어업손실보상제도의 문제점 검토
김 계 호 감정평가사 (주)가온감정평가법인 (부산경남지사)
(12회 출제위원 어업보상 문제 출제)
Ⅰ. 머리말
어업손실보상은 공특법상의 어업피해보상과 수산업법상의 어업처분보상으로 구분되고 있으나, 우리나라 어업보상의 거의 대부분은 공공사업으로 인한 어업피해보상이며 어업처분보상은 어업구조조정에 따른 감척사업보상정도뿐이다. 그러나 공특법상의 어업피해보상도 보상액의 산출방법과 기준은 어업처분보상을 전제로 하여 만들어져 있는 수산업법에 의하도록 하고 있어 혼란이 일어나고 있다.
또한 어업피해보상은 육지의 영업보상등과는 보상대상의 확정과정에서부터 여러가지 차이가 있음에도 불구하고 이에대한 별도 규정이 없어 일반적인 보상절차를 그대로 적용하도록 하고 있어 여러 가지 문제가 발생하고 있다.
현재의 어업손실보상평가는 보상평가의 사각지대라고 말할수도 있다. 어업손실보상평가를 하면서 봉착하는 가장 큰 문제는 현재 수산업법령에 규졍되어 있는 평년수익액의 산정기준은 평가실무에서는 실제로 적용할 수 없는 기준이라는 점과, 어쩔수 없이 손실평가의 산출근거를 외부의 학술 용역보고서에서 인용하고 있는 점이다. 현재의 어업손실보상평가는 대부분의 경우 실질적으로는 감정평가자의 기준과 판단으로 보상액을 결정할 수 없는 손실보상평가를 하고있는 셈이다.
금번 어업손실보상제도에 관한 전반적인 문제점을 발췌 검토하게된 계기는 공특법과 토지수용법에 대체되는 새로운 손실보상의 일반법인 「공익사업용지의 취득 및 보상에 관한 법률」이 제정중에 있으므로, 본 법의 하위법령에 어업피해보상의 방법, 기준, 절차에 관한 제규정이 개정 신설되기를 희망하면서 정리한 것이다.
이하에서 우리나라 어업손실보상의 현황과 문제점을 어업손실보상대상, 어업보상금액산정, 어업손실보상절차에 관련되는 문제점으로 각각 나누어 정리하고, 개선방안도 제안해 보았다.
Ⅱ. 어업손실보상대상의 확정에 관련된 문제점
어업피해보상에서는 특정공공사업에 대한 보상계획이 수립되거나 공공사업지구 경계가 확정된다고 하여 보상대상자가 바로 결정되어지지 않는다.
즉, 공공사업으로 인한 어업피해의 범위와 피해정도에 대하여 전문기관에 조사를 의뢰하여, 그 조사결과를 근거하여 사업시행자가 특정시점을 기준하여 당해 사업으로 인한 피해보상대상자와 보상유형을 결정해야만 확정된다.
이와 같은 이유로 토지등의 일반보상과 달리 어업피해보상에서는 보상대상이나 보상유형의 결정에 여러 가지 어려움이 있다.
(1) 피해범위 결정기준의 필요성
특정공공사업에 따른 어업손실보상대상자는 당해공공사업으로 인한 어업피해범위 조사결과에 의하여 결정된다. 그러나 수산관련 전문기관 또는 교육기관에서 학술적인 방법으로 조사 결정된 어업피해의 범위가 지나치게 자의적이라는 비판이 있고, 동일규모 또는 동종 사업간에도 피해범위 차이가 많다. 요즈음 전문용역기관이 조사 결정한 어업피해범위는 대상지역 어민들로부터 많은 경우 설득력을 잃고 있으며, 보상저항과 과다·과소 보상문제가 제기되는 원인이 되고 있다. 그리고 현재로서는 용역담당자에게 용역결과에 대한 책임을 추궁할 수 있는 근거 법령은 없다.
(개선방안) 어업피해 조사방법의 표준화가 필요하고 최소한의 기본적 사항에 대하여는 통일적인 기준이나 원칙을 설정할 필요 있다. 특히 어업피해조사 담당 용역기관의 선정과정이 피보상자로부터 독립되어야 한다.
