 사건 실시계획 인가처분의 하자가 명백하다고 본 원심판단에는 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이나, 당연무효인 이 사건 사업시행자 지정 처분에 기초한 이 사건 실시계획 인가처분이 당연무효임은 위에서 본 바와 같으므로 결과적으로 판결 결과에 영향을 미친 것은 아니다.



. 사업인정 요건의 흠결로 인한 이 사건 실시계획 인가처분의 무효 여부



(1) 원심은 참가인이 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있었다고 보기 어렵고, 이는 중대·명백하거나 최소한 중대한 하자이므로 이 사건 실시계획 인가처분은 무효라고 판단하였다. 그 이유로 다음과 같은 사정을 들고 있다. 참가인은 이 사건 사업시행자 지정 처분 당시까지 사업실적이 전무하고 사업시행자 지정 요건 중 소유 요건조차 갖추지 못하고 있다. 이 사건 실시계획상 세부시설의 구성, 사업 목적에 비추어 실시계획에 따라 조성되는 시설은 유원지가 아닌 관광객의 편의를 위한 숙박시설과 상가 등이다. 이 사건 실시계획의 재원조달계획상 사업 부지 일부를 매각하고 제3자로 하여금 일부 시설을 설치토록 하여 사업시행자 지위 양도를 예정하고 있고, 사업비 대비 자기자본 비율이 낮고 외부자본을 마련할 수 있는 구체적 방법도 없다. 이 사건 실시계획상 사업시행기간 내에는 신축예정인 95개동의 건물 중 일부만이 준공되어 있다. 참가인이 시행하는 사업을 셋으로 분할하고 사업시행자를 추가하는 내용으로 이 사건 실시계획 인가처분이 변경되었으나, 별도의 사업시행자 지정이 없었으므로 위와 같은 인가처분의 변경은 적법·유효하다고 볼 수 없다. 주요한 시설들이 최종 준공 기일을 넘기고도 준공되지 못하였고, 일부 시설은 당초 계획과는 다른 시설로 변경되었다.



(2) 그러나 원심의 이러한 판단은 그대로 수긍하기 어렵다.



원심이 든 사정들만으로는 이 사건 실시계획 인가처분 당시 참가인에게 사업을 수행할 의사와 능력이 없었다고 단정할 수 없다. 구체적으로 살펴보면, 사업실적이 없고 소유 요건을 충족하지 못하였다는 사정()은 특정 사업을 목적으로 신설된 법인을 일률적으로 사업 능력이 없다고 볼 수 없고, 참가인은 이 사건 실시계획 인가처분 전에 사업 대상 토지 면적의 74%를 본인 또는 타인 명의로 취득하였으므로 참가인에게 사업 수행 의사와 능력이 없었다고 보는 근거가 될 수 없다. 이 사건 실시계획이 유원지의 개념에 부합하지 않고, 사업 분할 과정에서의 실시계획 변경인가가 위법하다는 사정(, )은 실시계획 인가 처분의 위법 문제일 뿐 참가인의 사업 수행 능력과는 무관하다. 일부 사업부지의 매각 계획, 낮은 자기자본 비율과 외부자본 조달 방법의 구체성 결여라는 사정()도 실시계획 자체의 위법 문제이지 그러한 실시계획에 따라 사업을 수행할 의사와 능력이 없었다고 볼 만한 사정은 아니다. 사업시행기간 내에 일부 세부시설이 완공되지 못하였거나 당초 계획과 다른 시설로 변경되었다는 사정(, )은 이 사건 실시계획 인가처분 이후의 사정일 뿐만 아니라 최초 사업시행기간 내에 27개동이 완공되었고 사업시행기간 연장으로 통해 순차적으로 세부시설들이 완공되고 있으므로 이 사건 실시계획 인가처분 당시 참가인에게 사업을 수행할 의사와 능력이 없었다고 보는 근거가 되지 않는다.



(3) 따라서 이와 다른 전제에서 참가인이 이 사건 실시계획 인가처분 당시 사업을 수행할 의사와 능력이 없었다고 보아 이 사건 실시계획 인가처분이 무효라고 본 원심판단에는 공익사업 수행 의사와 능력의 존부에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않은 잘못이 있다. 그러나 위에서 보았듯이 다른 이유로 이 사건 실시계획 인가처분이 당연무효이므로, 이러한 잘못이 결과적으로 판결 결과에 영향을 미친 것은 아니다.



