민원인 - 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표17 제2호차목(2) 등 관련)
안건번호
17-0418
회신일자
2017-10-23
1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 17 제2호차목(2)에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로만 한정되는지?
2. 회답
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 17 제2호차목(2)에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로만 한정됩니다.
3. 이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제30조제4호다목에서는 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한정하여 제한적인 개발이 허용되는 지역을 녹지지역의 하나인 자연녹지지역으로 규정하고 있고, 같은 영 별표 17 제2호에서는 자연녹지지역 안에 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한정하되, 4층 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한정함)을 규정하고 있으며, 같은 호 차목(2)에서는 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(이하 “공장”이라 함)으로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업(이하 “공익사업등”이라 함)으로 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ시 및 군 지역(이하 “시ㆍ군 지역”이라 함)으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장을 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로만 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 자연녹지지역은 도시의 녹지공간의 확보 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한정하여 제한적인 개발이 허용되는 지역을 의미하고(국토계획법 시행령 제30조제4호다목), 자연녹지지역에서는 일반적으로 공장의 건축이 허용되지 않으나(같은 영 별표 17 제1호), 일정한 요건에 해당하는 공장으로서 도시ㆍ군계획조례로 허용하는 경우에만 건축이 가능하도록 규정하고 있는바(같은 영 별표 17 제2호차목), 이러한 자연녹지지역의 성격과 자연녹지지역에서의 건축제한에 관한 규정 체계에 비추어 볼 때, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)는 자연녹지지역 안에서 공장의 건축이 금지된다는 원칙에 대한 예외를 규정한 것이므로, 이에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장의 범위는 제한적이고 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
그런데, 입법기술상 “해당”은 그 앞에 제시된 단어 또는 내용을 지칭하기 위하여 사용하는 표현이므로, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)에 따른 “해당” 시ㆍ군 지역은 공익사업등이 시행되는 “그” 시ㆍ군 지역 즉, 공익사업등으로 인하여 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장이 입지해 있던 시ㆍ군 지역을 지칭하는 것으로 볼 수 있고, 만약 해당 규정이 도시ㆍ군계획조례에 따라 자연녹지지역에 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장의 범위를 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로 한정하지 않으려는 취지였다면 해당 규정을 “해당 시ㆍ군 지역으로”라는 표현을 사용하지 않고 “공익사업등으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장”으로만 규정하였을 것이라는 점을 고려할 때, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)의 문언은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우만으로 한정된다는 의미로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)를 규정한 취지는 레미콘 또는 아스콘공장은 생산품의 특성상 제조 후 일정시간 내에 공사현장에 운반하여 사용하여야 하므로 납품거리ㆍ운반시간 및 운반비 증가 등의 제약으로 인하여 공장부지 선정이 어려운 문제가 있으므로 공익사업등으로 인하여 부득이하게 공장을 이전해야 하는 경우 사업장과의 시간적 접근한계 등을 고려하여 해당 시ㆍ군 안의 자연녹지지역 안에 설치할 수 있도록 하려는 것인바(2004. 1. 20. 대통령령 제18240호로 개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령 개정이유서 참조), 이는 레미콘 또는 아스콘공장이 입지해 있던 시ㆍ군 지역 내에서 원활하게 이전할 수 있도록 하기 위해서 입지 제한을 완화할 수 있는 근거를 마련한 것으로서, 레미콘 또는 아스콘공장이 입지해 있던 시ㆍ군 지역에서 동일한 시ㆍ군 지역의 자연녹지지역으로 이전하는 것에 대한 허용 여부를 도시ㆍ군계획조례로 결정할 수 있도록 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로만 한정된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
해석상의 혼란을 방지하기 위하여 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)의 규정을 정비하여, 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우만으로 한정된다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
민원인 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조에 따른 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 등 관련)
안건번호
17-0401
회신일자
2017-10-30
1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 도시·군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 있는지?
2. 회답
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 도시·군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 없습니다.
3. 이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 법 제2조제7호에 따른 도시·군계획시설(이하 “도시·군계획시설”이라 함)에 대한 도시·군관리계획의 결정(이하 “도시·군계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 않는 경우(같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외하며, 이하 같음) 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함하며, 이하 같음)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제30조제1항에서는 같은 법 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 함)가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제47조제1항에 따라 도시·군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자가 토지보상법 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있는바, 일반적으로 법령에서 “준용”이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미인 점에 비추어 볼 때(법제처 2016. 4. 22. 회신 16-0122 해석례 참조), 국토계획법 제47조제4항에 따라 준용되는 토지보상법의 규정은 국토계획법 제47조에 따른 매수청구 제도와 성질이 유사한 사항에 관한 규정에 한정된다고 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 국토계획법 제47조에 따른 도시·군계획시설 부지의 매수청구 제도는 도시·군계획시설결정이 있는 상태에서 도시·군계획시설사업이 장기간 시행되지 않음으로써 해당 시설의 부지인 토지의 소유권은 유지되고 있으나 그 재산권 행사가 장기간 제한되는 데에 따른 보완수단으로서 인정된 것으로 이 경우 어디까지나 토지소유자의 자유의사에 따라 토지소유권을 양도하려는 것인 반면(법제처 2007. 3. 26. 회신 06-0392 해석례 참조), 토지보상법에 따른 토지 수용은 공익사업에 필요한 토지의 소유권을 토지소유자의 의사에도 불구하고 사업시행자에게 이전하는 것으로서, 토지수용위원회의 재결은 토지 수용을 위한 절차에 해당하는 것인바, 국토계획법의 매수청구 제도와 토지보상법의 토지 수용은 그 성격을 달리하는 제도라고 할 것이므로, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수 청구된 토지에 관하여 토지보상법에 따른 수용 절차인 같은 법 제30조의 재결 신청 청구에 관한 규정이 준용되는 것으로 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
그리고, 토지보상법 제72조에서는 사업인정고시가 된 후 토지를 사용하는 기간이 3년 이상인 경우 등 일정한 요건에 해당할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 해당 토지의 매수를 청구하거나 관할 토지수용위원회에 그 토지의 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제74조제1항 전단에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 따라 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, “사업시행자에 대한 매수 청구”와 “토지수용위원회에 대한 수용 청구”를 구분하여 규정하고 있는 토지보상법의 체계에 비추어 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수 청구된 토지에 대하여 토지보상법에 따른 수용 절차인 같은 법 제30조의 재결 신청 청구에 관한 규정이 준용되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 토지보상법에서는 “협의에 의한 취득 또는 사용”(제3장, 제14조부터 제18조까지)과 “수용에 의한 취득 또는 사용”(제4장, 제19조부터 제48조까지)을 구분하여 규정하면서, 사업시행자가 토지 등을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정 및 그 고시가 있어야 하고(제20조제1항 및 제22조), 사업시행자는 토지소유자 등과 협의가 성립되지 않았을 때에는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며(제28조제1항), 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있도록 하고 있는바(제30조제1항),
토지보상법 제30조에 따른 재결 신청 청구는 토지 등의 수용과 관련된 절차로서, 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있은 후에 가능하다고 할 것인데, 국토계획법 제47조에 따른 도시·군계획시설 부지의 매수 청구의 경우에는 토지보상법 제22조에 따른 사업인정의 고시와 같은 절차가 없으므로, 그 문언상 사업인정고시가 있음을 전제로 규정한 같은 법 제30조가 적용될 여지가 없다고 할 것이고, 그렇다면 국토계획법 제47조제4항에 따라 매수 청구된 토지에 관하여 준용되는 토지보상법의 규정은 토지소유자와 사업시행자 간 협의에 의한 매수에 적용되는 매수가격의 산정방법 및 매수절차에 관한 규정을 의미한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따라 도시·군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자는 토지보상법 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 없다고 할 것입니다.
2017. 9. 12. 선고 2017두45131 판결 〔주택건설사업계획승인처분무효확인청구 의소〕
[1] 주택건설 사업부지에 관한 선행 도시․군관리계획결정이 존재하지 않거나 그 결정에 하자가 있는 경우, 그것만으로 곧바로 주택건설사업계획 승인처분의 위법사유를 구성하는지 여부(원칙적 소극)
[2] 구 주택법 제17조 제1항에 따라 인허가 의제대상이 되는 처분의 공시방법에 관한 하자가 있다는 사정이 주택건설사업계획 승인처분 자체의 위법사유가 될 수 있는지 여부(소극)
[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제54조는 “지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 이처럼 국토계획법 자체에서 이미 도시⋅군관리계획의 수립이 건축물의 건축에 반드시 선행하여야 하는 것은 아님을 예정하고 있고, 주택건설사업계획 승인처분의 근거 법령은 사업부지에 관하여 도시⋅군관리계획결정이 먼저 발효되어 있을 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다. 나아가 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제1항에 의하면, 관계 행정기관과 협의를 거쳐 주택건설사업계획 승인처분이 있게 되면 협의의 대상이 된 지구단위계획결정 등 도시⋅군관리계획결정이 있었던 것으로 의제되므로, 선행 도시⋅군관리계획결정이 존재하고 있더라도 그 선행 결정은 그 범위 내에서 변경된 것으로 볼 수 있다. 따라서 사업부지에 관한 선행 도시⋅군관리계획결정이 존재하지 않거나 또는 그 결정에 관하여 하자가 있더라도, 특별한 사정이 없는 한 그것만으로는 곧바로 주택건설사업계획 승인처분의 위법사유를 구성한다고 볼 수는 없다.