(2) 이동조업하는 어업의 피해범위
일정 수면에 고정된 어장이 없이 이동조업하는 어업의 피해범위 즉, 보상대상자는 과학적인 조사방법으로 결정될 수 없는 성격이다. 이동조업자에 대한 피해범위와 피해정도를 확정하려면 공공사업 피해수면 인근에 어로근거지를 두고 있는 모든 이동조업자 각각의 연중 출어일자별 조업수면 위치가 조사되고, 해당수면 위치별 연간조업 빈도가 정확히 파악되어야 할것이나 이러한 조사는 현실적으로 불가능하다.
현재전문용역기관에서는 피보상자들에게 조업구역에 대한 설문조사를 하여 피해범위와 보상대상자를 결정하는 실정이다. 따라서 과학적인 근거가 있을 수 없고, 조사용역 담당자에 따라 피해범위가 천차만별이며 보상대상자 수도 크게 달라질 수밖에 없다.
현재우리나라 어업손실 보상대상자 중에 어선어업, 신고어업 등 이동조업자가 전체보상대상의 약80% 이상을 차지하고 있을 것으로 예상된다.
(개선방안) 일정 수면에 고정된 어장에 대한 피해범위 조사는 전문용역기관에 의뢰하고, 이동조업하는 어업에 대한 보상대상자를 결정하는 기준은 보상법령에 별도로 규정되어 있어야 한다.
(3) 어업피해 정도와 특별한 희생의 법리
현행 우리나라어업보상제도에서는 학술적 조사결과에서 어업피해가 단 1%만 있다고 하더라도 어업피해 손실보상을 하도록 되어 있다. 토지보상과는 달리 어업피해보상에서는 공공사업지구경계안에 있는 직접보상외에 공공사업지구 인근의 어장에도 어업피해 조사결과에 따라 소멸(폐지)보상에서 1%의 피해까지 모두 피해정도에 따라 그대로 보상하고 있다.
특히 이동조업하는 어업에 대한 피해범위나 피해율은 앞서 언급한것처럼 과학적인 조사근거도 의문시 되고 있다. 어업피해보상에서 학술적인 방법으로 조사된 용역보고서상의 결과대로 보상대상, 보상유형이 저절로 결정된다는 것은 일정요건을 갖추어야 보상이 가능한 보상일반의 법리와는 일치하지 않는다. 우리나라의 보상일반법리는 피해가 있다고하여 모두 보상하는 것이 아니고 그 피해가 특별한 희생의 법리와 합치되어야 보상이 가능하다.
(개선방안) 어업피해 보상대상에 해당되는 조건, 즉 피해정도 보상대상자 결정 기준이 필요하다.
(4) 피해정도에 의한 보상유형 결정방법
공특법시행규칙 제23조의 3항 및 수산업법 시행령 제62조 별표 4를 종합하면 총피해율이 일정기준(취소처분기준)을 넘으면 소멸(폐지)보상하도록 되어 있고, 어업의 총피해율(연간피해율×피해기간)은 피해기간이 장기화되면 연간피해율이 적어도 피해기간 때문에 많아진다.
이러한 이유 때문에 극단적인 경우에는 총피해율이 834%(1/0.12)인 면허어업은 소멸보상되고 833%인 면허어업은 거의 동일한 보상금을 받으면서 소멸되지 않고, 총피해율이 300%(3년이상) 인 허가·신고어업은 폐지보상되고 299%인 허가·신고어업은 동일한 보상금을 수령하고도 어업은 계속하는 사례가 발생한다. 그리고 단순히 총피해정도에 따라 보상유형이 결정되면 당해어업의 손익분기점을 분석하여 장래어업을 계속 할 수 있는지 여부는 판단하지 않고 어업소멸을 결정하게된다.
(개선방안) 소멸(폐지)보상과 피해정도 보상의 구분은 손익분기점을 기준하여 어업의 계속가능여부를 판단하여 결정해야 하고, 보상유형의 결정은 전문용역결과에 근거하여 사업시행자가 하도록 해야한다.
