충남 천안시는 내년부터 산지관리법과 농지법이 겹치는 지목상 임야 토지 내 경작지도 산지로 인정한다고 3일 밝혔다.

그동안 지목이 임야로 돼있지만 2016년 1월 이전부터 계속해서 경작을 해오던 토지는 기존 ‘농지법’을 적용, 사실상 농지로 인정돼 다른 용도로 이용하면 농지전용허가 대상이었다.

그러나 기초지자체와 광역단체 간 농지와 산지에 대한 해석이 다른 경우가 있어 민원인들이 혼란을 겪어왔다.

이에 따라 천안시는 산림청과 농림축산식품부에 지목상 임야지만 2016년 1월 이전부터 계속해서 경작을 한 토지가 ‘산지’에 해당하는지 ‘농지’에 해당하는지 질의했다. 그 결과 두 기관은 산리관리법에 따르면 산지, 농지법에 따르면 농지에 해당한다고 회신했다. 사실상 두 법령 적용이 모두 가능하다는 것.

혼란을 최소화하기 위해 천안시는 하나의 법령을 적용하기 위한 명확한 유권해석을 법제처에 질의했고, 법제처는 ‘하나의 토지가 농지 및 산지에 해당하는 장소는 각 법률을 소관부처 간 정책적으로 결정한 사안’이라며 반려했다.

이후 천안시는 산림청과 농림축산식품부에 지난 4월 법령개정을 요구하고 충남도에 업무처리지침 시달을 요청했지만 회답이 지연되고 있다. 이에 따라 천안시는 충남도내 시군 허가업무 처리현황과 천안시 고문변호사 자문, 대법원 판례 등을 검토해 지난달 지목상 임야 토지 내 경작지도 산지관리법을 적용하기로 자체방침을 세웠다. 따라서 내년 1월 1일부터 지목상 임야인 토지 내 경작지는 ‘산지’로 인정받는다.

천안시는 산지관리법과 농지법이 겹치는 토지에 대한 명확한 적용방침을 수립하고 산리관리법 적용에 대한 이해를 돕기 위해 2개월 유예기간을 두기로 했으며 천안시측량협회에 이 같은 내용의 공문을 발송했다.

송재열 천안시 허가과장은 “법령상 문제가 있는 사항을 적극적으로 찾아내 제도개선을 요구하는 등 민원인들의 입장에서 편리한 허가업무 처리에 최선을 다하겠다”고 말했다.

 

 

 

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천안시, 내년부터 임야 경작지 산지 인정

[파이낸셜뉴스 천안=김원준 기자] 충남 천안시는 내년부터 산지관리법과 농지법이 겹치는 지목상 임야 토지 내 경작지도 산지로 인정한다고 3일 밝혔다. 그동안 지목이 임야로 돼있지만 2016년 1

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국민권익위원회 - 고충민원 의결정보

2015년 10월 이전 의결정보 보기 보상대상 토지 현실적인 이용상황 재검토 요구(20210725, 시정권고) 분야 도시수자원민원 담당부서 도시수자원민원과  게시자 이형준 게시일 2021-08-27 조회수 98 의

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2017. 5. 31. 선고 201730764 판결 건축이행강제금부과처분취소



[1] 용도변경된 건축물을 사용하는 행위가 건축법상의 용도변경행위에 포함되는지 여부(적극) 및 적법한 용도변경절차를 마치지 아니한 위법상태의 법적 성격을 판단하는 기준이 되는 법령



[2] 건축법 제80조 제1항 제2, 지방세법 제4조 제2, 지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호의 위임에 따라 행정자치부장관이 정한 ‘2014년도 건물 및 기타물건 시가표준액 조정기준이 법규명령으로서의 효력을 가지는지 여부(적극) 및 그중 개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령의 규정들도 마찬가지인지 여부(적극) / 무단 대수선 건물에 대하여 부과하는 이행강제금의 액수를 산정할 때 기준이 되는 시가표준액은 ‘2014년도 건물 및 기타물건 시가표준액 조정기준개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령규정의 문언대로 대수선 산출비율을 적용하여야 하는지 여부(적극)



[1] 건축법상의 용도변경행위에는 유형적인 용도변경행위뿐만 아니라 용도변경된 건축물을 사용하는 행위도 포함된다. 따라서 적법한 용도변경절차를 마치지 아니한 건축물은 원상회복되거나 적법한 용도변경절차를 마치기 전까지는 그 위법상태가 계속되고, 그 위법상태의 법적 성격은 특별한 사정이 없는 한 그 법적 성격 여하가 문제 되는 시점 당시에 시행되는 건축법령에 의하여 판단되어야 한다.



