법률상 근거 없이 토지소유자에 대한 보상의 여부를 자치법규에서 규정하는 내용 및 절차에 따라 독자적으로 판단할 수 없다 (법제처 의견제시)

전라남도 여수시 ㆍ 전라남도 여수시가 여수시에 보상의무가 있는 토지소유자에게 보상금을 지급하기 위하여 보상의 결정, 절차 등에 관하여 자치법규로 규정하는 것이 가능한지(「지방자치법」 제23조 등 관련)

 

• 안건번호 의견18-0230
• 요청기관 전라남도 여수시
• 회신일자 2018. 11. 20.

1. 질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제2호에 따라 종전에 시행된 공익사업으로 “도로”로 사용되고 있는 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지, 공공사업에 준하는 사업을 시행하였으나 보상금이 지급되지 아니한 토지, 공공사업의 시행이 불분명하지만 부당이득금반환청구 등 소송에서 전라남도 여수시의 패소가 확정된 토지, 공익사업의 시행이 불분명하지만 미지급용지로 확정된 기존의 대법원 판례와 유사한 토지의 보상과 관련하여, 

   전라남도 여수시가 여수시에 보상의무가 있는 토지소유자에게 보상금을 지급하기 위하여 보상의 결정, 절차 등에 관하여 자치법규로 규정하는 것이 가능한지?

 

 

2. 의견

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

 

 

3. 이유

 

살피건대, 「여수시 도로 및 소하천 편입미지급용지 보상 규칙안」은 공공사업 시행에 따른 미지급용지 및 공공용으로 이용되고 있는 토지에 대한 보상방법과 절차에 관한 사항을 규정하기 위하여 제정하려는 것(제1조)으로서, 미지급용지 보상신청자 및 보상신청방법(제4조), 보상신청토지에 관한 사실조사 및 측량조사(제5조 및 제6조), 보상대상 여부 및 보상금액 등을 심의ㆍ결정하는 미지급용지보상심의위원회의 설치및 구성(제7조), 미지급용지보상심의위원회의 심의 및 보상결정(제8조 및 제10조), 보상금의 지급(제11조) 등에 관하여 구체적으로 규정하고 있습니다. 

 

  그런데, 「헌법」 제23조제3항에 따르면 공공필요에 의한 재산의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률에 따라야 한다고 규정함에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서는 공익사업의 수행을 위하여 토지 등의 수용 또는 사용이 필요한 경우의 적법한 보상절차를 규정하고 있습니다. 

 

  그리고 국가나 지방자치단체의 위법한 공권력 행사로 인한 피해자의 구제는 「국가배상법」에서 국가나 지방자치단체의 불법행위로 인한 손해배상 책임을 규정하고 있고, 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 경우에는 「민법」에서 부당이득 책임을 규정하고 있습니다. 

 

  그렇다면 이 사안에서 전라남도 여수시가 여수시에 보상의무가 있는 토지소유자에게 보상금을 지급하는 경우가 적법한 절차에 따라 공익사업의 수행을 위하여 토지를 수용 또는 사용함에 따라 보상금을 지급하는 경우라면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 보상을 하여야 한다고 할 것이고, 여수시의 위법한 공권력 행사로 인한 보상책임이나 부당이득 책임의 부담이라면 「국가배상법」이나 「민법」에 따라 보상을 하여야 할 것입니다(법제처 2014. 1. 24. 의견제시 14-0012 참조). 

 

  따라서 전라남도 여수시가 토지소유자에게 보상책임이 있는 경우  해당 책임이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 보상책임, 「국가배상법」에 따른 배상책임 또는 「민법」에 따른 부당이득책임 중 어떤 책임을 부담하는지 여부의 판단이 선행되어야 할 것이고, 책임의 내용에 따라 각 법률에서 규정하고 있는 보상절차에 따라 보상을 하여야 하는 것이므로, 이와 달리 전라남도 여수시가 법률상 근거 없이 토지소유자에 대한 보상의 여부를 자치법규에서 규정하는 내용 및 절차에 따라 독자적으로 판단할 수 없다고 할 것인바, 보상여부를 결정할 수 있는 절차를 자치법규에 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다. 

 

 

 

<관계 법령>
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.  <개정 2014. 3. 18., 2015. 12. 29.>
  1. 국방·군사에 관한 사업
  2. 관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도·도로·공항·항만·주차장·공영차고지·화물터미널·궤도(軌道)·하천·제방·댐·운하·수도·하수도·하수종말처리·폐수처리·사방(砂防)·방풍(防風)·방화(防火)·방조(防潮)·방수(防水)·저수지·용수로·배수로·석유비축·송유·폐기물처리·전기·전기통신·방송·가스 및 기상 관측에 관한 사업
  3. ～ 8. (생  략)

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」
제25조(미지급용지의 평가) ① 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.  <개정 2015. 4. 28.>
  ② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미지급용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미지급용지임을 표시하여야 한다.