3. 결론


피고와 피고보조참가인들의 상고는 이유 없어 이를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

 

대법관 박보영(재판장) 권순일 김재형(주심)


가평군 - 사업인정 의제시 이해관계인 등의 의견청취 의무화에 대한 적용례 범위
(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제21조 등 관련)
  • 안건번호16-0648
  • 회신일자2017-01-04
1. 질의요지
2015년 12월 29일 법률 제13677호로 개정되어 2016년 6월 30일 시행된 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제21조제2항에서는 같은 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 같은 법 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 듣도록 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 “제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다”라고 규정하고 있는바, 
  토지보상법의 시행일인 2016년 6월 30일 전에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제96조제2항 본문에 따라 같은 법 제91조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었다가, 2016년 6월 30일 이후에 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되어 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하여 고시하는 것이 토지보상법 부칙 제2조의 “개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우”에 해당하는지?
2. 질의배경
○ 가평군에서 국토계획법 제96조제2항에 따라 토지보상법 제20조제1항에 따른 사업인정을 의제한 이후에, 토지보상법 제21조가 개정되어 다른 법률에서 토지보상법에 따른 사업인정을 의제할 때에도 의견청취를 하도록 제도가 변경됨. 
○ 토지보상법 제21조 개정 이후, 시행계획 및 사업인정이 실효되어 국토계획법 제91조에 따른 실시계획을 재인가하여 고시하는 경우에도 토지보상법 제21조제2항의 의견청취를 하여야 하는지에 대하여 가평군에서 국토교통부에 질의함. 
○ 국토교통부에서 실시계획을 재인가하여 고시하는 경우에도 토지보상법 제21조제2항의 의견청취를 하여야 한다고 답변하자, 이에 가평군에서 이견이 있어 법령해석을 요청한 사안임. 
3. 회답
  토지보상법의 시행일인 2016년 6월 30일 전에 국토계획법 제96조제2항 본문에 따라 같은 법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었다가, 2016년 6월 30일 이후에 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되어 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하여 고시하는 것은 토지보상법 부칙 제2조의 “개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우”에 해당합니다. 
4. 이유
  토지보상법 제21조제2항에서는 같은 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 같은 법 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 듣도록 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 “제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다”라고 규정하고 있습니다. 
  한편, 국토계획법 제88조제1항 및 제2항에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 하여금 실시계획을 작성하여 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 인구 50만 이상의 대도시 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)의 인가를 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 실시계획에 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간 등을 포함하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제91조에서는 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가한 경우에 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장으로 하여금 그 내용을 고시하도록 규정하고 있고, 같은 법 제95조제1항에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 하여금 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있도록 규정하면서, 같은 법 제96조제1항에서는 수용 및 사용에 관하여는 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 준용하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 토지보상법을 준용할 때에 국토계획법 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보되(본문), 재결 신청은 토지보상법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시ㆍ군계획시설사업의 시행기간에 하도록 규정하고 있는바(단서), 
  이 사안은 토지보상법의 시행일인 2016년 6월 30일 전에 국토계획법 제96조제2항 본문에 따라 같은 법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었다가, 2016년 6월 30일 이후에 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되어 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하여 고시하는 것이 토지보상법 부칙 제2조의 “개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 
  먼저, 토지보상법 제21조제2항은 개별 법률에 따른 사업의 실시계획 승인 등이 있는 경우에 토지보상법에 따른 사업인정이 있는 것으로 의제하는 경우가 증가하면서 상당수 사업에서 토지보상법에 따른 사업인정 절차가 생략됨에 따라 토지수용 등의 필요성을 개별적으로 검토하여 국민의 재산권을 보호하기 위하여 다른 법률에서 의제규정에 따라 사업인정 절차 자체를 생략하는 경우에도 그 부수절차인 관계기관 협의 및 의견청취는 거치도록 하려는 취지의 규정입니다[(의안번호 제1917419호 토지보상법 일부법률안(정성호의원 대표발의) 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조]. 
  그리고, 위와 같은 내용으로 토지보상법 제21조제2항이 신설됨에 따라 같은 법 부칙 제2조에서는 적용례를 두어 같은 법 “제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다”라고 규정하고 있는바, 일반적으로 개정된 법령의 부칙에 두는 적용례 규정은 신ㆍ구 법령의 변경 과정에 있어서 신 법령의 적용대상 등에 관하여 논란의 소지가 있을 수 있는 경우 적용대상 등을 구체적으로 명시함으로써 법령의 집행상이나 해석상 논란을 사전에 방지하기 위한 것이므로(법제처 2016. 3. 23. 회신 16-0038 해석례 참조), 토지보상법 부칙 제2조는 다른 법률에서 의제규정에 따라 사업인정 절차 자체를 생략하는 경우에도 그 부수절차인 관계기관 협의 및 의견청취 절차를 거치도록 함에 따라 초래될 수 있는 법령의 집행상 또는 해석상 논란 등을 방지하기 위하여 개정 토지보상법 제21조제2항의 적용관계를 명확히 한 것이라고 할 것입니다. 
  그런데, 도시계획시설사업의 공사가 완료되기 전에 인가된 실시계획에서 정한 사업시행기간이 지난 경우, 실시계획 인가의 효력이 상실되고(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례 및 법제처 2012. 4. 3. 회신 12-0124 해석례 참조), 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간이 지날 때까지 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정도 그 효력을 상실한다고 할 것이므로(국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항), 국토계획법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었더라도 사업 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되었다면 그 이후에 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하거나 변경인가하여 고시하더라도 이미 실효된 당초의 실시계획의 인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 되는 것으로 보기는 어렵고, “새로운 인가”로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있는 것으로 볼 수 있을 뿐이라고 할 것입니다(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례 및 법제처 2012. 4. 3. 회신 12-0124 해석례 참조). 
  그렇다면, 토지보상법 부칙 제2조는 같은 법 제21조제2항의 시행 후 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등에 대하여 개정규정을 적용하고, 토지보상법 제21조제2항의 시행 전에 지구지정ㆍ사업계획승인 등으로 사업인정의 승인이 의제되어 공익사업이 진행 중인 경우에는 종전 규정을 적용한다는 의미로 해석하여야 할 것인바, 
종전의 규정에 따른 지구지정ㆍ사업계획승인 등으로 사업인정이 의제되었다가 기간 도과로 실시계획 및 사업승인이 실효되어 토지보상법 제21조제2항의 개정규정 시행 후에 다시 실시계획의 인가를 신청하는 경우는 새로운 인가 신청에 해당하여 같은 법 부칙 제2조에 따라 개정규정 시행 후 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우에 해당한다고 보아야 할 것입니다. 

