陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

질의배경

○ 관악구에서 상점가의 요건과 관련하여, 산업통상자원부에 무허가 건축물로 제공되는 점포 등이 상점가의 요건을 충족하는지 질의함.

○ 산업통상자원부에서 무허가 건축물로 제공되는 점포 등이 상점가의 요건을 충족할 수 없다고 회신하자, 이에 관악구에서 이견이 있어 법령해석을 요청한 사안임.

회답

가. 질의 가에 대하여

점포에 제공되는 건축물이 「건축법」에 따른 건축허가를 받지 않고 국유지인 하천부지에 무단으로 건축된 무허가 건축물인 경우, 해당 점포는 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함되지 않습니다.

나. 질의 나에 대하여

「도로법」에 따른 점용허가를 받지 않고 도로에 설치된 노점은 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함되지 않습니다.

다. 질의 다에 대하여

「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록이나 「소득세법」 제168조에 따른 사업자등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포는 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 있습니다.

라. 질의 라에 대하여

「식품위생법」 제37조제1항ㆍ제4항 및 제5항에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여야 하는 식품위생 영업을 영위하면서, 그 허가를 받지 않거나 신고 또는 등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포는 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함되지 않습니다.

이유

가. 질의 가부터 질의 라까지의 공통사항

「유통산업발전법」 제2조제7호에서는 “상점가”를 “일정 범위의 가로 또는 지하도에 대통령령으로 정하는 수 이상의 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 밀집하여 있는 지구”로 정의하고 있고, 그 위임에 따라 「유통산업발전법 시행령」 제5조에서는 “상점가”에 해당하기 위해서는 2천제곱미터 이내의 가로 또는 지하도에 50개 이상의 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 밀집하여 있는 지구(제1호)이거나, 상품 또는 영업활동의 특성상 전시ㆍ판매 등을 위하여 넓은 면적이 필요한 동일 업종의 도매점포 또는 소매점포(이하 이 조에서 “특성업종도소매점포”라 한다)를 포함한 점포가 밀집하여 있다고 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 지구로서 가로 또는 지하도의 면적이 특성업종도소매점포의 평균면적에 도매점포 또는 소매점포의 수를 합한 수를 곱한 면적과 용역점포의 면적을 합한 면적 이내이고 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 50개 이상 밀집하여 있으면서 특성업종도소매점포의 수가 100분의 50 이상인 지구(제2호)일 것을 요구하고 있습니다.

나. 질의 가에 대하여

「건축법」 제11조제1항 본문에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축 등의 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있는바,

이 사안은 점포에 제공되는 건축물이 「건축법」에 따른 건축허가를 받지 않고 국유지인 하천부지에 무단으로 건축된 무허가 건축물인 경우, 해당 점포가 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 법률이 상호 모순되는지 여부는 각 법률의 입법목적, 규정사항 및 그 적용 범위 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것이고, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인데(법제처 2013. 4. 3. 회신, 13-0057 해석례 및 대법원 1993. 4. 27. 선고, 93누1374 판결례 참조), 「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률인 반면(제1조), 「유통산업발전법」은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 「건축법」과 「유통산업발전법」은 그 입법목적을 달리하므로, 상점가에 관한 사항이라고 하여 「건축법」의 적용을 배제할 수 없다고 할 것입니다.