(5) 보상액 산정시 피해정도자료의 적용방법
공특법 시행규칙 제23조에는 공공사업지구 인근의 어업피해는 그 피해정도에 따라 보상한다고 되어 있으나 피해정도 조사결과를 평년수익액에 어떻게 적용하여 피해정도 보상액을 산정할 것인지에 대한 구체적인 방법은 규정되어 있지 않다. 현재 보상실무에서 피해정도 보상액은 단순하게 어업수익자료와 어업피해자료를 합하여 산정하고 있다. (평년수익액×연간피해율×피해기간 = 피해정도보상액)
그러나 피해기간이 장기화되면 장래 피해기간에 대한 보상액을 지급시점으로 현재 가치화하지 않으면 과다보상이 되는 모순이 발생한다. 또한 예를 들어 연간 15%의 피해가 영구적으로 계속된다는 용역결과가 나오는 경우에는 허가·신고 어업보상액은 피해정도자료를 적용하여 보상액을 산정할 방법이 없다.
(개선방안) 일본처럼 현가화 하는 산정방식이 도입되어야 하고, 그외 구체적으로 피해정도 보상액 산정방법이 규정되어야 한다.
(6) 간접보상대상자 결정의 형평성
어업피해보상에서는 어업피해가 있는 공공사업지구 밖의 어장과 고정된 어장이 없는 이동조업 어업은 모두 간접보상대상자이다. 그리고 어업보상에서는 소멸보상구역과 직접보상구역이 일치하지 않고, 간접보상구역에도 소멸보상 대상이 많이 있는 것이 특징이다.
영업의 간접보상은 그 피해정도가 배후지의 2/3가 상실되어야 대상이 된다. (대상중에서 타지역에 이전하여 영업을 할 수 없는 경우에만 폐업이고 그 외는 3개월 휴업보상임.) 영업의 간접보상대상 결정기준대로 적용하면 현재의 어업 간접보상대상은 대부분 보상대상이 안될 수도 있다.
더욱이 선착장등 어로근거지에서 출발하여 공유수면상의 어느 수면에서나 조업가능한 어선어업의 경우 조업구역에 대한 설문조사만으로 특정지역 공공사업에 따른 피해보상 대상자가 된다는 것은 현재 우리나라 보상 일반의 법리에 비추어도 무리한 점이 많고 더구나 영업의 간접보상과는 엄청난 차이가 있다.
(개선방안) 어업보상에서의 간접보상대상 결정방법에 대한 전면적인 검토 필요하고, 특히 이동조업자에 대한 피해보상금은 현재의 조업자에게 지급하기보다는 대체어장개발비, 등 간접적인 어장개발기금으로 활용하는 방안이 검토되어야 한다.
(7) 어업피해 보상기준일(보상대상 확정기준시점)
어업보상에서는 실시계획승인일로부터 보상계약체결(보상지급시점)까지는 통상 2-3년 이상의 보상업무 진행기간이 소요된다. 면허어업에도 문제는 있으나 특히 허가·신고어업은 어업자(피허가자, 신고자)가 수시로 변동되거나 선박이 이전되고 있으므로, 어느 시점을 기준하여 보상대상자를 확정하느냐에 따라 보상대상자가 많이 달라진다.
현재 보상실무에서는 실시계획승인일을 보상기준일로 하고 있으나 장래기간의 예상피해에 대한 보상이므로 실시계획승인시점의 어업자는 의미가 없을 수도 있다. 엄밀히 하면 장래 10년의 피해기간에 대한 피해보상금액은 장래 10년간 피해지역수면에서 어업을 하는 어업자에게, 해당기간만큼의 피해보상금액이 지급되어야 할 것이다. 그리고 행위제한을 할수 없는 당해 공공사업지구 인근의 어업피해 보상대상자의 변동은 당해 지역의 어업처분권자로서도 규제방법이 없다.
(개선방안) 보상법령에 보상대상확정 기준시점을 보상계약체결시점으로 하는 등 어업의 특성에 맞는 보상대상 기준일 신설 필요하다. 단순히 보상투기 예방책으로 보상기준일을 앞당기는 것은 논리적으로도 모순이다.