[2] 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제1항에 의하면, 주택건설사업계획 승인권자가 관계 행정기관의 장과 미리 협의한 사항에 한하여 승인처분을 할 때에 인허가 등이 의제될 뿐이고, 각호에 열거된 모든 인허가 등에 관하여 일괄하여 사전협의를 거칠 것을 승인처분의 요건으로 하고 있지는 않다. 따라서 인허가 의제대상이 되는 처분의 공시방법에 관한 하자가 있더라도, 그로써 해당 인허가 등 의제의 효과가 발생하지 않을 여지가 있게 될 뿐이고, 그러한 사정이 주택건설사업계획 승인처분 자체의 위법사유가 될 수는 없다.
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 개발행위허가의 대상인 토지분할에 관하여 신청인이 허가신청 시 공유물분할 판결 등의 확정판결을 제출한 경우에도 같은 법에서 정한 개발행위 허가 기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있는지 여부(적극)
【판결요지】
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 토지분할 허가제도의 취지⋅목적, 개발행위허가권자의 재량권의 범위, 지적에 관한 법률 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 개발행위허가권자는 신청인이 토지분할 허가신청을 하면서 공유물분할 판결 등의 확정판결을 제출하더라도 국토계획법에서 정한 개발행위 허가 기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있으며, 이러한 처분이 공유물분할 판결의 효력에 반하는 것은 아니다.
【참조조문】구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제5호 (가)목, 측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 제79조, 구 측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2항, 구 측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙(2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되기 전의 것) 제83조 제1항
【원고, 상고인】원고 1외 1인 (소송대리인 법무법인 로투스 담당변호사 김명근 외 1인)
【피고, 피상고인】남양주시장
【원심판결】서울고법 2012. 12. 11. 선고 2012누24209 판결
【주 문】상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제4점에 대하여
가. 구 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호 및 구 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제5호 (가)목에 의하면, 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위로서 특별시장․광역시장․시장 또는 군수(이하 ‘개발행위허가권자’라 한다)의 허가를 받아야 한다.
국토계획법이 토지분할을 개발행위로서 규제하는 취지는 국토가 무분별하게 개발되는 것을 방지하고 토지이용을 합리적․효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는 목적을 달성하고자 하는 데 있으므로, 개발행위허가권자는 분할허가 신청의 대상인 당해 토지의 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는지 등을 고려하여 재량으로 그 허가 여부를 결정할 수 있다.
나. 한편 이 사건 처분 당시 시행되던 ｢측량․수로조사 및 지적에 관한 법률｣(이하 ‘지적에 관한 법률’이라 한다) 제79조와 구 ｢측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령｣(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2항 및 구 ｢측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙｣(2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되기 전의 것) 제83조 제1항에 의하면, 토지소유자가 토지를 분할하려면 지적소관청에 분할사유를 적은 신청서를 제출하여야 하고, 분할허가 대상인 토지의 경우에는 허가서 사본을, 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본을 첨부하여야 한다.
이처럼 지적에 관한 법령에서 토지분할 신청 시에 위에서 본 바와 같은 첨부서류를 제출하도록 한 것은, 개발행위허가 등의 공법상 규제요건과 확정판결 등의 사법상 권리변동요건의 충족 여부를 각 제출서류에 의하여 심사함으로써 국토의 효율적 관리와 국민의 소유권 보호라는 입법 목적을 조화롭게 달성하려는 것이므로, 국토계획법상 개발행위허가 대상인 토지에 대하여 분할을 신청하려면 반드시 그 허가서 사본을 제출하여야 하고, 공유물분할 등 확정판결이 있다고 하여 달리 볼 것은 아니다.
이와 같은 국토계획법상 토지분할 허가제도의 취지․목적, 개발행위허가권자의 재량권의 범위, 지적에 관한 법률 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 개발행위허가권자는 신청인이 토지분할 허가신청을 하면서 공유물분할 판결 등의 확정판결을 제출하더라도 국토계획법에서 정한 개발행위 허가 기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있으며, 이러한 처분이 공유물분할 판결의 효력에 반하는 것은 아니다.
다. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 국토계획법상 농림지역 및 관리지역에 속한 이 사건 임야에 관한 원고들의 국토계획법상 토지분할 허가신청을 거부한 이 사건 처분의 적법성을 판단하면서, 원고들이 이 사건 임야에 관한 공유물분할 판결을 받아 그 판결이 확정된 사정을 고려하지 아니한 채, 국토계획법상 개발행위허가의 법적 성격, 그 요건이나 기준 등에 관한 독자적인 법리에 따랐다.
앞서 본 법리에 비추어 보면 원심이 이처럼 판단한 것은 정당하고, 거기에 지적에 관한 법률의 해석에 있어서 확정판결에 기초한 토지분할과 국토계획법상 개발행위허가의 대상인 토지분할의 관계에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
원고가 상고이유에서 들고 있는 대법원판결은 이 사건과 사안이 다르므로 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
2. 상고이유 제1점, 제2점에 대하여
행정청 내부의 사무처리에 관한 재량준칙의 경우 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력 즉 법규적 효력이 없으므로, 이러한 재량준칙에 기한 행정처분의 적법 여부는 그 처분이 재량준칙의 규정에 적합한 것인가의 여부에 따라 판단할 것이 아니고 그 처분이 관련 법률의 규정에 따른 것으로 헌법상 비례․평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈․남용한 위법이 없는지의 여부에 따라 판단하여야 한다(대법원 1994. 3. 8. 선고 93누21958 판결, 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20236판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 ‘남양주시 기획부동산 분할제한 운영지침’(이하 ‘이 사건 운영 지침’이라 한다)에 기한 이 사건 처분의 적법성 여부를 판단하면서, 이 사건 운영 지침이 지방자치단체인 피고 내부의 사무처리준칙으로서 법규적 효력이 없어 이 사건 처분의 적법 여부 판단의 근거가 될 수 없음을 전제로 이 사건 운영 지침의 위헌성 등 판단에 나아가지 아니하고, 이 사건 처분에 국토계획법 등 관련 법률에 따라 재량권 일탈․남용의 위법이 없는지 여부만을 판단하였다.
앞서 본 법리에 비추어 원심이 이처럼 판단한 것은 정당하고, 거기에 지방자치단체 내부의 사무처리준칙에 기한 행정처분의 적법성 판단에 관한 법리나 이 사건 운영 지침의 위헌성에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ➀ 이 사건 임야는 국토계획법상 농림지역 및 보전관리지역으로 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역인 점, ➁ 주식회사 호연에프앤씨는 이 사건 임야를 포함하여 그 일대에서 소유자별로 소규모의 사각형 형태를 유지하면서 수십 개의 필지로 분할하여 왔고, 위 회사로부터 이 사건 임야의 지분을 이전받은 원고들의 이 사건 임야분할신청도 그 일환의 것으로 보이는 점, ➂ 피고가 개발행위허가대상인 토지분할행위라 할지라도 법원의 확정판결이나 화해권고결정 등에 기하여 분할신청을 하면 이를 받아들여 왔다는 관행이 성립하였다고 보기에 부족한 점 등에 비추어 이 사건 처분에 헌법상 비례․평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈․남용한 위법이 없다고 판단하였다.
원심의 이러한 판단은 국토계획법상 개발행위허가의 재량행위에 관한 법리에 기초한 것으로서 정당하고, 거기에 국토계획법상 토지분할허가 거부처분의 재량권 일탈․남용에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없으며, 한편 원심의 이러한 판단 속에는 원고가 내세우는 그 밖의 재량권 일탈․남용 사유의 부존재에 관한 판단도 포함되어 있다고 볼 것이므로 판단 누락의 위법도 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)은 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정)를 통해 “지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다”고 규정하고 있고, 제52조(지구단위계획의 내용) 제1항 제1호의2를 통해 “지구단위계획에는 ‘기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항’ 등이 포함된다”고 명시하고 있다.
그렇다면, 기존의 용도지구를 폐지하는 사항 등이 포함된 지구단위계획을 도시ㆍ군관리계획으로 결정ㆍ고시한 경우 기존의 용도지구는 폐지되는 것일까?
이와 관련해 법제처는 지난 10월 1일 “국토계획법 제52조 제1항 제1호의2의 사항이 포함된 지구단위계획을 도시ㆍ군관리계획으로 결정ㆍ고시한 경우에도 해당 지구단위계호기에 포함된 기존의 용도지구가 폐지된 것으로 볼 수는 없다”고 법령해석을 내렸다.