더욱이, 「유통산업발전법」 제2조제7호에서는 “상점가”를 “일정 범위의 가로 또는 지하도에 대통령령으로 정하는 수 이상의 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 밀집하여 있는 지구”로 규정하고, “점포”에 대해서는 별도의 정의를 두고 있지 아니하나, 같은 조 제9호에서는 “무점포판매”를 “상시 운영되는 매장을 가진 점포를 두지 아니하고 상품을 판매하는 것으로서 산업통상자원부령으로 정하는 것”으로 규정하고 있는바, 같은 조 제9호에 대한 반대해석 상 “점포”는 “상시 운영되는 매장을 가지고 상품을 판매하는 곳”을 의미한다고 할 것인데, 같은 조 제2호에서는 “매장”을 “상품의 판매와 이를 지원하는 용역의 제공에 직접 사용되는 장소를 말한다. 이 경우 매장에 포함되는 용역의 제공 장소의 범위는 대통령령으로 정한다”고 정의하고 있고, 그 위임에 따라 「유통산업발전법 시행령」 제2조에서는 매장에 포함되는 용역의 제공장소를 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 근린생활시설 등에 해당하는 시설이 설치되는 장소로 하도록 규정하고 있으며, 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제1항제5호에서는 대규모점포 및 준대규모점포를 개설하려는 자가 개설등록을 신청할 때에 “건축물의 건축 또는 용도변경 등에 관한 허가서 또는 신고필증 사본”을 첨부하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「유통산업발전법」상의 “점포”는 「건축법」상 관련 규정을 준수하여 건축된 건축물일 것을 논리상 당연한 전제로 하고 있다고 할 것입니다.

그리고, 영업에 대한 인ㆍ허가에 해당하는 등록 신청을 받은 행정청은 원칙적으로는 해당 법령에서 정한 요건을 갖추었는지를 확인하여 등록 여부를 결정하여야 하는 것이지만, 그 등록과 관련하여 다른 법령의 위반사실이 있는 경우에는 법령에 명문의 규정이 없더라도 그 위반 사실이 객관적으로 명백한 경우라면 그러한 다른 법령의 요건을 고려하여 등록 여부를 결정할 수 있다고 할 것이고(법제처 2015. 6. 4. 회신 15-0181 해석례 및 대법원 2009. 4. 23. 선고 2008도6829 판결례 참조), 「건축법」 제79조에서는 건축허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 공사 중지 명령, 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ용도변경 등의 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 있으며(제1항), 건축허가나 승인이 취소되거나 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있고(제2항), 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다고 규정하고 있으며(제3항), 허가 없이 건축물을 건축한 건축주 등을 형사처벌 하도록 규정하고 있는바(제108조), 건축법령을 위반하여 건축된 건축물에서 영업을 영위하려는 경우, 다른 법령에 따른 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등이 제한될 뿐만 아니라, 건축법령을 위반한 건축물에서는 계속적으로 영업을 영위하는 것이 불가능하다고 할 것이므로 상점가를 구성하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 해당하는 점포는 「건축법」에 따른 건축허가를 받고 적법하게 건축된 건축물에 입주한 점포이어야 할 것입니다.

더욱이, 「국유재산법」 제18조제1항에서는 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하도록 규정하고 있고, 「하천법」 제33조제4항제4호 본문에서는 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정구조물을 설치하는 행위를 하천점용허가의 대상에서 제외하고 있어서, 국유지인 하천부지에는 영구시설물이나 고정구조물이 설치될 수 없음에도 국유지인 하천부지에 무단으로 건축된 무허가 건축물에 입주한 점포까지 상점가를 구성하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 해당하는 것으로 본다면, 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세우려는 「유통산업발전법」의 입법취지에도 반하는 결과가 된다고 할 것입니다.

따라서, 점포에 제공되는 건축물이 「건축법」에 따른 건축허가를 받지 않고 국유지인 하천부지에 무단으로 건축된 무허가 건축물인 경우, 해당 점포는 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함되지 않는다고 할 것입니다.

다. 질의 나에 대하여

「도로법」 제61조제1항에서는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받도록 규정하고 있는바,

이 사안은 「도로법」에 따른 점용허가를 받지 않고 도로에 설치된 노점이 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 질의 가에서 살펴 본 바와 같이, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인데, 「도로법」은 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리ㆍ보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 법률인 반면(제1조), 「유통산업발전법」은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 「도로법」과 「유통산업발전법」은 그 입법목적을 달리하므로, 상점가에 관한 사항이라고 하여 「도로법」의 적용을 배제할 수 없다고 할 것입니다.