[2] 건축법 제80조 제1항 제2, 지방세법 제4조 제2, 지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, ‘2014년도 건물 및 기타물건 시가표준액 조정기준의 각 규정들은 일정한 유형의 위반 건축물에 대한 이행강제금의 산정기준이 되는 시가표준액에 관하여 행정자치부장관으로 하여금 정하도록 한 위 건축법 및 지방세법령의 위임에 따른 것으로서 그 법령 규정의 내용을 보충하고 있으므로, 그 법령 규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지고, 그중 증개축 건물과 대수선 건물에 관한 특례를 정한 개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령의 규정들도 마찬가지라고 보아야 한다.


이처럼 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 엄격하게 해석적용하여야 할 뿐만 아니라 법령 규정과 결합하여 대외적인 구속력을 가지는 ‘2014년도 건물 및 기타물건 시가표준액 조정기준개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령은 대수선건물에 대한 시가표준액을 정하면서 대수선 행위가 적법한지 여부에 따라 대수선 산출비율의 적용 여부를 구별하고 있지 아니하다. 따라서 무단 대수선 건물에 대하여 부과하는 이행강제금의 액수를 산정할 때에도 그 기준이 되는 시가표준액은 위 조정기준 및 산출요령 규정의 문언대로 대수선 산출비율을 적용하여야 하고, 합리적 이유 없이 그 적용을 배제하는 것은 허용되지 아니한다.





국방군사시설 사유지 사용료(1년) 보상을 의뢰 받았습니다. 

국방부는 30년 전부터 사유지(종중) 임야를 무단으로 사용해왔습니다. 

현실적인 이용상황은 대부분 군사시설부지(잡종지)로 이용 중입니다. 



현실적인 이용상황 판단에 있어서 


1. 불법형질변경이므로 종전 이용상황인 "자연림"으로 보아야 한다는 설이 있습니다.
   (대법원 2003.06.13 선고 2002두3409 판결)


2. 사업시행자가 적법한 절차를 거치지 않고 형질변경시켰는데, 손실보상단계에 이르러 현황의 변경이 

불법형질변경에 따른 것이라는 이유로 그 형질변경 등의 당시의 이용상황을 기준으로 손실보상금을 산정하는것까지 위 규정(보상법 시행규칙 제24조)에서 정하고 있다고 볼 수 없다고 보아 "잡종지"로 보아야 한다
는 설이 있습니다.(서울행정법원 2012.2.23 선고 2011구합 8918 토지수용보상금)


매번 할 때마다 헷갈리네요. 

고견을 부탁드립니다. ^^




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사견 : 2번째 의견에 따라 현실적 이용상황인 <잡종지>로 평가함이 타당함




*군부대 사전점유지 매입(보상)평가


(2010.09~10월호, "감정평가"지 49쪽 "국민의 고민을 시원스레 해결하는 질의응답" 참조)











[질의사항]



본건은 ○○사단에서 시행하는 군부대 사전점유지 매입사업과 관련한 부지의 협의보상평가 및 사전점유에 따른 사용료평가건으로 평가대상 토지의 공부상 지목은 "임야“이며 용도지역은 "계획관리지역”으로 현 군부대의 사전점유지로 이용기간은 상당기간 지속되었던 것으로 조사되고 현재 군부대내 기간병 숙소 건부지 및 주차장 유류창고 및 정비고 등의 건부지 등으로 이용중에 있습니다



가 본건 사업지의 이용상황을 무엇으로 보아야 하는지



나 현황을 기준으로 한다면 ‘대’로서 어느 정도까지를 고려하여 평가하여야 하는지



[회신내용]



1. 질의사항 “가”에 대하여



「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하“토지보상법”이라함) 제70조(취득하는 토지의 보상) 제2항에서 “토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황 과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정”하도록 규정하고 있으며 대법원 판례에서는 “토지에 대한평가는 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 한다”고 판시하고 있는바 토지의 수용등으로 인한 손실보상금의 산정은 현황평가를 원칙으로 하고 있습니다


(대법원 2001. 3. 27. 선고 99두968 판결 참조)