해당 사안과 관련해 법제처는 먼저 “국토계획법 제2조에 따르면 지구단위계획은 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대해 토지 이용 합리화 및 기능 증진, 미관 개선, 양호한 환경을 확보하는 한편, 그 지역을 체계적으로 관리하기 위해 수립하는 도시ㆍ군관리계획이고, 용도지구는 토지의 이용 및 건축물의 용도 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화해 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관ㆍ경관 등을 도모하기 위해 수립하는 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역”이라며 “용도지구의 지정 또는 변경과 지구단위계획은 모두 도시ㆍ군관리계획으로 결정하고 있으나 용도지구에 관한 도시ㆍ군관리계획과 지구단위계획은 그 결정권자, 지정 목적이나 대상이 서로 다른 별개의 도시ㆍ군관리계획이라고 할 것”이라고 설명했다.
이어 법제처는 “국토계획법은 제37조를 통해 용도지구의 지정ㆍ변경에 관한 사항은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하도록 하면서, 제51조 제1항을 통해 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수는 제37조에 따라 지정된 용도지구(제1호) 등에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대해 지구단위계획구역을 지정할 수 있도록 하고 있고, 제52조 제1항을 통해 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위해 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항(제1호), 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항(제1호의2) 등을 규정하고 있다”며 “이러한 규정들에 비춰 볼 때 용도지구의 지정ㆍ변경에 관한 지구단위계획은 기존의 용도지구를 폐지하는 효과를 갖는다는 취지가 아니라 해당 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위해 필요한 세부사항을 정하거나 지구단위계획구역의 토지에 대한 제한을 변경하는 내용의 계획을 수립할 수 있도록 하려는 취지”라고 밝혔다.
또한 법제처는 “‘지구단위계획수립지침’ 제1-3-2에서는 지구단위계획에 의해 다른 도시ㆍ군관리계획이 변경되거나 다른 도시ㆍ군관리계획에 의해 지구단위계획이 변경되는 경우에는 가급적 양자를 동시에 입안하도록 한다고 규정함으로써 지구단위계획과 다른 도시ㆍ군관리계획은 별개의 계획임을 전제로 양자를 같이 입안하도록 하고 있다”며 “이는 용도지구를 폐지ㆍ대체하는 내용의 새로운 지구단위계획을 수립하는 경우 기존의 용도지구를 폐지ㆍ대체하는 도시ㆍ군관리계획을 함께 입안하지 않으면, 새로운 지구단위계획의 내용과 기존의 용도지구의 내용이 같은 지역에서 상호 충돌하거나 모순적으로 중첩될 우려가 있어 법집행의 혼란을 초래할 수 있으므로, 용도지구를 폐지ㆍ대체하는 내용을 담은 지구단위계획을 수립할 때는 기존 용도지구를 폐지하는 별도의 도시ㆍ군관리계획을 병행하여 입안ㆍ수립하도록 한 것으로 이해할 수 있다”고 덧붙였다.
[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 ‘고시’의 방법으로만 성립하거나 효력이 생기는지 여부(소극)
[2] 행정처분의 성립요건 및 처분의 외부적 성립 여부를 판단하는 기준
[3] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 사인(私人)을 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정한 경우, 하자가 중대한지 여부(적극)
[4] 선행처분인 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 처분 요건을 충족하지 못하여 당연무효인 경우, 후행처분인 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 처분도 무효인지 여부(적극)
[5] 사인(私人)인 사업시행자가 도시․군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획이 허용되는지 여부(소극) 및 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 하자가 중대한지 여부(원칙적 적극)
[1] 사업시행자 지정에 관한 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제86조 제5항, 제6항, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것) 제14조의 체계와 내용 등에 비추어 보면, 국토계획법상 도시계획시설사업에서 사업시행자 지정은 특정인에게 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 부여하는 처분이고, 사업시행자 지정 내용의 고시는 사업시행자 지정처분을 전제로 하여 그 내용을 불특정 다수인에게 알리는 행위이다. 위 사업시행자 지정과 그 고시는 명확하게 구분되는 것으로, 사업시행자 지정 처분이 ‘고시’의 방법으로 행하여질 수 있음은 별론으로 하고 그 처분이 반드시 ‘고시’의 방법으로만 성립하거나 효력이 생긴다고 볼 수 없다.
[2] 일반적으로 행정처분이 주체⋅내용⋅절차와 형식이라는 내부적 성립요건과 외부에 대한 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에는 행정처분이 존재한다고 할 수 있다. 행정처분의 외부적 성립은 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소⋅철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점을 확정하는 의미를 가지므로, 어떠한 처분의 외부적 성립 여부는 행정청에 의해 행정의사가 공식적인 방법으로 외부에 표시되었는지를 기준으로 판단하여야 한다.
[3] 도시⋅군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치하는 사업으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다)이 도시⋅군계획시설사업을 토지 등을 수용할 수 있는 사업으로 규정한 것도 그 사업으로 설치되는 기반시설의 기능에 공공성이 인정되기 때문이다.
그런데 사인(私人)이 도시⋅군계획시설사업을 시행하는 때에는 그 도시⋅군계획시설이 국토계획법이 정한 ‘공공시설’에 해당하는 등 특별한 사정이 없는 한, 설치된 도시⋅군계획시설의 소유⋅관리⋅처분권은 사업시행자인 사인에게 귀속되고, 국토계획법은 그 권리의 행사에 관하여 별다른 규율을 하고 있지 않다.
따라서 도시⋅군계획시설사업을 사인이 시행하는 때에는 행정청이나 공공단체가 시행하는 때와 비교하여 시설의 공공적 기능 유지라는 측면이나 시설의 운영⋅처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있다. 나아가 해당 시설이 민간의 이윤 동기에 맡겨도 공급에 문제가 없을 정도로 영리성이 강한 시설이라면 도시⋅군계획시설사업이 공익사업을 가장한 사인을 위한 영리사업으로 변질될 우려도 있다.
결국 국토계획법이 사인을 도시⋅군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지는 사인이 시행하는 도시⋅군계획시설사업의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어하기 위한 것이다.그러므로 만일 국토계획법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정하였다면, 이는 국토계획법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.
[4] 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에도 선행처분이 당연무효이면 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 처분은 도시계획시설사업 시행자에게 도시계획시설사업의 공사를 허가하고 수용권을 부여하는 처분으로서 선행처분인 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 처분 요건을 충족하지 못하여 당연무효인 경우에는 사업시행자 지정 처분이 유효함을 전제로 이루어진 후행처분인 실시계획 인가처분도 무효라고 보아야 한다.
[5] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제86조 제5항, 제98조 제1항, 제101조, 제133조 제1항 제14호의 규정 내용에 따르면, 사업시행자인 사인(私人)은 그 책임으로 도시⋅군계획시설사업의 공사를 마쳐야 하고, 사업시행자 지정을 받지 않은 사인은 도시⋅군계획시설사업을 시행할 수 없다.
사업시행기간 중에 사업 대상인 토지를 제3자에게 매각하고 제3자에게 도시⋅군계획시설을 설치하도록 한다면 그와 같은 내용의 도시⋅군계획시설사업은 사실상 토지를 개발⋅분양하는 사업으로 변질될 수 있는 데다가 개발이익이 배제된 가격으로 수용한 토지를 처분상대방이나 처분조건 등에 관한 아무런 제한도 받지 않고 매각하여 차익을 얻을 수 있게 됨으로써 도시⋅군계획시설사업의 공공성을 현저히 훼손한다.
또한 산업입지 및 개발에 관한 법률 등에서 일정한 요건과 절차에 따라 공익사업의 대행을 허용하고 있는 것과 달리, 국토계획법은 도시⋅군계획시설사업의 대행을 허용하는 명시적 규정을 두고 있지 않다. 따라서 사인인 사업시행자가 도시⋅군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획은 국토계획법상 도시⋅군계획시설사업의 기본원칙에 반하여 허용되지 않고, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.
1. 본 가이드라인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조에 의해 결정된 도시․군계획시설 중 시행령 제19조제9호에 따라 규모 등이 도시․군의 여건 변화로 인하여 현 시점에서 불합리하거나 집행가능성이 없는 시설을 재검토하여 해제하거나 조정함으로써 토지이용의 활성화를 도모하는 데 있다.
제2절 가이드라인의 성격과 의의
1. 본 가이드라인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조에 의해 결정된 도시․군계획시설 중 결정 고시후 10년 이상 장기미집행된 도시․군계획시설의 해제를 위한 방향과 기준을 제시한 것으로, 도시․군계획시설의 필요성과 집행가능성 등을 재검토하여 도시․군계획시설에 대한 도시․군관리계획을 입안하거나 결정할 때에는 본 가이드라인을 따라야 한다.
2. 가이드라인은 장기미집행 시설의 자동 실효에 대비하여 도시기능을 유지시키기위한 객관적인 기준과 합리적인 절차를 제공하고, 도시‧군관리계획 결정 과정에서 나타나는 문제점을 최소화하는 것에 의의가 있다.