Ⅲ. 어업손실보상액 산정과 관련된 문제점
어업피해보상금액은 그 산정방법(공식)이 규정되어 있으므로, 평가기관이 산정한 어업의 평년수익액과 수산전문용역기관이 조사한 피해정도(피해율)를 대입하면 바로 산출된다.
그러므로 평가기관의 어업보상평가활동은 바로 평가대상어업의 평년수익액을 조사하여 판정하는 활동이다.
그리고 평년수액액(평년생산량×판매단가-어업경비)의 구성요소 중에서도, 개인별 평년수익액 또는 보상금액의 크기는 당해 어업의 평년생산량(어획량)에 의하여 좌우된다고 보아야하므로 평가를 의뢰받은 평가주체가 생산량의 산정을 다른 전문기관에 의뢰한다면 그것은 어업보상평가활동을 대리하게 하는 결과가 된다.
(1) 어업피해조사용역의 성격
수산업법시행령 별표4의 4항에 규정되어 있는 피해범위나 피해정도 조사용역을 평가기관의 평가와 관련된 전문용역으로 혼동하는 사업시행자가 있어 여러 가지 문제가 야기되고 있다. 현재 대부분의 사업시행자는 평가기관에 보상평가를 의뢰한 후 평가법인이 어업피해조사 용역을 의뢰하도록 하고있다. 그러나 그것은 사업시행자의 업무편의에 따른것이며 용역의 성격이나 내용상 피해범위, 피해정도에 대한 조사용역은 사업시행자가 직접 용역의뢰해야 당연한 것이다.
용역계약의 당사자가 누구인가에 따라서, 과업지시내용, 검수책임. 용역대가지급 방법등 여러 가지 면에서 차이가 있다. 다시 말하면, 어업보상에서 피해범위나 피해정도의 조사는 평가기관이 의뢰하는 용역(공특법 규칙 제5조의 4)과는 다른 것이며, 사업시행자가 보상대상자와 보상유형을 결정하기 위한 근거자료이므로 평가기관이 관여할 용역이 아니다. 사업시행자는 전문용역기관의 피해범위와 피해정도조사 자료를 참고하여 보상대상자를 확정하고, 보상유형을 결정하여 평가의뢰하여야 한다.
(개선방안) 사업시행자의 업무처리지침 제정반영.
(2) 어업보상 평가활동의 분담과 책임 소재.
어업보상평가에서 평가기관의 평가업무 내용은 어업의 평년수익액 산정활동이다. 어업보상에서 개인별 평년수익액(생산량×판매단가-어업경비)의 크기는 생산량에 따라 좌우된다. 판매단가와 평년어업경비는 동종어업에는 같은 금액과 같은 경비율을 적용한다.
용역기관에서 산정한 생산량을 적용하여 감정평가기관에서 평년수익액을 산정하여 보상금액을 결정한 경우 평가결과에 문제가 발생한 경우에는 책임소재가 불분명해진다. 공특법 규칙 제5조의4에 의한 전문용역은 평가에 관련된 간접적인 전문기관자료를 참고하기 위한 용역이며, 평년 수익액이나 평년수익액 구성요소(생산량, 판매단가, 경비)를 직접 산출하도록 하면 단순한 용역이 아니고, 평가활동의 대리이거나 공동평가이다. 평가활동에 속하는 업무를 외부 용역기관에 의뢰하는 경우 대가나 수수료가 중복지급되고 결과에 대한 책임소재도 불분명하다.
현재 대부분의 경우 생산량 산정을 수산전문기관에 용역의뢰하고 감정평가사는 판매단가, 어업경비 정도만 산정하고 있으며 심한 경우에는 허가어업 폐지보상액을 평가하면서 평년수익액 자체를 용역기관에서 조사 결정하도록 하고 평가기관에서는 3년분(×3년)을 계산하여 형식적인 감정평가서만 작성하는 경우도 있다.
(개선방안) 보상법령에 평가와 용역관계를 명확히 해야하고, 사업시행자의 업무처리지침을 제정하여 명시할 필요가 있다.