또한, 「유통산업발전법」 제2조제7호에서는 상점가의 정의로 일정 범위의 가로 또는 지하도에 대통령령으로 정하는 수 이상의 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 밀집하여 있는 지구일 것을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제5조에서는 “2천제곱미터 이내의 가로 또는 지하도에 50개 이상의 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포가 밀집하여 있는 지구”(제1호) 등에 해당할 것을 규정하여, 상점가에 해당하기 위해서는 일정 범위의 가로 또는 지하도에 일정한 수 이상의 점포가 밀집되어 있어야 하는바, 여기서 “가로 또는 지하도”는 길로서의 가로 또는 지하도 그 자체를 의미하는 것이 아니라 일정한 길로서의 가로 또는 지하도를 기준으로 그 주변에서 적법하게 도매업ㆍ소매업 또는 용역업을 영위할 수 있는 용도의 점포들이 지구를 이루고 있는 구역을 말한다고 할 것입니다.

그런데, 「도로법」에서는 같은 법 제61조에 따른 점용허가를 받지 않고 도로를 점용하는 경우에는 원상회복을 명할 수 있으며(제73조제2항), 물건의 이전, 통행의 금지ㆍ제한 등 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있고(제96조제1호), 이행강제금을 부과하거나(제100조) 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는바(제114조제6호), 「도로법」에 따른 점용허가를 받지 않은 노점은 가로 또는 지하도에서 계속적으로 적법하게 영업을 영위할 수 없으므로, 같은 법에 따른 점용허가를 받지 않은 노점은 적법하게 도매업ㆍ소매업 또는 용역업을 영위할 수 있는 용도의 점포에 포함될 수 없다고 할 것입니다.

더욱이, 「유통산업발전법」은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는데(제1조), 오히려 유통질서를 저해하는 「도로법」에 따른 점용허가를 받지 않은 노점을 상점가의 요건으로 인정하여 점포시설의 표준화 및 현대화 등 상점가진흥조합에 대한 지원사업(제19조)의 대상이 된다고 보는 것은 「유통산업발전법」의 입법 목적에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.

따라서, 「도로법」에 따른 점용허가를 받지 않고 도로에 설치된 노점은 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 없다고 할 것입니다.

라. 질의 다에 대하여

「부가가치세법」 제8조제1항, 「소득세법」 제168조제1항 등에서는 사업자로 하여금 세무서장에게 사업자등록을 하도록 규정하고 있는바,

이 사안은 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록이나 「소득세법」 제168조에 따른 사업자등록을 하지 않고 영업을 하는 자가 운영하는 점포가 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

그런데, 「부가가치세법」 등에 따른 사업자등록은 과세관청으로 하여금 부가가치세의 납세의무자를 파악하고 그 과세자료를 확보하게 하려는 데 제도의 취지가 있는 것으로서 단순한 사업사실의 신고에 불과한 것이며(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두2200 판결례 참조), 사업자등록을 하지 않은 경우에도 관할세무서장이 직권으로 등록할 수 있을 뿐(「부가가치세법」 제60조 참조)이어서 사업자등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포라고 하여 그 영업 자체가 불법이라거나 점포의 존립 자체가 불법적이라고 할 수 없는 점을 고려할 때, 사업자등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포를 상점가를 구성하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함된다고 보더라도 이를 「유통산업발전법」의 입법 목적을 벗어난 것이라고는 할 수 없을 것입니다.

따라서, 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록이나 「소득세법」 제168조에 따른 사업자등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포는 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 있다고 할 것입니다.

마. 질의 라에 대하여

「식품위생법」 제37조제1항ㆍ제4항 및 제5항에서는 식품위생 영업을 하려는 자로 하여금 대통령령으로 정하는 영업의 종류에 따라 각각 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하도록 규정하고 있는바,

이 사안은 「식품위생법」 제37조제1항ㆍ제4항 및 제5항에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여야 하는 식품위생 영업을 영위하면서, 그 허가를 받지 않거나 신고 또는 등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포가 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 질의 가에서 살펴 본 바와 같이, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인데, 「식품위생법」은 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하며 식품에 관한 올바른 정보를 제공하여 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)인 반면, 「유통산업발전법」은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 「식품위생법」과 「유통산업발전법」은 그 입법목적을 달리하므로, 상점가에 관한 사항이라고 하여 「식품위생법」의 적용을 배제할 수 없다고 할 것입니다.