제3절 적용대상 및 범위
1. 적용대상은 도시ㆍ군계획시설 결정 고시일부터 10년 이내에 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 모든 도시․군계획시설을 대상으로 하고, 필요시 고시일로부터 10년 미만의 시설도 일부 포함할 수 있다.
2. 해제가 검토되는 대상 시설의 범위는 단계별 집행계획 수립시점을 기준으로 가이드라인에 따라 단계별 집행계획을 수립 또는 재수립하는 날 현재장기미집행 도시․군계획시설에 해당하는 모든 도시․군계획시설이다.
제4절 용어의 정의
1. “장기미집행 시설”이란 법 제48조제1항에 따라 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 해당 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한(실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다) 도시·군계획시설을 말한다.
2. “우선해제시설”이란 도시․군계획시설사업을 시행할 경우 법적, 기술적, 환경적인문제가 발생하여 사업시행이 곤란한 장기미집행 시설을 말한다.
3. “재정적 집행가능시설”이란 각 장기미집행 시설의 실효 시점 전까지 재정투입을 통해 집행되도록 단계별 집행계획이 수립된 시설을 말한다.
4. “비재정적 집행가능시설”이란 국가 또는 지방자치단체의 재정사업으로 집행이불가능한 시설을 대상으로 민간투자사업(사회기반시설에 대한 민간투자법상 민자도로, 도시공원 및 녹지등에 관한 법률상 민간공원 등)과 도시‧군계획사업과의연계 등을 통하여 집행이 가능한 시설을 말한다.
5. “장기미집행 시설 정비”란 도시․군관리계획 입안권자가 본 가이드라인에 따라장기미집행 시설의 해제 및 해제 이후 관리방안 등을 마련하여 도시․군관리계획을 수립하는 것을 말한다.
6. 기타 본 가이드라인에서 사용하는 용어의 정의는 법령에서 정하는 바에 따른다.
제5절 구성
1. 본 가이드라인은 가이드라인의 적용, 해제기준, 관리방안, 장기미집행 시설 정비 절차로 구성된다.
2. 해제 기준은 우선해제시설, 단계별 집행계획 그리고 비재정적 집행방안에 따라각각 제시한다.
3. 관리방안은 장기미집행 시설의 정비를 통하여 시설별 해제 및 관리기준을정하고 해제 후 관리방안 등을 제시한다.
4. 장기미집행 시설 정비 절차는 해제를 위한 도시․군관리계획의 입안을 위한사전준비작업, 입안 및 결정에 관한 시기, 절차 등을 제시한다.
제6절 다른 법률과의 관계
1. 가이드라인에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 「도시․군관리계획수립지침」(이하 “지침”이라 한다)을 적용한다.
2. 지역실정 또는 당해 시설 부지의 여건 등으로 인하여 가이드라인의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 불합리한 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령의 범위 안에서 다르게 적용할 수 있다.
제2장 가이드라인의 적용
제1절 기본원칙
1. 기본적인 고려사항
(1) 도시․군계획시설별로 설치목적과 기능을 고려하여 관리목표와 방향을 검토한다.
(2) 장기미집행 시설 중 구성 비율이 높고 집행에 많은 예산이 소요되는 도로, 공원을 중점적으로 검토한다.
(3) 재정 투입을 통해 각 장기미집행 시설의 실효 시점 전까지 집행 가능한 시설은 중기재정계획과 연계하여 집행계획을 수립함으로써 재원확보 및 우선순위를 정하고, 2020년 7월1일 이후 미집행으로 인하여 자동 실효되지않도록 실효시기 이전에 집행하도록 한다.
(4) 재정투입을 통해 집행이 불가능한장기미집행 시설은 그 결정으로 인해 예상되는 문제점을 미리 분석하고 관리방안을 수립하도록 한다.
(5) 장기미집행 도시ㆍ군계획시설 해제에 대한 장기미집행 시설 정비절차를 진행할 때에는 가급적 새로운 도시ㆍ군계획시설을 결정하지 않도록 하며, 향후 새로운 시설을 결정할 때에는 재원조달방안을 마련하는 등 구체적인 집행계획을마련하여야 한다.
2. 재검토 기준
(1) 미래개발 수요에 대비하기 위한 토지확보 차원에서 결정된 시설은 조정 및 해제한다.
(예, 시가지 개발을 전제로 용도지역 변경과 동시에 결정된 시설로서, 개발 지연으로 인하여 발생한 장기미집행 시설 등)
(2) 예산상 집행가능성은 시설부지의 보상 및 시설의 설치를 위한 재원조달 가능성을 시․군의 재정상황과 합리적 추정에 근거한 예측을 바탕으로 검토한다.
(3) 지방재정여건상 실현가능한 단계별 집행계획에 포함될 수 없는 시설은원칙적으로 폐지를 검토 한다.
(4) 민간투자사업과 도시․군계획시설과 연계된 사업으로 집행하는 비재정적 집행가능시설은 본 가이드라인에서 제시한 적용기준을 엄격하게 준수하여분류한다.
제2절 가이드라인의 적용 순서
1. 장기미집행 시설 중 도시․군계획시설사업을 시행할 경우 법적, 기술적, 환경적인문제가 발생하여 사업시행이 곤란한 시설은 단계별 집행계획 수립 전까지 우선해제시설로 분류한다.
2. 우선해제시설을 제외한 모든 시설에 대하여는 지자체의 재정능력, 필요성 등을감안하여 2015년 12월 31까지 단계별 집행계획을 수립하여 공고한다.
3. 지방자치단체의 재정으로 집행이 불가능한 시설 중 비재정적 집행가능시설에 대해서는 가이드라인에서 제시한 기준에 따라 집행계획을 수립하여 단계별 집행계획에 반영하도록 한다.
4. 우선해제시설 및 단계별 집행계획상 집행이 불가능한 시설은 장기미집행 시설정비절차를 이행한다.
제3장 해제 기준
제1절 우선해제시설 분류에 따른 해제 기준
1. 공통기준
(1)「도시ㆍ군계획시설의 결정․구조 및 설치기준에 관한 규칙」및 관계법령에의한 입지 및 규모기준에 부적합한 경우
(2) 방재 관련 도시‧군계획시설 사업을 제외한 도시․군계획시설 사업 시행시, 종․횡단 단차가 극심하여 지형조건상 당해 시설 설치가 불가능한 경우
(예,「자연재해대책법」 제12조의 자연재해위험개선지구, 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제6조의 붕괴위험지역, 「산림보호법」 제45조의8의 산사태취약지역, 「연안관리법」 제19조의 재해관리구 등 법정 재해위험지구·지역에 해당하는 경우)
(3)도시․군계획시설의 설치나 공사로 인해 환경․생태적으로 양호한 자연환경을심하게 훼손할 것으로 예상되는 경우 (예, 국토환경성평가1등급, 생태․자연도1등급, 녹지자연도8등급이상 등)
2. 도로
(1) 급경사지 등 자연적 제약요소로 인하여 도로가 미개설된 경우
- 급경사지 등의 기준은「급경사지 재해예방에 관한 법률」에 따른 급경사지, 각 지자체의 도시․군계획조례로 정하고 있는 개발행위허가기준의 경사도 그리고「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」에 따른 종단경사에부적합한 경우 등을 말한다.
(2) 미개설구간에 군부대, 공공시설, 공동주택 등 철거가 사실상 불가능한 시설이입지하는 경우
(3) 기존도로 확폭 시 일부는 단차가 심하여 계단, 옹벽 처리 등이 필요한 경우
(4) 환경․생태적으로 우수한 개발제한구역, 보전녹지지역, 공원 등을 관통하여지나치게 경관을 훼손하거나 과도한 터널계획 등이 필요한 경우
3. 공원
(1) 공원 등이 공공시설물 건축으로 인하여 공원시설의 일부가 해제되거나도로에 의해 공원이 분리되어 잔여 토지 면적으로는 ｢도시공원 및 녹지 등에관한 법률 시행규칙｣ 제6조에서 정한 도시공원의 규모 기준 미만이 되어 지정목적의 공원 기능의 수행이 곤란한 경우
(2) 공원조성보다는 임상이 양호하여 보전을 목적으로 과다하게 지정한 경우(사실상 공원 지정 불필요)
- 환경관련 등급 중 환경적으로 보존가치가 있는 최고 등급지를 포함하는 경우를 말한다. (국토환경성평가 1등급, 생태․자연도 1등급, 녹지자연도 8등급이상 등)
(3) ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 제17조제1항에 따른 공원조성계획이 본 가이드라인 배포시까지 입안되지 않은 경우
4. 녹지
(1) 원인시설이 도로ㆍ하천 그 밖에 이와 유사한 다른 시설과 접속되어 있어 그 다른 시설이 녹지기능의 용도로 대체가능한 경우
(2) 간선도로변에「도로법」제40조에 의한 접도구역과 저촉되고 주용도가 소음저감을 위한 녹지인 경우로서 대체시설로 그 기능을 대신할 수 있는 경우
(3)「철도법」제45조의 규정에 따라 철도보호지구로 지정 되었거나, 이미 시가지가조성되어 녹지의 설치가 곤란한 지역 중 방음벽 등 안전시설을 설치한지역의 경우
(4) 철도 및 도로변 완충녹지 내 상가 및 주택 등이 밀집되어 있어 시설 집행의장기화가 예상되고, 주 용도가 소음 저감을 위한 녹지인 경우로서 철도 및 도로의 장래 확장에 지장이 없고 대체시설(방음벽)이 설치되어 있어 그 기능을 대신할 수 있는 경우
(5) 주거지역과 다른 용도지역간의 상충을 완화하기 위해 결정된 완충녹지로서주거환경을 저해하는 용도의 건축물이 주거지역으로부터 지자체가 정한 거리 내에 없는 경우
(예, 주거지역과 연접한 완충녹지를 해제하는 경우 시행령 [별표9]에 따라 조례로 정하는 거리 범위 내에 숙박시설 또는 위락시설이 없는 경우 해제 가능)
5. 기타시설
(1) 원인이 되는 도시․군계획시설이 우선해제시설로 분류된 경우(예: 우선해제시설로 분류된 도로의완충녹지나 교통광장 등)
(2) 원인이 되는 도시․군계획시설이 폐지 또는 변경되었음에도 불구하고 존치되어 있는 시설(예: 철도 폐지 후에도 존치하는 완충녹지 등)
제2절 단계별 집행계획 수립에 따른 해제 기준
1. 기본원칙
(1) 우선해제시설을 제외한 모든 미집행 중인 도시․군계획시설에 대하여필요성과 재정수요의 추정 범위 내에서 투자우선순위를 정한다.