한편 이러한 현황평가의 원칙에 대한 예외로서,「토지보상법시행규칙」제24조(무허가건축물 등의 부지 또는 불법형질변경된 토지의 평가에서는 “무허가건축물 등의 부지 또는 불법형질변경토지에 대하여는 무허가건축물 등이 건축될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가”하도록 하고 있는바



위 규정의 취지는 토지의 소유자 또는 제3자가 불법형질변경 등을 통하여 현실적인 이용상황을 왜곡시켜 부당하게 손실보상금의 평가가 이루어지게함으로 인하여 토지소유자가 부당한 이익을 얻게되는 것을 방지함으로써 “적정가격”보상원칙을 관철시키기 위한 것입니다


 (질문에서 언급한 서울행정법원 2012.2.23 선고 2011구합 8918과 동일한 내용)


본건의 경우와 같이 국가 또는 지방공공단체가 적법한 절차를 거치지 아니하고 개인의 토지를 형질변경하여 그 토지를 장기간 공익에 제공함으로써 그 토지의 가격이 상승된 이후에 스스로 공익사업의 시행자로서 그 토지를 취득하는 경우와 같이 위 규정을 적용한다면 오히려 “적정가격”의 원칙에 어긋나는 특별한 사정이 있는 경우 상기의 규정이 적용되지 아니할것이고 취득할 토지평가의 일반원칙인 현실적인 이용상황에 따라 평가하는 것이 타당할것으로 사료됩니다.






2. 질의사항 “나”에 대하여


「토지보상평가지침」제18조(지목및 면적사정) 제1항에서는 평가대상 토지의 지목 및 면적사정시 평가의뢰자가 제시한 기준에 따르는 것을 원칙으로 하고 있으므로 본건 토지의 경우 사업시행자에게 면적을 제시받아 판단·결정해야 할것으로 사료됩니다



<참고> 舊 토지보상평가지침 제18조【지목 및 면적사정】 제①항 평가대상토지의 지목 및 면적사정은 평가의뢰자가 제시한 기준에 따르되 실지조사결과 제시목록의 내용과 현실적인 이용상황이 다른 것으로 인정되는 경우에는 평가의뢰자에게 그 내용을 조회한 후 제시목록을 다시 제출받아 평가하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 수정된 목록의 제시가 없는 때에는 당초 제시목록을 기준으로 평가하되, 비고란에 현실적인 이용상황을 기준으로 한 평가가격을 따로 기재한다.



② 한 필지의 토지가 둘 이상의 용도로 이용되고 있는 경우로서 용도별로 면적을 구분하지 아니하고 평가의뢰된 경우에는 평가의뢰자로부터 용도별로 면적을 제시받아 평가하는 것을 원칙으로 한다



제22조【구분평가】 ① 한 필지의 토지가 둘 이상의 용도로 이용되는 경우에는 실제용도별로 구분하여 평가하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 평가의뢰자가 실제용도별로 면적을 구분하여 제시하지 아니한 경우에는 주된 용도의 가격으로 평가하고 다른 용도의 지목 및 단가를 토지평가조서의 비고란에 표시할 수 있다.

② 제1항에도 불구하고 다른 용도로 이용되는 부분이 주된 용도와 가치가 유사하거나 면적비율이 뚜렷하게 낮아 주된 용도의 가격을 기준으로 거래되는 관행이 있는 경우에는 주된 용도의 가격을 기준으로 평가할 수 있다. 이 때에는 평가서에 그 내용을 기재한다


2017. 4. 7. 선고 201661808 판결 손실보상금

 

 

산지전용기간이 만료될 때까지 목적사업을 완료하지 못한 경우, 사업시행으로 토지의 형상이 변경된 부분은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의한 보상에서 불법 형질변경된 토지로 보아 형질변경될 당시의 토지이용상황을 기준으로 보상금을 산정하여야 하는지 여부(적극) / 산지복구의무가 면제될 사정이 있는 경우, 형질변경이 이루어진 상태가 토지에 대한 보상의 기준이 되는 현실적인 이용상황인지 여부(적극)

 

 

 

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법이라 한다) 67, 70, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(이하 토지보상법 시행규칙이라 한다) 24, 산지관리법 제39조 제1항 제1, 3, 4, 산지관리법 시행규칙 제40조의3 1호의 규정과 입법 취지 등을 종합해 보면, 산지전용기간이 만료될 때까지 목적사업을 완료하지 못한 때에는 사업시행으로 토지의 형상이 변경된 부분은 원칙적으로 그 전체가 산지 복구의무의 대상이 되므로, 토지보상법에 의한 보상에서도 불법 형질변경된 토지로서 형질변경될 당시의 토지이용상황이 보상금 산정의 기준이 된다.