  따라서, 토지보상법의 시행일인 2016년 6월 30일 전에 국토계획법 제96조제2항 본문에 따라 같은 법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었다가, 2016년 6월 30일 이후에 사업 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되어 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하여 고시하는 것은 토지보상법 부칙 제2조의 “개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우”에 해당한다고 할 것입니다. 
  • 관계법령
    - 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제21조, 부칙 제2조


민원인 - 녹지지역에 중첩되어 지정된 경관지구에서의 건축제한 기준(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)

안건번호
19-0156
회신일자
2019-05-24
1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제14호, 제72조제1항 및 별표 15 제2호에 따라 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역[주석: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제4호가목에 따른 보전녹지지역을 말하며, 이하 같음. ] 안에서는 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)”을 건축할 수 있다고 규정하고 있고, 제1종자연경관지구[주석: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제31조제2항제1호가목에 따른 자연경관지구 중 도시ㆍ군계획조례로 제1종자연경관지구로 정한 지역을 말하며, 이하 같음. ] 안에서 건축할 수 없는 건축물의 종류로 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택을 규정하고 있지 않은 경우, 보전녹지지역 위에 중첩되어 지정된 제1종자연경관지구에 위치한 대지에서 다가구주택을 건축할 수 있는지?

2. 회답

이 사안의 경우 다가구주택을 건축할 수 없습니다.

3. 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항과 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제71조제1항제14호 및 별표 15 제2호에서는 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 중 “도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물”로 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)”을 규정(가목)하고 있고, 같은 법 시행령 제72조에서는 경관지구안에서는 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다고 규정하여 보전녹지지역과 경관지구안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 조례로 정할 수 있도록 하고 있습니다. 



  그런데 국토계획법에 따른 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위해 서로 중복되지 않게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제15호)이고, 용도지구는 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 경관ㆍ안전 등을 도모하기 위해 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제16호)이므로 용도지구는 용도지역에 중첩적으로 설정될 수밖에 없습니다. 


  이러한 점을 고려하면 용도지구에서는 그 지정 목적에 맞게 용도지역에서의 제한을 강화하거나 완화하여 적용하게 되어 용도지구의 제한은 중첩되어 있는 용도지역의 제한과 무관하다고 할 수 없으므로 용도지구에서 건축할 수 있는 건축물의 범위에 대해서는 해당 용도지역의 건축물 건축 제한을 전제로 용도지구에서의 건축물 건축 제한 기준이 적용된다고 보아야 합니다. 


  그런데 이 사안의 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제14호, 제72조제1항 및 별표 15 제2호에 따른 지방자치단체의 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류 중 다가구주택이 제외되어 있으므로 제1종자연경관지구에서 건축할 수 없는 건축물의 종류에 다가구주택이 포함되어 있지 않더라도 보전녹지지역 위에 중첩되어 지정된 제1종자연경관지구에서는 다가구주택을 건축할 수 없다고 해석하는 것이 용도지역의 기능을 증진시키기 위해 지정하는 용도지구 제도의 취지에 부합하는 해석입니다.