(2) 각 장기미집행 시설의 실효 시점 전까지 단계별 집행계획에 포함된 시설에 한하여 재정적 집행가능시설로 분류한다. 예를 들어, 2020년7월 1일 실효대상이 되는 시설은 본 가이드라인에 따라 수립 또는 재수립되는 단계별 집행계획의 1단계(1~3년차)와 2-1단계(4~5년차)에 포함되어야만 재정적 집행가능시설로 분류할 수 있다.
(3) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣제85조에 따라 단계별 집행계획을 수립하여야하는 자는 재정적 집행가능시설을 2015년 12월 31일까지 분류하여야한다.
2. 도시․군계획시설사업 집행예산 산정
(1) 단계별 집행계획은 2016년부터 향후 10년간 도시․군계획시설에 대한 집행예산을 추계하여 도시․군계획시설 사업 예산규모를 산정하고 2015년 12월31일까지 수립 또는 재수립한다.
(2) 처음 5년(2016년~2020년)은 중기재정계획상 도시․군계획시설사업 예산을 기초로 하고, 이후 5년(2021년~2025년)은 중기재정계획 증‧감추세를 감안하여 산정한다. 단, 이후 5년의 총액은 처음 5년간 집행계획 예산 총액의 120퍼센트를 초과할 수 없다.
(3) 단계별 집행계획의 집행예산은 장기미집행 시설의 실효 전까지 실시계획 인가나 그에 상당하는 절차가 진행될 수 있는 경우에 한정하여 투입시점으로 반영하여야 한다.
3. 도시․군계획시설사업 집행순위
(1) 우선해제시설을 제외한 모든 미집행 중인 도시․군계획시설에 대하여 투자우선순위를 정한 단계별 집행계획을 수립하여 2015년 12월 31일까지 공고한다.
① 단계별 집행계획의 1단계와 2-1단계에 포함되는 시설은 중기재정계획과 연동하여 반영하여야 한다.
② 단계별 집행계획을 수립하기 위해서는 해당기관의 시설별집행부서(설치의무자 포함)에서 투자우선순위를 선정하여 예산부서와 협의하여야한다.
③ 가이드라인에 따라 수립된 단계별 집행계획은 지방의회의 의견을 듣고 공고한다.
(2) 도시ㆍ군계획시설결정일부터 미집행기간이 긴 시설은 집행의 필요성이 낮은시설로 분류한다.
(3) 현재 토지이용상 지장물 유무 및 자연조건을 고려하여 개설 가능 여부를 검토하여, 집행의 필요성이 낮은 시설로 분류한다.
제3절 비재정적 집행방안 수립에 따른 해제 기준
1. 기본원칙
(1) 비재정적 집행가능시설의 집행방식은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 및 ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 등 관련 법에 따른 민간투자사업과도시‧군계획사업과의 연계를 통한 공공기여 방식으로 한정한다.
(2) 단계별 집행계획을 수립하여야 하는 자는 비재정적 집행가능성을 검토하여비재정적 집행가능시설을 2015년 12월 31일까지 분류한다.
(3) 비재정적 집행가능시설은 본 가이드라인에 따라 수립되는 단계별 집행계획에포함되어야 하며, 장기미집행 시설의 실효 전까지 실시계획 인가나 그에 상당하는 절차가 진행될 수 있는 경우에 한정하여 투입시점으로 반영하여야한다.
2. 민간투자사업 기준
(1) 민간투자사업의 범위는 다음과 같다.
①「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업
②「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따라 민간공원추진자가 도시공원조성 및 비공원시설을 설치하는 사업
③ 기타 관계 법령에 따라 민간부문이 자금을 조달하여 도시․군계획시설을 설치하는 사업
(2) 적용기준
- 과거 5년간(’09~’14) 기반시설 설치를 위한 민간투자사업의 총액(행정절차 상 실시계획을 득하는 시점에서의 연차별 사업비의 총합) 범위 내에서 비재정적 집행가능시설로 분류한다.
3. 도시․군계획사업의 공공기여에 의한 집행 기준
(1) 도시․군계획사업의 범위는 다음과 같다.
①「도시개발법」에 따른 도시개발사업
②「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업
③ 기타 관련법에 따라 도시․군계획시설에 대한 도시․군관리계획 결정 및 설치가 가능한 개발사업
(2) 적용기준
- 기부채납 운영기준*에 따라 사업구역 전체 면적 대비 최대 25퍼센트 이내에서 비재정적 집행가능시설로 분류한다.
* 기반시설 기부채납 운영기준(국토교통부,2014.12)
제4장 관리 방안
제1절 기본원칙
1. ‘장기미집행 시설 정비’를 통하여 미집행 도시․군계획시설에 대한 해제 결정 및 해제에 따른 관리방안 등을 마련한다.
2. ‘장기미집행 시설 정비’ 절차에는 지침과 본 가이드라인을 적용하여 미집행 도시․군계획시설에 대한 시설별 관리방안(집행수단, 해제 후 관리방안), 도시․군관리계획 결정 등이 포함되어야 한다.
3. 해제되는 미집행 도시․군계획시설에 대하여 다음과 같은 관리방안을 마련해야 한다.
(1) 용도지역‧지구‧구역 지정을 통한 대체 관리방안
(2) 지구단위계획, 성장관리방안 등 계획적 관리방안
(3)개발행위허가 운영 기준, 지방도시계획위원회 심의기준, 개발사업 검토기준등 인ㆍ허가 관리를 통한 계획적 개발을 유도하는 관리방안
(4) 현황에 맞춘 시설결정 또는 기타 관리방안
제2절 도로
1. 우선해제시설로 분류된 도로는 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
2. 우선해제시설이 아닌 시설로서 단계별 집행계획 중 1단계와 2-1단계시설, 비재정적 집행가능시설에 대해서는 매년 집행계획의 타당성 및 실현성에 대하여 재검토하여야 한다.
3. 1.과 2.에 포함되지 않은 도로 중 집중적으로 미집행 되어 있는 도로시설(군)의경우 다음과 같은 대체수단 또는 관리방안을 마련한다.
(1) 취락지구 등 기개발지 내 집중적으로 미집행된 도로의 경우
- 현황도로 및 도로필지와 일치한 시설 결정을 하거나 관리방안을 마련한다.
(2) 미개발지 내 집중적으로 미집행된 도로부지로서 일부 개발행위가 발생한 지역의 경우
① 지구단위계획(보차혼용통로, 건축한계선 지정), 성장관리방안 등의 계획적관리방안
② 개발행위허가 운영기준(성장관리방안), 지방도시계획위원회 심의기준 등의 인․허가 관리방안
4. 1.과 2.에 포함되지 않은 도로 중 개별적으로 산재하여 미집행 된 도로는 폭원축소 또는 해제하도록 한다.
5. 3.과 4.에 해당하는 도로는 해제 또는 조정을 위한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
제3절 공원
1. 장기미집행 공원 시설 내 국․공유지는 본 가이드라인에 따른 해제대상에서 제외하고 존치할 수 있는 방안을 강구한다.
2. 우선해제시설로 분류된 공원은 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
3. 단계별 집행계획 상 1단계와 2-1단계시설, 비재정적 집행가능시설에 대해서는 매년 집행계획의 타당성 및 실현성에 대하여 재검토하여야 한다.
4. 1.부터 3.까지 포함되지 않은 공원 중 관련 법에 따라 다음과 같이 자연환경 보전을 목적으로 하는 지역․지구가 이미 지정된 부지는 해제 또는 축소한다.