(3) 거래사례가격과 소멸(폐지)보상액의 괴리
면허어업의 소멸보상액(평년수익액÷0.12)과 허가·신고어업의 폐지보상액(평년수익액×3년)은 거래관행이 있는 지역의 어업권 거래금액과는 상당한 차이가 있다. 현행어업보상액 산정방법으로 평가한 보상액이 평년수익액 측정기준에 문제가 있는지, 산정방법(공식)에 문제가 있는지에 대한 논란은 있으나 결과적으로 실제보다 과다보상이라는 인식은 공통적이다.
보상지역 어민의 이주지원비, 대체어장개발비 기타 영세한 어촌 어민들에 대한 지원금액은 보상정책적으로 해결해야 할 문제이며, 손실보상평가시에 이런점을 고려하거나 감안하게되면 어업보상평가에 대한 공정성과 신뢰성만 훼손된다.
또한 면허·허가·신고 어업은 모두 유효기간이 있으므로 현행면허어업 소멸보상액 산정방식을 당해어업의 잔존유효년수를 기준하여 산정해야 한다고 주장하는 견해도 있다.
(개선방안) 어업종류별 표준소득 공시 또는 보상액 산정방법(공식)변경 등 재검토 필요하다.
(4) 어업권평가의 2원화 현상
감정평가규칙 제28조에 규정된 어업권평가방법(어장수익가격-적정규모시설소요액)과 수산업법 시행령 제62조 별표 4의 어업권 소멸(취소) 보상평가방법(어장수익가격+시설물잔존가액)이 사실상 차이가 있고 이원화 되어 있다. 하나의 물권에 대한 평가방법이 2가지이면 결국 어업권 소멸보상을 재산권의 대가적 가치보상으로 정확하게 하지 않고 있다는 자기모순이 생길 수도 있다.
(개선방안) 어업권 평가와 어업권 소멸보상액 산정방법(산정공식)이 이론적으로 일치되도록 해야한다.
(5) 영업의 휴업보상과의 형평성
영업손실보상은 공공사업지구내에서 영업을 계속 할 수 없는 경우에 당해 공공사업지구밖으로 이전하는 3개월 휴업기간의 일실소득보상이 대부분이다. 그러나 어업보상에서는 이전보상이 없으므로 폐업보상후에도 보상받은 어민은 어촌에 계속 거주하면서 무면허, 무허가, 무신고 어업등 어로활동을 계속하는 불법어업자가 된다. 원래 폐업보상금액은 어업에서 타 직업으로 전업하는 기간동안(3년)의 종전소득을 보진하는 보상제도이다.
또 다른 측면에서 보면 공유수면에서 수혜적인 입장에 있는 면허, 허가, 신고어업자가 국가가 공익사업을 하면서, 공유수면에 피해가 발생하였다고 하여 최소한의 수인 의무한계도 없이 무조건 폐업보상(3년)을 한다면 동일한 수익손실 보상제도인 영업의 경우 이전기간동안 휴업보상(3개월)과는 형평이 맞지 않는다.
(개선방안) 어업에도 이전비보상이 검토되어야 하고, 보상대상지역 어민에 대한 지원정책은 별론으로 하고, 보상법리상으로는 영업, 어업, 농업등 수익보상 상호간에 형평이 맞도록 비교 검토되어야 할 것이다.
(6) 어업처분보상과의 구분
현재 공특법상의 어업피해보상 산정방법을 수산업법에 의하도록 하고 있고, 수산업법은 어업처분의 종류에 따라 취소, 제한, 정지등의 경우로 구분하여 각각의 손실보상액 산정방법을 규정하고 있으므로 어업피해보상도 취소, 제한, 정지처분으로 나누어 그대로 준용할 수 밖에 없다. 그러나 어업피해보상은 소멸(폐지) 또는 피해정도보상으로만 보상유형이 구분되므로 보상의 종류가 상호 일치되지 않고 있다.
우리나라 어업보상의 대부분은 어업피해보상이므로 오히려 공특법에 어업피해보상방법을 규정하고, 수산업법의 어업처분보상 방법이나 산출기준은 공특법에 의하도록 하여야 한다.
(개선방안) 어업피해보상 유형별 각각의 산정방법은 수산업법이 아닌 공특법에 규정해야한다.