< 관계 법령>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④ ∼ ⑥ (생 략) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 1. ∼ 13. (생 략) 14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물 15. ∼ 21. (생 략) ②·③ (생 략) 제72조(경관지구안에서의 건축제한) ①경관지구안에서는 그 지구의 경관의 보전ㆍ관리ㆍ형성에 장애가 된다고 인정하여 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 지구의 지정목적에 위배되지 아니하는 범위안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 기준에 적합하다고 인정하여 해당 지방자치단체에 설치된 도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 그러하지 아니하다. ②ㆍ③ (생 략) [별표 15] <개정 2017. 2. 3.> 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제14호관련) 1. 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 초등학교 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업·임업·축산업·수산업용만 해당한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제23호의 교정 및 국방·군사시설 2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다) 나. ∼ 하. (생 략) 「경주시 도시계획 조례」(경상북도경주시조례 제1355호) 제43조(보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물) 영 제71조제1항제14호 별표15 제2호에 따라 보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물은 다음 각 호에 해당하는 건축물을 말한다(영 및 조례에 따라 건축할 수 있는 건축물로서 그 층수를 2층 이하의 건축물에 한한다) 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 (다가구주택을 제외한다) 2. ∼ 12. (생 략) 제57조(제1종자연경관지구안에서의 용도제한) 영 제72조제1항에 따라 제1종자연경관지구 안에서는 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다. 1. 「건축법 시행령」 별표1 제2호의 공동주택 중 다세대 및 아파트 2. ∼ 19. (생 략)

관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 2조 16호



[현황도로가 무상양도 대상이 되는지 문제 되는 사건]

▶도시계획시설사업

대법원 2019. 2. 14. 선고 2018다262059 부당이득금 (바) 상고기각

◇현황도로인 이 사건 토지가 구 국토계획법상 공공시설에 해당하여 무상양도의 대상이 되는지 여부(적극)◇

원심은 이 사건 각 토지가 이 사건 사업 실시계획 인가 및 변경인가를 받을 때까지 법령에 의하여 도로로 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정된 적은 없으나, 불특정 다수의 사람과 차량이 통행하는 도로인 행정재산으로 실제 사용하는 경우에 해당하므로, 국유재산법 제6조 제2항 제2호의 ‘공공용재산’으로서 무상귀속의 대상이 되는 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제2조 제13호에서 정한 ‘공공시설’에 해당한다고 전제한 다음, 원고가 이 사건 사업을 통해 기존에 실제 도로로 사용되던 이 사건 각 토지의 폭을 확장하고 아스팔트 포장을 하여 기존 도로에 대체되는 새로운 도로를 설치하였으므로 구 국토계획법 제65조 제1항에 따라 새롭게 설치된 도로는 관리청인 고양시에 무상으로 귀속되고, 기존 도로는 피고로부터 원고에게 무상으로 귀속된다고 판단하였다. 대법원 2017. 9. 12. 선고 2017다237148 판결 등 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 국토계획법 제65조 제1항의 ‘공공시설’, 증명책임 분배, 소송촉진법 제3조에 관한 법리를 오해하거나 판단을 누락하는 등의 잘못이 없다. 상고이유에서 들고 있는 대법원 2013. 6. 27. 선고 2011두22419 판결, 대법원 2016. 5. 12. 선고 2015다255524 판결 등은 이 사건과 적용 법령이나 사안을 달리하므로 이 사건에 원용할 수 있는 것이 아니다.

도시계획시설사업 시행자인 원고(한국토지주택공사)가 현황도로의 토지 소유자인 피고(대한민국)를 상대로 위 토지가 국토계획법상 ‘공공시설’로서 무상양도의 대상인데도 피고가 법률상 원인 없이 보상금 상당의 이익을 얻었다는 이유로 부당이득반환을 청구하는 사안에서, 현황도로가 공공용재산으로서 구 국토계획법상 공공시설에 해당한다는 이유로 무상양도의 대상이 된다고 판단하여 피고의 상고를 기각한 사례





민원인 - 녹지지역에 중첩되어 지정된 경관지구에서의 건축제한 기준(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)


안건번호
19-0156
회신일자
2019-05-24
1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제14호, 제72조제1항 및 별표 15 제2호에 따라 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역[주석: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제4호가목에 따른 보전녹지지역을 말하며, 이하 같음. ] 안에서는 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)”을 건축할 수 있다고 규정하고 있고, 제1종자연경관지구[주석: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제31조제2항제1호가목에 따른 자연경관지구 중 도시ㆍ군계획조례로 제1종자연경관지구로 정한 지역을 말하며, 이하 같음. ] 안에서 건축할 수 없는 건축물의 종류로 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택을 규정하고 있지 않은 경우, 보전녹지지역 위에 중첩되어 지정된 제1종자연경관지구에 위치한 대지에서 다가구주택을 건축할 수 있는지?