 

 

 

그러나 산지전용 허가 대상 토지 일대에 대하여 행정청이 택지개발촉진법 등 법률에 근거하여 개발행위제한조치를 하고 산지 외의 다른 용도로 사용하기로 확정한 면적이 있어서 산지전용 목적사업을 완료하지 못한 경우와 같이 산지복구의무가 면제될 사정이 있는 경우에는, 형질변경이 이루어진 현상 상태가 그 토지에 대한 보상기준이 되는 현실적인 이용상황이라고 보아야 한다. 그것이 토지수용의 경우에 정당하고 적정한 보상을 하도록 한 헌법과 토지보상법의 근본정신에 부합하고, 토지보상법 시행규칙 제23조가 토지에 관한 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다고 정한 취지에도 부합한다.

[국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률] 군부대 이전사업 추진시 군부대 예정지를 군부대주둔지에 포함하여 국방부장관이 일괄하여 건축승인 할 수 있도록 하고, 국방ㆍ군사시설사업 시행자의 범위에 해병대사령관을 포함하며, 미등재 건축물이 일정한 기준에 부합되면 이를 양성화하여 부대개편사업을 추진할 수 있도록 개정

 

o 군부대주둔지에 군부대 예정지 포함(제2조제4호)

o 국방ㆍ군사시설사업 시행자의 범위 확대(제3조제2호)

o 국방ㆍ군사시설사업계획 및 실시계획 승인의 통보절차 간소화(제4조제4항ㆍ제5항 및 제6조제4항ㆍ제5항)

o 국방ㆍ군사시설의 공작물의 특례 포함(제8조제1항ㆍ제3항)

o 국방ㆍ군사시설에 대한 건축승인 및 준공검사 특례의 적용 제외 대상 명확화(제10조)

o 국유지 내 미등재된 건축물 양성화(법률 제10926호 부칙 제2조 신설)
 


제목

[판례] 공익사업 시행을 직접 목적으로 한 공법상 제한과 토지보상 평가방법

2012두7950 토지보상금증액 (다) 파기환송(일부)


◇1. 1995. 1. 7. 이전에 이미 공공사업 시행지구에 편입되고 불법으로 형질변경이 된 토지에 대하여는 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 하는지 여부(원칙적 적극), 2. 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한에 해당하는지 여부(적극) 및 그 해당 여부를 판단하는 방법(=특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈?남용에 해당함이 객관적으로 명백한지 여부)◇


1. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률?(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제70조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 원칙적으로 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황 등은 이를 고려하지 아니한다.”고 규정하고 있고, 그 구체적인 보상액 산정 및 평가방법을 국토해양부령으로 정하도록 한 법 제70조 제6항의 위임을 받은 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2012. 1. 2. 국토해양부령 제427호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행규칙’이라 한다) 제24조는 “관계 법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 ‘불법형질변경토지’라 한다)에 대하여는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있다. 이에 의하면 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 따라 산정함이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법형질변경토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위해서는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 쪽에서 수용대상 토지가 불법형질변경토지임을 증명하여야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2011두2521 판결 등 참조).


그런데 위와 같이 불법형질변경의 경우 형질변경 당시의 현황으로 평가한다는 취지의 규정은 1995. 1. 7. 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호 법 시행규칙 부칙 제2조로 폐지)이 건설교통부령 제3호로 개정되면서 제6조 제6항에 최초로 신설되었는데, 그 부칙 제4항에서 위 시행규칙 시행 이전에 공공사업 시행지구에 편입된 경우에는 종전의 규정에 의하도록 하는 경과규정을 두었고, 법 시행규칙 부칙(2002. 12. 31.) 제6조도 1995. 1. 7. 당시 공익사업 시행지구에 편입된 불법형질변경토지에 대하여는 제24조의 규정에 불구하고 이를 현실적인 이용상황에 따라 보상하여야 한다고 규정하고 있으므로, 1995. 1. 7. 이전에 이미 도시계획시설의 부지로 결정 고시되는 등 공공사업 시행지구에 편입되고 불법으로 형질변경이 된 토지에 대하여는 형질변경이 될 당시의 토지이용상황을 상정하여 평가하도록 규정한 위 시행규칙 제6조 제6항 또는 법 시행규칙 제24조를 적용할 수 없고, 일시적인 이용상황이 아닌 한 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 한다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2006두16007, 16014 판결 등 참조).