(7) 어업피해보상액 산출기준
실제로 공특법상의 어업피해보상액의 산출기준은 현재 없는 것과 마찬가지이다. 공특법에서 수산업법 시행령에 규정된 산출기준에 의하도록 하고 있으나 수산업법 시행령의 산출기준은 어업처분으로 인하여 손실을 입은자가 어업손실에 관련된 증빙자료를 제출한 경우에 행정기관이 그 자료에 의하여 손실액을 산출할 경우, 그 산정방법, 기준을 규정한 것이므로, 어업피해보상에서는 적용가능하지도 않다. 따라서 수산업법시행령 별표4의 1항의 산정공식외에 2·3항의 산출기준은 현재 사실상 사문화된 규정이다.
그리고 수산업법 77조에 의한 보고된 어획량은 현재 없으며 현행대로 계속하면 적용불가능한 산출 기준을 적용하지 않으면 위법이 되는 현상이 생기게 된다. 그리고 임의상장제하에서 어업위판실적자료는 어업자의 어로활동정도를 간접적으로 추정할 수 있는 많은 참고자료들중의 하나일 뿐이다.
(개선방안) 공특법에 어업피해보상 산출기준을 시급히 신설해야 한다.
(8) 어업의 특성에 맞는 산출기준의 구분
어업보상은 어업의 특성에 따라 기업어업과 어가어업으로 구분된다. 양식어업이나 근해어업은 비교적 규모도 크고 기업적으로 경영되므로 소유주인 어업인과 관계없이 어장의 위치, 크기, 시설규모 또는 선박의 크기등 해당어업자체의 물적상황이나 경영자료 등을 조사 분석하여 수익을 측정할 수 있다.(영업보상 조사방법과 유사함)
그러나 연안허가, 신고어업은 영세어민의 가족생계수단으로 행하여지는 어가어업이므로 해당어업의 물적상황보다는 당해 어업인 개인의 성별, 나이, 경력, 조업능력, 겸업여부등 인적조건에 따라 소득에 차이가 나타난다고 보아야 한다.(영업보상과 차이가 있음.)
(개선방안) 현행 어업손실보상에서 어가어업의 평년수익액 산출기준을 현실에 맞게 어가소득측정구조로 바뀌어야 하고 기업어업은 어업경영자료를 분석해야 할 것이다. 그리고 어업자의 인적조건과 어업시설등 물적조건이 유사한 어가어업은 개인별 과거실적에 관게없이 동일한 보상액을 산정하는 방안도 검토해야 한다.
(9) 평년어업경비항목의 타당성 검토
수익환원법에 의한 재산권 가치평가 방식인 면허어업은 평년수익액 경비항목에 자가인건비, 자가자본이자 상당액이 포함되어야 하나, 허가, 신고어업에 대한 보상은 보상연한(전업기간, 휴업기간) 동안의 일실소득 보상이므로 경비항목에 자가인건비, 자가자본이자 상당액 등이 제외되어야 타당할 것이다.
경비항목을 일률적으로 규정하면 평년수익액의 성격이 다른 어업상호간에 모순이 발생한다. 실제로 영세어민의 어가어업인 허가, 신고어업은 자가인건비를 정확히 공제하면 평년수익액이 사실상 없을 것이다.
(개선방안) 손실액 산출기준에 어업종류법 평년수익액 성격에 맞도록 경비항목을 재조정해야 한다.
(10) 평년수익액의 개념정립
여러 가지 어업별 평년수익액의 정확한 개념이나 성격이 먼저 정의되어야 각각의 평년수익액에 합당한 산출기준이 제대로 설정될 수 있을 것이다. 단순히 과거 3년간의 실적을 평균하여 평년수익액을 산정하는 현행방법이 어업종류에 따라서는 타당하지 않은 경우가 많다. 특히 어가어업의 경우 장래피해기간에 대한 보상이므로 어업자의 인적조건이 계속 변동되고 있으므로 과거 실적은 의미가 없는 경우가 많다. 면허어업과 허가, 신고어업의 평년수익액 개념, 그리고 어가어업과 기업어업의 평년수익액개념들은 각각 상호 차이가 있으므로 산출기준도 달리할 수 밖에 없다.