 

<의견제시 대상 자치법규>
「여수시 도로 및 소하천  편입미지급용지 보상 규칙안」

제2조(정의) ① 이 규칙에서 "미지급용지" 란 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 토지를 말한다. 

  1. 종전에 시행된 도로 공공사업에 편입된 토지로 보상금이 지급되지 아니한 토지
  2. 공공사업에 준하는 사업을 시행하였으나 보상금이 지급되지 아니한 토지
  3. 공공사업의 시행이 불분명하지만 소송(부당이득금반환청구, 임료청구, 손해배상청구 등)에서 여수시(이하 "시" 라 한다)의 패소가 확정된 토지
  4. 공익사업의 시행이 불분명하지만 미지급용지로 확정된 기존의 대법원 판례와 유사한 토지  

 

  ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 미지급용지로 보지 아니한다. 
  1.「사도법」에 따라 설치된 사도
  2. 도로 개설당시의 토지소유자가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로에 편입된 토지
  3. 토지소유자의 의사에 따라 타인의 통행을 제한할 수 없는 토지
  4.「건축법」에 따라 건축 허가권자가 위치를 지정ㆍ공고한 도로
  5. 도로개설 당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로
  6. 지역주민의 자조사업(새마을사업 등)으로 조성하여 공공시설에 편입된 토지
  7. 그 밖의 법률에 따라 시에 무상으로 귀속되어야 하는 토지
  8. 시가 사실상의 지배주체로서 점유하고 있는 토지

 

제4조(보상신청) ① 미지급용지 보상을 신청할 수 있는 사람은 다음 각 호와 같다.  
  1. 토지소유자
  2. 토지소유자의 대리인

  ② 미지급용지 보상신청을 하고자 하는 사람은 다음 각 호의 서류를 여수시장(이하 "시장" 이라 한다)에게 제출하여야 한다. 

  1. 미지급용지보상신청서(별지 제1호서식)  
  2. 제1항제2호의 경우에는 이를 증명하는 서류

 

  ③ 미지급용지 보상신청을 접수받은 보상담당부서는 별지 제2호서식의 미지급용지보상처리대장에 기록ㆍ관리하여야 한다.  

 

제5조(사실조사) ① 보상 신청된 토지는 2명 이상의 관계 공무원이 별지 제3호서식의 보상신청토지사실조사서에 따라 성실히 조사하여야 하며 보상업무담당 부서의 장은 조사결과를 확인하여야 한다.

 

  ② 보상신청 토지를 사실조사하는 공무원은 현장은 물론 관련 서류를 조사하여 명확한 자료를 확보하여야 한다.
제7조(미지급용지보상심의위원회) 

  ① 시장은 미지급용지의 보상을 위하여 미지급용지보상심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둘 수 있다.  
  ② 위원회의 심의사항은 다음 각 호와 같다.
  1. 보상대상 여부
  2. 보상의 범위
  3. 예산조치 사항
  4. 그 밖에 필요한 사항

 

제10조(보상금액 결정) ① 제8조에 따라 보상 결정된 토지의 보상금은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제68조 및 같은 법 시행규칙 제16조에 따라 2명 이상의 감정평가업자가 평가한 감정평가액의 산출평균치로 한다.

  ② 시장은 감정평가를 의뢰할 경우 다음 사항을 확인하여 요청한다.
  1. 공공사업에 편입될 당시 토지의 이용 상황
  2. 공공사업에 편입될 당시의 이용 상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시 지목 및 인근 토지의 이용 상황
  3. 그 밖에 도로 및 소하천에 편입된 사정 등 감정평가에 영향을 미칠 사항 등

  ③ 시장은 감정평가가 관계 법령에 위반되었다고 판단되는 경우에는 해당 토지의 감정평가업자에게 사유를 분명하게 밝혀 재평가를 의뢰할 수 있다.

제11조(보상금의 지급) ① 보상금액은 예산의 범위에서 보상신청순서에 따라 지급함을 원칙으로 하되, 사실조사의 어려움과 쉬움의 정도를 고려할 수 있다.

  ② 제2조제1항제3호의 경우에는 보상금을 우선하여 지급한다.

  ③ 시장은 보상신청인과 보상대상 토지에 대한 매매계약을 체결하였을 때에는 지체 없이 보상금을 지급하여야 한다.