2. 회답

이 사안의 경우 다가구주택을 건축할 수 없습니다.

3. 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항과 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제71조제1항제14호 및 별표 15 제2호에서는 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 중 “도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물”로 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)”을 규정(가목)하고 있고, 같은 법 시행령 제72조에서는 경관지구안에서는 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다고 규정하여 보전녹지지역과 경관지구안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 조례로 정할 수 있도록 하고 있습니다. 


  그런데 국토계획법에 따른 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위해 서로 중복되지 않게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제15호)이고, 용도지구는 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 경관ㆍ안전 등을 도모하기 위해 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제16호)이므로 용도지구는 용도지역에 중첩적으로 설정될 수밖에 없습니다. 


  이러한 점을 고려하면 용도지구에서는 그 지정 목적에 맞게 용도지역에서의 제한을 강화하거나 완화하여 적용하게 되어 용도지구의 제한은 중첩되어 있는 용도지역의 제한과 무관하다고 할 수 없으므로 용도지구에서 건축할 수 있는 건축물의 범위에 대해서는 해당 용도지역의 건축물 건축 제한을 전제로 용도지구에서의 건축물 건축 제한 기준이 적용된다고 보아야 합니다. 


  그런데 이 사안의 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제14호, 제72조제1항 및 별표 15 제2호에 따른 지방자치단체의 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류 중 다가구주택이 제외되어 있으므로 제1종자연경관지구에서 건축할 수 없는 건축물의 종류에 다가구주택이 포함되어 있지 않더라도 보전녹지지역 위에 중첩되어 지정된 제1종자연경관지구에서는 다가구주택을 건축할 수 없다고 해석하는 것이 용도지역의 기능을 증진시키기 위해 지정하는 용도지구 제도의 취지에 부합하는 해석입니다.


< 관계 법령>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④ ∼ ⑥ (생 략) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 1. ∼ 13. (생 략) 14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물 15. ∼ 21. (생 략) ②·③ (생 략) 제72조(경관지구안에서의 건축제한) ①경관지구안에서는 그 지구의 경관의 보전ㆍ관리ㆍ형성에 장애가 된다고 인정하여 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 지구의 지정목적에 위배되지 아니하는 범위안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 기준에 적합하다고 인정하여 해당 지방자치단체에 설치된 도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 그러하지 아니하다. ②ㆍ③ (생 략) [별표 15] <개정 2017. 2. 3.> 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제14호관련) 1. 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 초등학교 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업·임업·축산업·수산업용만 해당한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제23호의 교정 및 국방·군사시설 2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다) 나. ∼ 하. (생 략) 「경주시 도시계획 조례」(경상북도경주시조례 제1355호) 제43조(보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물) 영 제71조제1항제14호 별표15 제2호에 따라 보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물은 다음 각 호에 해당하는 건축물을 말한다(영 및 조례에 따라 건축할 수 있는 건축물로서 그 층수를 2층 이하의 건축물에 한한다) 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 (다가구주택을 제외한다) 2. ∼ 12. (생 략) 제57조(제1종자연경관지구안에서의 용도제한) 영 제72조제1항에 따라 제1종자연경관지구 안에서는 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다. 1. 「건축법 시행령」 별표1 제2호의 공동주택 중 다세대 및 아파트 2. ∼ 19. (생 략)


관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 2조 16호


성남시 - 도시지역 산림에서 토지의 형질 변경에 대한 적용 법령(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제3항 및 「산지관리법」 제14조 등 관련)

안건번호
18-0592
회신일자
2019-02-01
1. 질의요지

도시지역의 산림에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 경우, 국토계획법 제56조제1항만 적용되는지, 아니면 「산지관리법」 중 토지의 형질 변경에 관한 사항도 함께 적용되는지?

2. 회답

이 사안의 경우 국토계획법뿐만 아니라 「산지관리법」 중 토지의 형질 변경에 관한 사항도 함께 적용됩니다.

3. 이유

입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 합니다.
[주석: 대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조 ] 


  그런데 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률이고(제1조), 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 두 법은 그 입법목적 및 규율대상이 서로 다릅니다. 


   또한 국토계획법이나 「산지관리법」에서는 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 적용된다거나 어느 한 법률의 적용을 배제한다는 명시적 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 도시지역의 산림에서 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 자에 대해서는 국토계획법과 「산지관리법」의 규정이 모두 적용된다고 보아야 합니다.