또한, 「식품위생법」 제37조제1항ㆍ제4항 및 제5항에 따른 허가를 받지 않거나 신고 또는 등록을 하지 않고 식품위생 영업을 하는 경우에 시정명령(제71조), 폐쇄조치(제79조) 및 형사처벌의 대상이 되는 점(제94조제1호제3호ㆍ제95조제2호의2 및 제97조제1호)과, 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지하는 것이 「유통산업발전법」의 입법 목적이라는 점을 고려할 때(제1조), 상점가를 구성하는 기준이 되는 점포에서 식품위생 영업을 영위하려는 자는 국민보건의 증진에 기여할 수 있도록 「식품위생법」에 따른 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여 적법한 영업을 하여야 할 것이고, 상점가를 구성하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포의 수는 이러한 합법적 영업을 영위하는 점포만을 포함하는 것으로 보아야 할 것입니다.

더욱이, 관계 법령에 따라 인ㆍ허가를 받아야만 할 수 있는 영업을 인ㆍ허가를 받지 않은 채 불법적으로 영위하고 있는 점포를 점포시설의 표준화 및 현대화 등 상점가진흥조합에 대한 지원사업(「유통산업발전법」 제19조 참조)의 대상이 된다고 보는 것은 「유통산업발전법」의 입법 목적 등에 반하는 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 판단하는데 고려하여야 할 것입니다.

한편, 「유통산업발전법」에서는 “점포”의 수를 기준으로 상점가를 정의하고 있을 뿐이어서 점포의 성립 여부와 무관한 영업의 적법성 여부까지 판단하도록 규정하고 있지 않으므로 관계 법령에 따라 허가를 받지 않거나 신고 또는 등록 없이 식품위생 영업을 하는 점포도 상점가의 정의에 따른 일정한 수 이상의 점포에 포함된다는 의견이 있을 수 있으나, 상점가는 단순히 물적 시설로서의 “점포”로 구성되는 것이 아니라, 도매업, 소매업, 용역업을 영위하는 점포들이 밀집하여 유통산업을 영위하는 기능적 공간을 의미하는 것이므로 상점가의 정의에 따른 일정한 수 이상의 점포에 포함되는지 여부를 판단할 때에는 해당 점포에서 영위하는 영업의 적법성을 고려하지 않을 수 없으며, 「유통산업발전법 시행령」 제5조제2호에서는 상품 또는 영업활동의 특성상 전시ㆍ판매 등을 위하여 넓은 면적이 필요한 동일 업종의 특성업종도소매점포들이 일정한 조건을 갖추는 경우 이를 상점가로 보고 있는 점에 비추어 보아도 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

그리고, 개별 점포가 관계 법령에 따른 인ㆍ허가 등을 받았는지 여부를 기준으로 할 것이 아니라, 전체로서의 점포 집단이 「유통산업발전법」의 입법 목적과 정의에 비추어 상점가의 요건을 갖추고 있는가를 기준으로 상점가인지 여부를 판단하여야 하고, 대규모점포에 해당하는지 여부를 판단할 때에 개별 점포가 관계 법령에 따른 인ㆍ허가를 받았는지 여부는 고려하지 않고, 점포 집단에 제공되는 매장 면적을 기준으로 판단하는 것과 같이 개별 점포가 관계 법령에 따른 허가를 받지 않거나 신고 또는 등록 없이 식품위생 영업을 하는 점포라고 하더라도 상점가의 정의에 따른 일정한 수 이상의 점포에 포함된다는 의견도 있을 수 있으나, 상점가라고 하여 인ㆍ허가를 받아야만 할 수 있는 영업을 불법적으로 영위하는 것까지 용인될 수 있는 것이 아니므로 점포의 집단이 상점가로서의 기능을 하고 있는지 여부는 각 점포가 해당 영업을 규율하는 관계 법령에 따라 적법하게 영업을 하는 것을 전제로 하는 것이지 불법적으로 영업하고 있는 점포들의 집단이 상점가의 기능을 하고 있다고 볼 수는 없으며, 대규모점포는 점포 집단에 제공되는 매장 면적을 기준으로 규율하는 것과 달리 상점가는 원칙적으로 점포의 숫자를 기준으로 규율하고 있어 그 규율 방식에 차이가 있다는 점에서 그러한 의견도 타당하지 않다고 할 것입니다.