(1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 보전녹지지역
(2)「자연환경보전법」에 따른 생태․경관보전지역
(3)「습지보전법」에 따른 습지보호지역
(4)「산지관리법」에 따른 보전산지
(5) ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣에 따른 개발제한구역
5. 1.부터 4.까지 포함되지 않은 공원 시설 중 일단의 면적이 1만제곱미터 이상 공원은 관리방안을 검토한다.
(1) 다양한 관리방안을 검토하기 위하여 공원시설 내 편입토지별 현황특성(소유, 환경등급, 입지여건 등)을 분석한다.
(2) 4.에 따라 해제 또는 축소되고 남은 부지에 대하여 민간공원제도 등 비재정적집행방안을 재검토할 수 있다.
(3) 시민의 여가, 문화 등 유사한 목적과 기능을 가지면서 민간투자가 용이한 도시․군계획시설로의 대체지정을 검토한다.
(4) 주거‧상업‧공업지역에서 3만제곱미터 이상의 공원이 해제되는 경우 녹지지역으로의 용도지역 변경을 검토한다.
(5) 공원 해제 시, 해당 부지에 대하여 난개발 방지 및 지역특성 등을 고려한 체계적ㆍ계획적 관리가 필요하다고 판단되는 경우에는 지구단위계획ㆍ성장관리방안 등을 수립하거나 경관지구 등 용도지구를 지정하는 방안을 검토한다.
6. 1.부터 4.까지 포함되지 않은 공원 시설 중 일단의 면적이 1만제곱미터 미만 공원은 다음과 같은 관리방안을 검토한다.
(1) 공원의 이용권 내 대체가능성이 있는 경우에는 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
- 대체가능성은 이용권(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에서 정한 생활권공원의 유치거리 기준) 내 다른 공원 또는 학교 등이 있는 경우를 말한다.
(2) 대체가능성이 없는 경우에는 5.에 따라 관리 방안을 재검토한다.
7. 4.에서6.에 해당하는 공원 중 집행계획이 없고 관리방안이 검토된 시설은 해제에대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
제4절 녹지
1. 우선해제시설로 분류된 녹지는 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
2. 우선해제시설이 아닌 시설로서 단계별 집행계획 중 1단계와 2-1단계시설, 비재정적 집행가능시설에 대해서는 매년 집행계획의 타당성 및 실현성에 대하여재검토하여야 한다.
3. 1.과 2.에 해당되지 않는 녹지 중 다음에 해당하는 경우에는 대체수단 도입 등관리방안을 강구한다.
(1) 다양한 관리방안을 검토하기 위하여 원인시설의 집행여부 및 편입토지별 현황특성(소유, 불법형질변경 등)을 분석한다.
(2) 원인시설이 집행되어 완충공간의 확보가 필요한 경우에는 건축선 지정, 공개공지 활용, 미관지구 지정 등의 대체수단을 검토한다.
(3) 완충녹지 또는 경관녹지 목적으로 시설이 결정되었으나 일부만 조성(폭원미달, 구간단절)되어 있는 경우에는 현황에 맞게 연결녹지 등의 대체시설로의 변경을검토한다.
4. 3.에 해당하는 녹지 중 집행계획이 없고 관리방안이 검토된 시설은 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
제5절 기타 시설
1. 우선해제시설로 분류된 시설은 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
2. 우선해제시설이 아닌 시설로서 단계별 집행계획 중 1단계와 2-1단계시설, 비재정적 집행가능시설에 대해서는 매년 집행계획의 타당성 및 실현성에 대하여재검토하여야 한다.
3. 1.과 2.에 포함되지 않은 시설 중 반드시 도시ㆍ군관리계획으로 설치하여야 할 특별한 사유가 없고 다른 용도로 이용되고 있는 때에는 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.
제5장 장기미집행 시설 정비 절차
제1절 도시․군관리계획 입안 전 절차
1. 장기미집행 도시․군계획시설을 갖고 있는 모든 지방자치단체는 본 가이드라인에 따라 2015년 12월31일까지 다음의 절차를 완료한다.
(1) 우선해제시설 분류
(2) 단계별 집행계획 검토
(3) 비재정적 집행가능시설 검토
(4) 필요시, 미집행공원에 대한 편입토지별 기초조사
(5) 단계별 집행계획에 대한 지방의회 의견청취 및 공고
2. 공고하여야 하는 단계별집행계획에는 다음의 <예시>와 같이 재정적 집행가능시설과 비재정적 집행가능시설을 포함하여야 한다.
<예시>
사업
․
시설
부문
사업명
우선
순위
사업
기간
사업
개요
총
사업비
계획기간중 사업비(2016~2025)
실효
시기
총계
국비
지방비
지방채
공기업
비재정적
1단계
2-1단계
2-2단계
계
도비
시군비
민간투자
공공 기여
‘1년~
‘3년차
‘4년~
‘5년차
‘6년차
이후
공원
oo공원
도로
xx도로
공원
ox공원
도로
xo도로
제2절 도시․군관리계획 입안․결정 절차
1. 장기미집행 시설 정비는 본 가이드라인에 따라 검토한 재정적 집행가능시설과 비재정적 집행가능시설을 제외한 모든 장기미집행 시설을 대상으로2016년 1월1일부터 착수한다.
2. 장기미집행 시설 정비절차는 시설별 관리방안을 마련하여 2016년 12월31일까지 도시․군관리계획을 결정하고 고시한다.
3. 지구단위계획, 정비계획 등 별도의 도시․군관리계획이 수립되어 있는 구역 내의 미집행 도시․군계획시설의 경우 해당 시설의 해제에 대한 도시․군관리계획과 시설 해제를 반영한 도시․군관리계획(지구단위계획 등)을 가급적동시에 입안하도록 한다.
4. 입안된 도시․군관리계획에 대하여 결정권자는 관계기관 협의 과정에서 이견이발생하거나 주민의견 청취과정에서 민원이 발생하는 등 조정이 필요한 시설을 제외한나머지 시설에 대하여는 즉시 도시․군관리계획을결정하고고시하도록한다.
5. 장기미집행 시설 정비 절차 다음과 같으며, 본 가이드라인에서 정하지 아니한 사항은 「도시․군관리계획수립지침」의 도시․군관리계획 입안 및 결정절차에 따른다.
민원인 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”의 100미터의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 관련)
안건번호
17-0005
회신일자
2017-02-23
1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호가목부터 다목까지의 규정에서는 관리지역을 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 구분하여 지정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조제1항에서는 국토계획법 제76조제1항에 따른 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 함)은 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 국토계획법 시행령 제71조제1항제19호 및 같은 영 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(다목)과 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점ㆍ휴게음식점ㆍ제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점(라목) 등을 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 한다) 제12조 및 별표 2 제7호에서는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호다목ㆍ라목 및 사목에서 규정한 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”으로서 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역 중 하나로 “「하천법」에 따른 국가하천ㆍ지방하천(도시ㆍ군계획조례로 정하는 지방하천은 제외함. 이하 같음)의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역(「하천법」 제10조에 따른 연안구역을 제외함. 이하 같음)”을 규정하고 있는바,
국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”가 직선거리를 의미하는지, 아니면 물이 흘러가는 거리를 의미하는지?