(개선방안) 평년수익액 개념을 구분하여, 면허어업의 평년수익액은 어장수익가격을 산출하는 순수익이며, 허가·신고 어업은 전업기간의 종전소득개념임을 확실히 할 필요가 있다.
Ⅳ. 어업손실보상 절차와 관련된 문제
어업피해보상은 토지등의 보상일반에 공통된 절차외에 어업의 특성이 고려된 보상절차가 추가로 보완되어야 한다.
그리고 어업보상은 여타 보상업무와는 달리 진행기간이 장기간이고, 용역·평가등 관련기관이 많고, 업무가 복잡하므로 표준적인 보상업무처리지침 같은 것이 필요하다고 여겨진다.
(1) 어업피해와 관련된 유사한 용역의 중복
공유수면매립법상에 규정되어 있는 공유수면의 점용·사용허가시의 환경영향평가와 어업피해조사를 일치시키거나 동시에 하면 전체 어업보상업무기간이 현재와 비교하여 1/3로 단축될 수 있다. 실제로 환경영향평가, 피해영향조사, 어업피해조사등 유사한 용역을 이중으로 행하므로 시간, 인력, 국가예산이 낭비되고 있다. 그리고 특정공공사업을 함으로서 예상되는 어업피해범위와 정도에 대한 조사는 실시계획인가전에 실시하여 실시계획승인과정에서 사업시행여부와 사업타당성이 검토되도록 해야 바람직할 것이다. 또한 실시계획승인전에 어업피해조사를 하면 피보상자의 저항이나 민원 등에 영향을 받지 않고 과업이 수행될 수 있어 보다 공정하고 적정한 용역결과가 나올수도 있다.
(개선방안) 관련법령을 연구검토하고 유사한 용역을 통합하여 어업보상업무기간을 단축할 필요가 있다.
(2) 어업손실보상업무처리지침 필요함.
어업보상업무는 관련기관이 많고 절차와 방법이 복잡하고, 보상업무기간이 장기간 소요되며 사업시행자의 전문성도 많이 요구되는 업무이다. 실제로 어업보상업무를 담당하는 기관이나 담당자에 따라서 진행방법이나 절차를 달리하는 경우가 많고, 어업보상 업무의 이러한 특성을 악용하는 피보상자의 저항과 관련기관의 이기심 때문에 보상업무가 지연되는 사례도 많다.
어업보상에서 피보상자들의 저항 때문에 보상업무가 지연되거나, 어업보상업무가 진행되는 과정, 또는 사후에 여러 가지 문제가 발생하는 원인은 대부분의 경우, 어업보상 담당자의 어업보상에 대한 전문지식 부족과 업무미숙에서 비롯되고 있다.
(개선방안) 사업시행자나 어업보상 실무담당자들이 합법적인 절차를 제대로 이행할 수 있도록 표준적인 어업손실보상업무처리지침을 제정할 필요가 있다.
(3) 어업손실보상업무 관련기관의 업무범위
사업시행자, 용역기관, 평가기관 상호간의 업무범위와 역할분담이 명확하지 않다. 더욱이 사업시행자가 어업처분기관인 지방자치단체나, 보상업무수탁기관에 어업보상업무를 위탁하는 경우에는 관련기관이 더욱 늘어나게 된다.
업무의 성격이나 법령상 명백한 경우에도 관련기관들이 자기편의적으로 해석하여 업무를 기피하거나, 문제가 발생하면 책임전가하는 현상이 일어나고 결국은 예산낭비와 함께 효율적인 보상업무 진행이 안된다. 현재까지도 사업시행자나 감정평가기관이 당연히 해야할 업무까지도 일괄하여 용역기관에 의뢰하는 경향이 많다.
(개선방안) 관련법령의 보완 및 어업보상업무처리지침에 반영시켜야 함.
(4) 어업보상의 특성을 감안한 절차 보완
손실보상의 일반법인 공특법상에 토지로서, 물건조서 외에 어업보상대상조서도 작성의무자와 함께 신설되어야 하고, 피해범위, 피해정도의 조사용역의 시기와 방법, 어업보상기준일의 명시, 어업보상의 수용재결에 대비한 미비점 보완등이 필요하다고 여겨진다.