[주석: 법제처 2016. 10. 17. 회신 16-0257 해석례 및 법제처 2018. 3. 8. 회신 18-0052 해석례 참조] 


  한편 국토계획법 제56조제3항에서는 개발행위 허가에 관해 정한 같은 조 제1항에도 불구하고 “보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역” 산림에서의 토지의 형질 변경에 관해서는 「산지관리법」에 따르도록 규정하고 있는데, 이는 국토계획법 제56조제3항에서 정하고 있는 용도지역에서의 토지의 형질 변경에 대해서만 예외적으로 같은 조 제1항의 개발행위허가 규정이 적용되지 않는다는 의미이지, 그 외 용도지역에서의 토지 형질 변경 시에 「산지관리법」의 적용을 배제하는 것은 아닙니다.[주석: 2001. 10. 29. 의안번호 제161078호로 국회에 발의된 국토이용및계획에관한법률안에 대한 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조] 따라서 국토계획법 제56조제3항의 예외 사유에 해당하지 않는 도시지역 산림에서의 토지의 형질 변경에 대해서는 국토계획법과 「산지관리법」이 모두 적용되는 것으로 보아야 합니다.




< 관계 법령>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② (생 략) ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ (생 략)

관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제61조


민원인 ? 농어촌민박사업의 규모인 “주택 연면적 230제곱미터 미만”의 의미(「농어촌정비법 시행규칙」 별표 3 등 관련)

안건번호
18-0510
회신일자
2018-11-08
1. 질의요지


「건축법 시행령」 별표 1 제1호다목에 따른 다가구주택의 임차인이 「농어촌정비법」 제2조제16호라목의 농어촌민박사업을 하려는 경우 「농어촌정비법 시행규칙」 별표 3 제1호에 따른 농어촌민박사업의 규모 기준인 “주택 연면적”은 해당 건물 전체의 연면적을 의미하는지 아니면 그 임차인이 해당 주택 중 세대를 달리하여 주거ㆍ사용하고 있는 공간의 연면적만을 의미하는지?



2. 회답

이 사안의 경우 해당 건물 전체의 연면적을 의미합니다.


3. 이유

「농어촌정비법」 제2조제16호라목에서는 농어촌민박사업을 “농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택과 다가구주택을 이용하여 투숙객에게 숙박 등을 제공하는 사업”으로 규정하고 있으므로 「농어촌정비법 시행규칙」 별표 3 제1호에 따른 농어촌민박사업의 규모 기준인 “주택 연면적” 중 “주택”은 단독주택 또는 다가구주택을 의미하고 “연면적”이란 하나의 건축물 각 층의 바닥 면적을 합한 전체 면적으로서1) 건축물의 전체적 규모를 파악하기 위한 개념이므로2) “주택 연면적”이란 단독주택 또는 다가구 주택 전체 각 층의 바닥면적 합계를 의미하는 것으로 보아야 합니다.


또한 「농어촌정비법 시행규칙」 제49조제1항에서는 농어촌민박사업을 경영하려는 자는 농어촌민박사업자 신고서 등을 제출하도록 하고 있는바, 같은 규칙 별지 제75호서식의 농어촌민박사업자 신고서에는 대지 면적과 주택의 연면적만을 기재하도록 하고 임차인이 주거ㆍ사용하고 있는 공간을 별도로 기재하도록 규정하고 있지 않은 점을 고려할 때 같은 규칙 별표 3 제1호에 따른 연면적을 산정하는 데 있어 하나의 주택 공간을 세대를 달리하여 사용하고 있는 공간 단위로 구분하려는 취지는 아니라고 보는 것이 타당합니다.


아울러 「농어촌정비법 시행규칙」 별표 3 제1호에서 농어촌민박사업의 규모를 “주택 연면적 230제곱미터 미만”으로 제한한 취지는 농어촌지역에 상업화ㆍ대형화된 펜션 등 일부 숙박시설이 농어촌민박을 표방하여 무분별하게 난립하는 현상과 공중위생관리법령상 숙박업에 포함되지 않아


3) 일반적인 숙박시설에 관한 규제가 적용되지 않는 농어촌민박사업을 규제 회피 수단으로 운영하는 것을 방지하려는 것이라는 점과,


4) 만약 같은 호의 주택 연면적을 임차인이 해당 주택 중 세대를 달리하여 주거ㆍ사용하고 있는 공간의 연면적만을 의미한다고 본다면 연면적 230제곱미터를 초과하는 큰 규모의 다가구주택 중 일부만을 농어촌민박사업으로 사용한다고 신고 후 실제로 같은 주택 내에 있는 다른 공간까지 농어촌민박사업의 시설로 사용하는 등의 불법적인 영업이 발생할 우려가 높아 농어촌민박사업의 규모를 제한한 입법취지에 반하는 결과를 초래할 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.