국토계획법 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호가목부터 다목까지의 규정에서는 관리지역을 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 구분하여 지정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 국토계획법 시행령 제71조제1항에서는 국토계획법 제76조제1항에 따른 용도지역 안에서의 건축제한은 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 국토계획법 시행령 제71조제1항제19호 및 같은 영 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(다목)과 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점ㆍ휴게음식점ㆍ제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점(라목) 등을 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제12조 및 별표 2 제7호에서는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호다목ㆍ라목 및 사목에서 규정한 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”으로서 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역 중 하나로 “「하천법」에 따른 국가하천ㆍ지방하천의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”을 규정하고 있는바, 이 사안은 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”가 직선거리를 의미하는지, 아니면 물이 흘러가는 거리를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 먼저, 법령에서 사용되고 있는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해석을 하여야 하는바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”가 직선거리를 의미하는지, 아니면 물이 흘러가는 거리를 의미하는지는 국토계획법령의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려해서 판단하여야 할 것입니다. 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고, 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 제정된 법률로서 “국토의 계획적ㆍ체계적인 이용ㆍ관리”를 위한 여러 규정들을 두고 있는데, 그 중 같은 법 제6조에서는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려하여 국토의 용도를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분하고 있고, 같은 법 제36조제1항제2호다목에서는 관리지역 중 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역이라고 규정하고 있습니다. 그리고, 국토계획법 제36조제1항제1호에서는 도시지역을 다시 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하고 있고, 같은 법 제77조 및 제78조에서는 도시지역의 세부 구분에 따라 건폐율과 용적률의 최대한도를 각각 달리 규정하고 있으며, 국토계획법 시행령 제71조제1항제1호부터 제16호까지의 규정과 같은 영 별표 2부터 별표 17까지의 규정에서는 도시지역의 세부 구분에 따라 건축할 수 있는 건축물과 건축할 수 없는 건축물까지 각각 다르게 규정하고 있는바, 국토계획법의 입법 목적과 규정 체계에 비추어 볼 때, 계획관리지역의 관리에 있어서는 환경오염 등 자연환경 뿐만 아니라 경관 관리, 건축제한 등 토지의 계획적ㆍ체계적 이용도 중요한 요소로 고려되어야 할 것이므로, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”이라는 문언도 하천의 양안에 대한 계획적ㆍ체계적 이용의 측면을 고려하여 통상적인 거리의 의미에 따라 하천의 양안으로부터 직선거리로 100미터 이내인 집수구역을 의미하는 것으로 보는 것이 타당할 것입니다. 또한, 하천의 수질오염을 방지하기 위해서는 하천으로 흘러 들어오는 물 뿐만 아니라 하천 주변의 토지도 오염되지 않도록 관리해야 할 것이고, 이를 위해서는 하천의 경계로부터 일정한 직선거리 내의 토지를 관리할 필요가 있는바, 경관 관리 등 하천의 양안에 대한 계획적ㆍ체계적 이용의 측면 뿐 아니라 하천의 수질오염 방지 측면에서도 하천의 경계로부터 일정한 직선거리까지는 휴게음식점 등 건축물의 설치를 제한할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석함에 있어 고려해야 할 것입니다. 한편, 집수구역은 빗물이 하천으로 흘러드는 지역이라는 점을 전제로 하천과의 거리도 물이 흘러가는 거리로 보아야 하고, 만약 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호의 입법 취지가 해당 집수구역으로부터 해당 하천의 경계까지 물이 흘러가는 거리와 상관없이 직선거리 100미터 이내의 건축을 제한하려는 것이었다면, 같은 별표 제8호와 같이 “집수구역”이 아닌 “지역”이라는 문언을 사용하여 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 지역”으로 규정했을 것이라는 점에서 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”는 직선거리가 아니라 물이 흘러가는 거리로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 국토계획법 시행규칙 별표 2 주1)에서는 “집수구역”을 상수원ㆍ하천ㆍ저수지 등의 주변의 능선을 잇는 선으로 둘러싸인 구역으로 규정하고 있어 집수구역 내의 모든 곳에서 물이 흐르는 것은 아닌바, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에서 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”이라고 규정한 것은 규제 대상이 되는 하천 주변의 토지를 명확히 하기 위한 것이지 물이 흘러가는 거리 측정을 전제로 한다고 볼 수는 없고, 휴게음식점 등 건축물은 물 위가 아닌 토지 위에 설치할 수 있는 것으로서 건축물로부터 해당 하천의 경계까지 물이 흘러가는 거리를 측정할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 아울러, 국토계획법 시행규칙 별표 2 주2)에서는 “유하거리”란 하천ㆍ호소 또는 이에 준하는 수역의 중심선을 따라 물이 흘러가는 방향으로 잰 거리를 말한다고 정의하고 있고, 같은 별표 제2호, 제3호 및 제5호에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역으로 “수계상 상류방향으로 유하거리가 20킬로미터 이내인 하천의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 1킬로미터 이내인 집수구역” 등을 규정하면서 “유하거리”라는 문언을 사용하고 있는바, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “100미터”가 통상적인 의미의 직선거리가 아니었다면 같은 별표 제2호, 제3호 및 제5호에 따른 “유하거리”와 같이 그 의미를 구체적으로 나타내는 문언을 사용하였을 것이라는 입법기술적 측면에 비추어 보더라도, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 100미터는 통상적인 의미인 직선거리를 의미한다고 할 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해볼 때, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”는 직선거리를 의미한다고 할 것입니다. ※ 법령정비의견 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터 이내”를 “직선거리 100미터 이내” 등으로 개정하여 그 의미를 명확히 할 필요가 있습니다.
경상남도 - 다른 법률에 따른 구역등 지정 시 지정목적에 부합되어야 하는 기준이 되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역 등은 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시 해당 지역에 지정된 용도지역 등만인지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제8조 등)
안건번호
16-0653
회신일자
2017-02-24
1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 토지 이용에 관한 지역ㆍ지구ㆍ구역 또는 구획 등(이하 “구역등”이라 함)을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 국토계획법에 따른 용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역(이하 “용도지역등”이라고 함)의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있는바,
「농어촌정비법」 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있는지?
2. 회답
「농어촌정비법」 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있습니다.
3. 이유
국토계획법 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 토지 이용에 관한 구역등을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 국토계획법에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 지정되는 구역등 중 대통령령으로 정하는 면적 이상의 구역등을 지정하거나 변경하려면 중앙행정기관의 장은 국토교통부장관과 협의하여야 하며 지방자치단체의 장은 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 국토계획법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역의 지정목적에 적합하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제71조제1항 및 별표 2부터 별표 22까지에서는 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한사항을 규정하고 있습니다. 한편, 「농어촌정비법」 제82조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 농어촌지역에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 농어촌 관광휴양단지를 지정하여 직접 개발하거나 같은 조 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 자에게 개발하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 농어촌 관광휴양단지를 지정하거나 해제한 경우 또는 농어촌 관광휴양단지의 사업계획을 승인하거나 취소한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 「농어촌정비법」 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 먼저, 국토계획법 제8조제1항에서는 다른 법률에 따라 구역등을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 국토계획법에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있어, 다른 법률에 따라 구역등을 지정하려는 자가 원칙적으로 그 지정 당시를 기준으로 국토계획법에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 검토하고 그에 부합하도록 하여야 할 것이나, 국토계획법 제8조제1항에서는 지정목적 부합 여부를 판단하는 시점을 “다른 법률에 따른 구역등을 지정하려는 때”로 규정하면서 그 기준이 되는 국토계획법상의 용도지역등을 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 때 해당 지역에 이미 지정되어 있는 용도지역등으로 한정하고 있지는 아니하므로 다른 법률에 따라 구역등을 지정할 때 반드시 해당 지역에 이미 정하여진 국토계획법상의 용도지역등만의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 단정하기는 어렵습니다. 그리고, 국토계획법 제8조제1항의 입법 목적은 유사한 지역·지구등이 중복 지정되지 아니하도록 국토계획법에 따른 용도지역등의 목적에 맞추어 다른 법률에 따른 지구등을 지정하도록 하고, 다른 법률에 따른 구역등의 지정에 따라 토지 이용을 조정하여 관리하기 위한 것인바(1982. 12. 31. 법률 제3642호로 개정되어 1983. 2. 1. 시행된 국토이용관리법 개정이유서, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획 및 이용에 관한 법률 국회심사보고서 참조), 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시에는 그 구역등의 지정목적이 국토계획법상 용도지역등의 지정목적에 부합하지는 않았으나, 그 후 다른 법률에 따른 구역등의 지정에 부합하도록 국토계획법상의 용도지역등을 변경하거나 변경을 협의하는 과정에 있는 경우 등에는 다른 법률에 따른 구역등의 지정이 국토계획법상 용도지역등의 변경 전에 이루어졌다는 이유만으로 국토계획법 제8조제1항이 적용되지 않는다고 보기는 어려우므로 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시의 국토계획법상 용도지역등만을 기준으로 지정목적에 부합하는지를 판단할 것이 아니라 다른 법률에 따른 구역등의 지정에 따라 그 후 변경하려는 국토계획법의 용도지역등의 지정목적에도 부합하는지 여부를 함께 판단하는 것이 국토계획법 제8조제1항의 입법 취지에 보다 부합하는 해석이라고 할 것입니다. 다음으로, 국토계획법 제8조제1항의 문언과 입법 취지를 종합하여 「농어촌정비법」에 따른 농어촌 관광휴양단지를 지정하는 경우에 대해 살펴보면, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌 관광휴양단지를 시장ㆍ군수ㆍ구청장 외의 자가 개발하려면 ① 농어촌 관광휴양단지 사업계획을 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 농어촌 관광휴양단지 지정 신청을 하고, ② 농어업농어촌 및 식품산업정책심의회 심의를 거쳐 농어촌 관광휴양단지 지정 및 고시가 되면, 사업을 시행하려는 자의 사업계획 승인신청에 따라 관계기관 협의 등을 거쳐 「건축법」상의 건축허가 등 인허가 의제와 사업계획 승인이 이루어지고, 그 후 공사 착수 등 농어촌 관광휴양단지 사업이 시행되는 등의 일련의 절차를 거치게 되는바(「농어촌정비법」 제82조, 제106조, 116조, 같은 법 시행령 제71조부터 제73조까지의 규정 등 참조), 「농어촌정비법」에서는 농어촌 관광휴양단지를 지정할 때 그 지정 대상을 국토계획법상 특정한 용도지역등으로 한정하지 않고 있고, 농어촌 관광휴양단지 사업추진을 위하여 국토계획법상 용도지역등의 변경이 필요한 경우 그 변경을 반드시 농어촌 관광휴양단지 지정 전에 하여야 한다는 등 그 시점이나 절차상의 제한 규정을 두고 있지 않습니다. 그렇다면, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌 관광휴양단지사업의 경우에는 농어촌 관광휴양단지 지정 후 국토계획법상 용도지역등을 농어촌 관광휴양단지에 부합하게 변경하는 것이 가능하다고 할 것이고, 이 사안과 같이 다른 법률에 따른 구역등의 지정과 그 구역등에서 이루어지는 사업에 대한 시행인가 등이 별도의 절차로 단계적으로 진행되는 경우 에 다른 법률에 따른 구역등의 지정이 있었다고 하더라도 그 사업시행을 위해 필요한 요건을 갖추지 못한 경우 등에는 사업시행인가 등이 이루어지지 않을 것인바, 「농어촌정비법」상 농어촌 관광휴양단지에서 이루어지는 농어촌 관광휴양단지 사업의 시행을 위하여 국토계획법에 따른 용도변경이 필요하다면 반드시 농어촌 관광휴양단지 지정 전이나 지정과 동시에 국토계획법에 따른 용도지역등으로 변경하여야 하는 것만은 아니고, 「건축법」에 따른 건축허가 등 사업시행에 필요한 인ㆍ허가가 의제되는 사업계획승인을 기준으로 그 전까지 그에 맞는 용도지역등으로 변경을 하는 것도 가능하다는 점에 비추어 볼 때, 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 경우, 그 지정 당시의 국토계획법상 용도지역등 뿐만 아니라 그 지정에 따라 변경하려는 용도지역등의 지정목적도 고려하여야 할 것입니다. 한편, 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 다른 법률에 따른 구역등 지정에 따라 변경하려는 용도지역등이 포함되는 것으로 해석할 경우 유사한 지역, 지구 등이 중복적으로 지정되게 되는 결과가 발생하거나 서로 상충하는 지역, 지구 등이 지정되어 그 행위제한 등이 충돌되는 등의 혼란이 초래될 수 있으므로 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시의 국토계획법상의 용도지역등만을 기준으로 그 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 다른 법률에 따른 구역등 지정 당시의 국토계획법상 용도지역등의 지정목적에 부합되지 않는 상태가 그 구역등 지정 당시의 예상과 달리 사업의 진전에 맞추어 용도지역등 변경을 통해 해소되지 못하게 되는 경우에는 결국 그 구역등에서 시행되는 사업의 시행인가 요건 등을 구비하지 못하게 되어 구역등 지정의 목적 달성이 불가능해지고, 결국 국토계획법상의 용도지역등의 지정목적에 부합되지 않게 지정된 구역등의 지정이 해제된다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하다고 할 수 없을 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「농어촌정비법」 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있다고 할 것입니다.