현행 공특법등 보상관련 법령은 토지등 육지보상을 전제로 한 보상절차와 방법중심으로 규정되어 있어 어업보상의 특수성을 감안하지 못한 미비점들이 많이 발견되고 있다.
(개선방안) 현행 토지중심의 손실보상관련 법령에 어업손실보상도 고려한 보완규정이 필요하다.
Ⅴ. 맺는말
이상에서 어업손실보상 실무에서 논의되고 있는 문제점 들을 요약 정리하였다.그러나 새로 제정되는 손실보상법령에 어업손실보상의 개선방안이 반영되기 위하여는 부분별로 문제점에 대한 보다 깊이있는 검토와 개선방안에 대한 논의와 연구가 시급하다고 여겨진다. 어업손실보상제도의 개선방향은 크게 3가지로 요약된다.
첫째는 어업손실보상의 방법, 기준, 절차가 손실보상의 일반법에 규정되는 어업피해보상으로 일원화 되어야 한다고 본다. 현재 어업손실보상이 수산업법의 처분손실보상과 공통법의 피해손실보상으로 2원화되어 있고, 그 이면에는 어업피해조사용역업무와 손실보상평가업무, 수산전문용역기관과 감정평가기관, 해양수산부와 건설교통부로 나누어져 있다.
처분보상과 피해보상은 보상대상과 유형의 결정방법의 차이가 있을 뿐이고, 그외 손실보상액의 산정 방법이나 기준에는 차이가 있을 수 없다. 그러므로 다른 손실보상규정과 마찬가지로 어업손실보상도 손실보상의 일반법에 산출방법과 기준, 그리고 절차를 규정하고 수산업법 등 개별법에서 필요로 하는 어업보상이 있는 경우에는 이에 따르도록 함이 타당할 것이다.
둘째, 평가기관의 어업손실보상평가는 바로 어업의 평년수익액 산정이다. 그러나 평년수익액 산정을 현재처럼 평년수익액의 구성요소(생산량, 판매단가, 어업경비)산정을 통한 접근방법보다는 평년수익액 자체를 바로 구하는 직접접근법이 훨씬 실제적이고 타당한 방법이라고 여겨진다.
원래 구성요소 접근법은 과거에 수산전문기관에서 학술적인 조사로 손실보상액을 산정할 경우에 이론적인 논리성만 앞세워 만들어진 것으로 여겨진다.
그나마 현재전문기관의 용역보고서에도 수산자원학적인 이론을 적용하여 생산량을 추정하는 경우는 마을어업정도에 불과하고, 대부분의 어업은 오히려 위판실적 등 수익자료에서 역으로 생산량을 산출하고 있다.
그리고 평년수익액이 바로 산정되어지는 직접자료는 우리나라 실정에서 없다고 보아야하고, 보상평가는 당해어업의 수익과 관련된 여러 가지 자료들을 분석하여 전문가적인 판단으로 평년수익액을 추정하는 것이다.
셋째는 보상일반의법령에 어업피해보상의 특성이 고려된 보상절차를 보완하는 것 외에도, 어업손실보상업무 처리지침 같은 것이 별도로 필요하다고 여겨진다. 다른 손실보상과 달리 어업손실보상은 전문용역조사에 의한 보상대상확정, 수익자료와 피해자료를 합하여야 보상액이 결정되는 점. 보상기간이 장기간이고 관련기관이 많은점. 어업의 종류가 다양하고 각각의 산출기준과 방법에 차이가 있는점 등 보상업무가 복잡하므로 단순히 보상법령에 있는 어업보상관련 규정만으로는 원만한 손실보상업무가 마무리되기 어렵다.
어업손실보상업무처리지침이 제정되면 사업시행자나 보상업무담당자의 표준적이고 통일적인 업무처리 방법이나 기준도 제시될 수 있고, 관련기관 들의 이기적인 경쟁방지나 평가나 용역의 신뢰와 공정성을 제고하기 위한 장치도 본 지침에 포함시킬 수 있을 것이다.
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