 <관계 법령> ○ 「농어촌정비법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ∼ 15. (생 략) 16. "농어촌 관광휴양사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농어촌 관광휴양단지사업: 농어촌의 쾌적한 자연환경과 농어촌 특산물 등을 활용하여 전시관, 학습관, 지역 특산물 판매시설, 체육시설, 청소년 수련시설, 휴양시설 등을 갖추고 이용하게 하거나 휴양 콘도미니엄 등 숙박시설과 음식 등을 제공하는 사업 나. 관광농원사업: 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 지역특산물 판매시설, 영농 체험시설, 체육시설, 휴양시설, 숙박시설, 음식 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업 다. 주말농원사업: 주말영농과 체험영농을 하려는 이용객에게 농지를 임대하거나 용역을 제공하고 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업 라. 농어촌민박사업: 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(같은 법 시행령 별표 1에 따른 단독주택과 다가구주택을 말한다)을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박ㆍ취사시설ㆍ조식 등을 제공하는 사업 17.ㆍ18. (생 략)제81조(농어촌 관광휴양의 지원ㆍ육성) ① (생 략) ② 농어촌 관광휴양사업의 규모 및 시설 기준은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다.
○ 「농어촌정비법 시행규칙」제47조(농어촌 관광휴양사업의 규모 및 시설기준) 법 제81조제2항에 따른 농어촌 관광휴양사업의 규모 및 시설기준은 별표 3과 같다.


[별표 3] 농어촌 관광휴양사업의 규모 및 시설기준(제47조 관련)


1. 사업의 규모구분규모농어촌 관광휴양단지사업○ 1만5천제곱미터 이상 100만제곱미터 미만관광농원사업○ 10만제곱미터 미만농어촌민박사업○ 주택 연면적 230제곱미터 미만. 다만, 「문화재보호법」 제2조제2항에 따른 지정문화재로 지정된 주택의 경우에는 규모의 제한을 두지 않는다.2. (생 략)

각주)----------------- 국립국어원 표준국어대사전 및 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호 참조 법제처 2017. 11. 8. 회신 17-0448 해석례 참조 「공중위생관리법」 제2조제2호 단서 및 같은 법 시행령 제2조제1항제1호 참조 2005. 11. 4. 농림부령 제1507호로 일부개정되어 다음 날 시행된 농어촌정비법 시행규칙 개정이유서 참조
각주)-----------------

관계법령
농어촌정비법 시행규칙 제47조(농어촌 관광휴양사업의 규모 및 시설기준)



서울특별시 구로구 - 구 「도시계획법」에 따라 도시계획시설과 도시계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물 안에 설치한 경우 용도변경의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제2호나목 등 관련)


안건번호
18-0602
회신일자
2018-11-08
1. 질의요지


구 「도시계획법」(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되어 2000. 7. 1. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음)에 따라 도시ㆍ군계획시설인 시장과 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설인 종교시설이 같은 건축물 안에 설치된 경우

가. 종교시설을 포함한 해당 건축물 전체를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제2호나목에 따라 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설로 변경할 수 있는 “도시ㆍ군계획시설”로 볼 수 있는지?

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제2호나목에 따라 해당 도시·군계획시설을 종교시설 외의 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설(의료시설)로 변경하는 것도 가능한지?



2. 회답

가. 질의 가에 대해

  이 사안의 경우 종교시설을 포함한 해당 건축물 전체를 도시ㆍ군계획시설로 볼 수는 없습니다.

나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 해당 도시·군계획시설을 종교시설 외의 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설(의료시설)로 변경할 수는 없습니다.


3. 이유

가. 질의 가에 대해


  법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제6호ㆍ제7호 및 같은 법 시행령 제2조제1항에서는 “도시ㆍ군계획시설”이란 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 교통시설, 공간시설 등 기반시설을 말한다고 규정하고 있고 여기에는 종교시설이 포함되지 않으므로 같은 법 시행령 제61조제2호나목의 “도시ㆍ군계획시설”에는 종교시설이 포함되지 않는다는 점이 문언상 명백합니다.


한편 구 「도시계획법」 제16조제2항 및 그 위임에 따라 도시ㆍ군계획시설의 기준에 관하여 정하고 있는 구 「도시계획시설기준에 관한 규칙」2) 제6조제3항에서는 현행 국토계획법령과 같이 하나의 건축물의 일부만을 구획하여 입체적으로 도시ㆍ군계획시설결정을 할 수 있도록3) 규정하고 있지 않았고, 다만 도시ㆍ군계획시설과 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설(이하 “비 도시ㆍ군계획시설”이라 함)을 같은 건축물 안에 설치할 수 있도록 규정하였는바, 구 「도시계획법」에 따라 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 같은 건축물 안에 설치한 경우에는 각 시설이 공간별로 구획되어 있지 않는 이상 해당 건축물 전체를 도시ㆍ군계획시설로 보아야 한다는 의견이 있습니다.