 
2. 법 제70조 제6항의 위임을 받은 법 시행규칙 제23조 제1항은 “공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있고, 제2항은 “당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.”고 규정하고 있다. 따라서 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상액을 산정할 때에 해당 공법상 제한이 용도지역, 지구구역(이하 ‘용도지역 등’이라 한다)의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 하지만, 도로, 공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한이거나 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경에 따른 제한이더라도 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 위 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2012두1020 판결 등 참조). 한편, 이와 같은 법 시행규칙 제23조 제1항 단서와 제2항은 모두 당해 공공사업의 영향을 배제하여 정당한 보상을 실현하려는 데 그 입법취지가 있다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두11507 판결 참조).


그리고 용도지역 등의 지정 또는 변경행위는 전문적, 기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교, 교량하여야 하고 그 비교, 교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2011두31093 판결 등 참조).


이상과 같은 법 시행규칙 제23조 제1항, 제2항의 규정 내용, 상호 관계와 그 입법 취지, 용도지역 등의 지정 또는 변경행위의 법적 성질과 그 사법심사의 범위, 용도지역 등이 토지의 가격형성에 미치는 영향의 중대성 및 공익사업을 위하여 취득하는 토지에 대한 보상액 산정을 위하여 토지가격을 평가할 때 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경이라도 특정 공익사업의 시행을 위한 것이라면 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아야 하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다. 여기에서 특정 공익사업의 시행을 위하여 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않았다고 볼 수 있으려면, 그 토지가 특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈, 남용에 해당함이 객관적으로 명백하여야만 할 것이다.

 
☞ 이 사건 토지 중 일부인 ‘병합 전 산 55-1 토지와 산 56-1 토지’ 부분에 대하여 공원용지로 지정되었다는 사정을 배제한 상태에서 판단할 때 피고보조참가인 서울특별시가 2003. 10. 20.경 일반주거지역 종세분화 조치 당시 이 부분 토지를 제3종 일반주거지역으로 분류, 지정하지 아니한 것이 객관적으로 명백하게 계획재량권의 일탈, 남용에 해당한다는 점이 분명하지 아니하다고 판단하여, 이와 달리 이 사건 토지가 당해 공익사업에 따라 공원용지로 지정되지 않았더라면 ‘병합 전 산 55-1 토지와 산 56-1 토지’ 부분은 가격시점 당시 제3종 일반주거지역으로 분류되어 상업용 부지로 이용되었을 것이라는 점에 대한 고도의 개연성이 인정되므로 위 토지 부분에 대하여는 그 용도지역이 제3종 일반주거지역으로서 상업용 부지로 이용되는 것을 전제로 하여 손실보상액을 산정하여야 한다고 판단한 원심판결에 법 제70조 제2항, 법 시행규칙 제23조에 관한 법리 등을 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 본 사안

 

대법원 2015. 8. 27. 선고 2012두7950 토지보상금증액 (다) 파기환송(일부)

 

◇1. 1995. 1. 7. 이전에 이미 공공사업 시행지구에 편입되고 불법으로 형질변경이 된 토지에 대하여는 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 하는지 여부(원칙적 적극), 2. 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한에 해당하는지 여부(적극) 및 그 해당 여부를 판단하는 방법(=특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈·남용에 해당함이 객관적으로 명백한지 여부)

 



1. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제70조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 원칙적으로 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황 등은 이를 고려하지 아니한다.”고 규정하고 있고, 그 구체적인 보상액 산정 및 평가방법을 국토해양부령으로 정하도록 한 법 제70조 제6항의 위임을 받은 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2012. 1. 2. 국토해양부령 제427호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행규칙’이라 한다) 제24조는 “관계 법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 ‘불법형질변경토지’라 한다)에 대하여는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있다. 이에 의하면 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 따라 산정함이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법형질변경토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위해서는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 쪽에서 수용대상 토지가 불법형질변경토지임을 증명하여야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 20112521 판결 등 참조).