민원인 - 지구단위계획구역에서 도시·군계획시설로 도로를 설치하려는 경우 지구단위계획만으로 설치 결정이 가능한지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조 등)
안건번호
16-0672
회신일자
2017-03-02
1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제52조제1항에서는 지구단위계획에 “대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모”의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제1항 본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있는바,
지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있는지, 아니면 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획이 별도로 있어야 하는지?
2. 회답
지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있습니다.
3. 이유
국토계획법 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 같은 호 각 목의 계획을 말한다고 규정하면서, 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획(다목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 도시ㆍ군관리계획으로 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7호에서는 도시·군계획시설이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 제43조제1항 본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제52조제1항에서는 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 같은 항 각 호의 사항 중 같은 항 제2호[대통령령으로 정하는 기반시설(국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에서는 도로·녹지·하수도 등을 규정하고 있음)의 배치와 규모]와 제4호(건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도)의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있는지, 아니면 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획이 별도로 있어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제2조제4호에서는 기반시설의 설치에 관한 계획과 지구단위계획은 모두 도시ㆍ군관리계획이라고 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항 및 제50조에 따르면 기반시설의 설치와 지구단위계획 모두 도시·군관리계획으로 결정하는 것임이 문언상 명백합니다.
그런데, 국토계획법 제52조제1항에서 지구단위계획의 내용에 개별 도시·군관리계획으로 정할 수 있는 도로 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항이 포함되는 것으로 규정하고 있어, 도로 등 기반시설은 지구단위계획이 아닌 도시·군관리계획으로 설치하는 경우와 지구단위계획에서 그 설치에 관하여 정하는 경우의 두가지로 나누어 볼 수 있으나, 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획과 그 사항을 포함하는 지구단위계획 사이의 관계에 대한 명문의 규정이 없는바, 지구단위계획은 국토계획법령상 다른 계획에 관련된 사항들을 포함하는 계획임을 전제로 하고 있다는 점과 일정한 지역 내 토지 이용 합리화와 체계적·계획적 관리를 위해 수립하는 계획으로서 지구단위계획을 인정하고 있는 점을 고려해 볼 때, 지구단위계획이 기반시설의 설치에 관한 사항을 포함하여 수립된 경우에는 개별 도시·군관리계획으로서의 성격이나 법적 효과를 동시에 갖는다고 보는 것이 국토계획법령의 체계나 지구단위계획제도의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 제52조제1항제2호 및 국토계획법 시행령 제45조제3항의 위임에 따른 「지구단위계획수립지침」(국토교통부 훈령 제782호) 제3장 지구단위계획 수립기준 제5절 3-5-6에서는 지구단위계획구역에서 지구단위계획으로 설치할 수 있는 기반시설이 아닌 기반시설을 도시ㆍ군계획시설로 결정하거나 변경하고자 하는 경우에는 지구단위계획과 다른 도시·군관리계획을 동시에 결정 또는 변경결정하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 지구단위계획구역 안에서 지구단위계획으로 설치할 수 없는 기반시설의 경우에는 지구단위계획과 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획을 동시에 결정 또는 변경하지 아니하면 지구단위계획과 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획이 상호 충돌하거나 모순적으로 중첩될 우려가 있어 법집행의 혼란을 초래할 수 있으므로 지구단위계획과 별도의 도시·군관리계획을 병행하여 입안ㆍ수립하도록 한 것으로 보아야 할 것인바, 이러한 규정들은 지구단위계획구역에서 지구단위계획으로 설치할 수 있는 기반시설은 그 설치에 관한 사항을 지구단위계획으로 결정할 수 있고, 별도의 도시·군관리계획을 병행하여 입안·수립하지 아니하여도 된다는 것을 전제로 하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 「지구단위계획수립지침」 별첨 1 지구단위계획결정도서 작성지침 2-1(2)에서는 지구단위계획결정조서는 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시·군관리계획결정조서 중 지구단위계획구역의 지정목적달성에 필요한 사항에 대하여 작성하도록 한다고 규정하면서, 2-2(2)에서는 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시·군관리계획결정조서는 「도시·군관리계획수립지침」(국토교통부 훈령 제793호)의 도시·군관리계획조서작성기준에 따른다고 규정하고 있어, 지구단위계획에 기반시설에 대한 사항을 포함할 경우에는 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획 결정 시와 동일한 사항을 포함하도록 하고 있는바, 국토계획법 제52조제1항제2호에서는 지구단위계획에 포함되는 기반시설에 대한 사항을 “종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등”이 아닌 “배치와 규모”라는 표현으로 규정하고 있으나, 이는 지구단위계획에 포함되어야 하는 사항이 기반시설의 “배치와 규모”에 대한 사항에 한정된다는 것이 아니라 도시·군관리계획으로 기반시설 설치에 관한 사항을 결정할 때 포함되어야 하는 기반시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 모두 포괄하는 의미라고 보아야 할 것이고, 이와 달리 지구단위계획에는 기반시설의 “규모와 배치”만을 포함시키고 그 외의 기반시설의 종류, 명칭 등은 규정하지 아니하여도 된다거나, 그 외 시설의 종류, 명칭 등에 대한 사항은 지구단위계획이 아닌 별도의 기반시설 설치에 관한 도시·군관리계획으로 결정하도록 하려는 취지라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
만일, 지구단위계획구역에서 기반시설을 도시·군계획시설로 설치하는 경우로서, 지구단위계획으로 그 배치와 규모에 관한 사항을 반드시 포함하여야 함에도 지구단위계획만으로 그 설치 결정을 할 수 없고, 기반시설 설치에 관한 별도의 도시·군관리계획이 있어야 한다고 본다면, 국토계획법 제52조제1항제2호에서 지구단위계획으로 일정한 기반시설에 대하여만 “배치와 규모”를 포함시키도록 규정할 이유가 있다고 보기 어렵고, 나아가 지구단위계획에 포함되는 국토계획법 시행령 제45조제3항에 따른 기반시설에 대하여도 지구단위계획의 입안·결정절차와 별도로 도시계획시설 설치에 대한 기초조사와 환경성 검토 등의 도시·군관리계획 입안·결정절차를 모두 다시 거쳐야 한다는 결론에 이르게 되어 이로 인한 행정적 비효율이 발생하는 등 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있다고 할 것입니다.
170613 장기미집행시설 해제가이드라인 개정 전문.hwp