그러나 구 「도시계획시설기준에 관한 규칙」 제6조에서는 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 같은 건축물 안에 설치하려는 때에는 해당 도시ㆍ군계획시설의 이용 및 장래의 시설 확장에 대한 지장 여부와 도로, 상·하수도, 주차장 등에 미치는 영향을 고려하여 필요한 조치를 하도록 하고(제4항) 해당 비 도시ㆍ군계획시설은 구 「도시계획법」에 따라 지정된 지역·지구 또는 구역의 지정목적에 적합해야 한다(제5항)고 규정하고 있는바, 이와 같이 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 같은 건축물 안에 설치하는 경우 비 도시ㆍ군계획시설의 설치는 도시ㆍ군계획시설에 미치는 영향 등을 고려해 예외적·한정적으로 허용되었다는 점에 비추어 볼 때 구 도시계획법령에서도 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설은 서로 명확히 구별되는 시설로 볼 수 있고 같은 건축물에 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 함께 설치한 경우라고 하여 해당 비 도시ㆍ군계획시설의 법적 성격이 도시ㆍ군계획시설로 변경되거나 그와 동일한 것으로 간주되는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.


나. 질의 나에 대해


  국토계획법 제88조에 따르면 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 인가를 받아야 하고(제1항 및 제2항) 해당 실시계획이 도시·군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준에 맞는 경우에만 인가를 받을 수 있는바(제3항), 원칙적으로 입체적 도시ㆍ군계획시설의 결정 없이 실시계획의 인가만으로 기존에 설치된 도시·군계획시설의 전부 또는 일부를 해당 도시ㆍ군계획시설 외의 시설로 변경할 수는 없습니다.


그런데 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제61조제2호나목에서는 구 「도시계획법」에서 현행 국토계획법과 같이 입체적 도시ㆍ군계획시설의 결정에 관하여 규정하지 않았던 점을 고려하여 종전 법령에 따라 시설을 설치한 자의 권익을 보호하고자 구 「도시계획법」에 따라 도시·군계획시설과 비 도시·군계획시설이 같은 건축물 안에 설치된 경우에는 현행 국토계획법에 따라 입체적 도시ㆍ군계획시설의 결정을 받지 않더라도 실시계획의 인가만으로 해당 도시ㆍ군계획시설의 일부를 비 도시ㆍ군계획시설로 변경할 수 있도록 예외적으로 허용해 주고 있는바, 이러한 예외규정은 합리적 이유 없이 그 의미를 확대하거나 적용범위를 확장하여 해석해서는 안 된다는 점을 고려할 때4) 국토계획법 시행령 제61조제2호나목은 엄격하게 해석할 필요가 있으므로 실시계획의 인가만으로 해당 도시ㆍ군계획시설을 기존에 설치된 비 도시ㆍ군계획시설 외의 비 도시ㆍ군계획시설로 변경하는 것까지 무제한적으로 허용하려는 것은 아니라고 보아야 합니다.


그리고 질의 가에서 살펴본 바와 같이 구 「도시계획시설기준에 관한 규칙」 제6조에서는 엄격한 요건을 갖춘 비 도시ㆍ군계획시설에 한정하여 제한적으로 도시ㆍ군계획시설과 같은 건축물 안에 설치할 수 있도록 허용하였던 점에 비추어 보더라도 국토계획법 시행령 제61조제2호나목에서 “비 도시ㆍ군계획시설”이란 구 「도시계획법」에 규정된 요건과 절차에 따라 설치된 기존의 비 도시ㆍ군계획시설만을 한정적으로 의미하는 것으로 보는 것이 관련 규정체계에 부합하는 해석입니다.<관계 법령>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조(도시·군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② ∼ ④ (생 략)


「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시ㆍ군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시ㆍ군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우 2. 도시ㆍ군계획시설과 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물안에 설치한 경우(법률 제6243호 도시계획법개정법률에 의하여 개정되기 전에 설치한 경우를 말한다)로서 법 제88조의 규정에 의한 실시계획인가를 받아 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 건폐율이 증가하지 아니하는 범위 안에서 당해 건축물을 증축 또는 대수선하여 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설을 설치하는 경우 나. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시ㆍ군계획시설을 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설로 변경하는 경우 3. 「도로법」등 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우 4. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우


각주)----------------- 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조 2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음. 국토계획법 제43조제2항 및 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제4조제1항 참조 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조
각주)-----------------


관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제61조


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