그런데 위와 같이 불법형질변경의 경우 형질변경 당시의 현황으로 평가한다는 취지의 규정은 1995. 1. 7. 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호 법 시행규칙 부칙 제2조로 폐지)이 건설교통부령 제3호로 개정되면서 제6조 제6항에 최초로 신설되었는데, 그 부칙 제4항에서 위 시행규칙 시행 이전에 공공사업 시행지구에 편입된 경우에는 종전의 규정에 의하도록 하는 경과규정을 두었고, 법 시행규칙 부칙(2002. 12. 31.) 제6조도 1995. 1. 7. 당시 공익사업 시행지구에 편입된 불법형질변경토지에 대하여는 제24조의 규정에 불구하고 이를 현실적인 이용상황에 따라 보상하여야 한다고 규정하고 있으므로, 1995. 1. 7. 이전에 이미 도시계획시설의 부지로 결정·고시되는 등 공공사업 시행지구에 편입되고 불법으로 형질변경이 된 토지에 대하여는 형질변경이 될 당시의 토지이용상황을 상정하여 평가하도록 규정한 위 시행규칙 제6조 제6항 또는 법 시행규칙 제24조를 적용할 수 없고, 일시적인 이용상황이 아닌 한 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 한다(대법원 2008. 5. 15. 선고 200616007, 16014 판결 등 참조).





2. 법 제70조 제6항의 위임을 받은 법 시행규칙 제23조 제1항은 “공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있고, 제2항은 “당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.”고 규정하고 있다.



따라서 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상액을 산정할 때에 해당 공법상 제한이 용도지역·지구·구역(이하 ‘용도지역 등’이라 한다)의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 하지만, 도로·공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한이거나 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경에 따른 제한이더라도 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 위 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2012두1020 판결 등 참조).




한편, 이와 같은 법 시행규칙 제23조 제1항 단서와 제2항은 모두 당해 공공사업의 영향을 배제하여 정당한 보상을 실현하려는 데 그 입법취지가 있다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두11507 판결 참조).




그리고 용도지역 등의 지정 또는 변경행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2011두31093 판결 등 참조).




이상과 같은 법 시행규칙 제23조 제1항, 제2항의 규정 내용, 상호 관계와 그 입법 취지, 용도지역 등의 지정 또는 변경행위의 법적 성질과 그 사법심사의 범위, 용도지역 등이 토지의 가격형성에 미치는 영향의 중대성 및 공익사업을 위하여 취득하는 토지에 대한 보상액 산정을 위하여 토지가격을 평가할 때 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경이라도 특정 공익사업의 시행을 위한 것이라면 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아야 하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다.




여기에서 특정 공익사업의 시행을 위하여 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않았다고 볼 수 있으려면, 그 토지가 특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈·남용에 해당함이 객관적으로 명백하여야만 할 것이다.


(-> 陰陽和平之人 註 : 공익사업에 편입이 되지 않았더라면 자연스레 용도지역이 바뀌었어야 하는데, 계획재량권의 일탈, 남용 등으로 바꾸지 않았더라면 당해 사업으로 인한 제한으로 보아 변경된 용도지역으로 평가해야 한다는 의미)



☞ 이 사건 토지 중 일부인 ‘병합 전 산 55-1 토지와 산 56-1 토지’ 부분에 대하여 공원용지로 지정되었다는 사정을 배제한 상태에서 판단할 때 피고보조참가인 서울특별시가 2003. 10. 20.경 일반주거지역 종세분화 조치 당시 이 부분 토지를 제3종 일반주거지역으로 분류·지정하지 아니한 것이 객관적으로 명백하게 계획재량권의 일탈·남용에 해당한다는 점이 분명하지 아니하다고 판단하여, 이와 달리 이 사건 토지가 당해 공익사업에 따라 공원용지로 지정되지 않았더라면 ‘병합 전 산 55-1 토지와 산 56-1 토지’ 부분은 가격시점 당시 제3종 일반주거지역으로 분류되어 상업용 부지로 이용되었을 것이라는 점에 대한 고도의 개연성이 인정되므로 위 토지 부분에 대하여는 그 용도지역이 제3종 일반주거지역으로서 상업용 부지로 이용되는 것을 전제로 하여 손실보상액을 산정하여야 한다고 판단한 원심판결에 법 제70조 제2항, 법 시행규칙 제23조에 관한 법리 등을 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 본 사안




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