이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「식품위생법」 제37조제1항ㆍ제4항 및 제5항에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여야 하는 식품위생 영업을 영위하면서, 그 허가를 받지 않거나 신고 또는 등록을 하지 않은 자가 운영하는 점포가 「유통산업발전법 시행령」 제5조제1호에 따라 “상점가”에 해당하기 위해 50개 이상이어야 하는 도매점포ㆍ소매점포 또는 용역점포에 포함되지 않는다고 할 것입니다.

질의배경

○ 민원인 소유의 산지가 공익사업을 위해 수용되고, 그 산지에 식재된 벌기령에 달한 입목을 사업시행자가 취득하게 됨.

○ 민원인은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제39조제8항에 의해 같은 조 제6항이 준용되어 사업시행자가 벌채비용을 부담하는 경우, 그 조항의 의미는 사업시행자가 부담하는 벌채비용을 입목에 대한 보상비에 반영시켜, 그 금액만큼 보상비를 증액하라는 의미라고 주장함.

○ 이에 대하여 국토교통부에서 위 조항은 사업시행자가 부담하는 벌채비용만큼 토지소유자의 보상금을 증액 지급하라는 취지가 아니라고 답변하자, 민원인은 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석 요청함.

회답

벌기령에 달한 용재림을 사업시행자가 취득하는 경우로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제39조제8항에 따라 같은 조 제6항이 준용되어 사업시행자가 벌채비용을 부담한다고 하여, 그 벌채비용만큼 보상비를 증액하여야 하는 것은 아닙니다.

이유

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제43조에서는 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제75조제1항에서는 건축물ㆍ입목ㆍ공작물과 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 “건축물등”이라 함)에 대하여는 이전에 필요한 비용(이하 “이전비”라 함)으로 보상하여야 하되, 다만, 이전이 어렵거나 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우(제1호), 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우(제2호), 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우(제3호)에는 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 국토교통부령으로 정하도록 규정하고 있습니다.

그리고, 토지보상법 시행규칙 제39조제2항에서는 지장물인 조림된 용재림 중 벌기령에 달한 용재림은 손실이 없는 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지장물인 조림된 용재림 중 벌기령에 달하지 아니한 용재림에 대하여, 그 목재가 인근시장에서 거래되는 경우 거래가격에서 벌채비용과 운반비를 뺀 금액으로 평가하되, 벌기령에 달하지 아니한 상태에서의 매각에 따른 손실액이 있는 경우에는 이를 포함한다고 규정하고 있으며(제1호), 그 목재가 인근시장에서 거래되지 않는 경우 가격시점까지 소요된 비용의 현가액으로 평가하되, 보상액은 당해 용재림의 예상총수입의 현가액에서 장래 투하비용의 현가액을 뺀 금액을 초과하지 못한다고 규정하고 있고(제2호), 같은 조 제6항에서는 같은 조 제3항의 규정에 의한 입목의 벌채비용은 사업시행자가 부담한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제3항 및 제6항의 규정은 사업시행자가 취득하는 입목의 평가에 관하여 이를 준용한다고 규정하고 있는바,

이 사안은 벌기령에 달한 용재림을 사업시행자가 취득하는 경우로서 토지보상법 시행규칙 제39조제8항에 따라 같은 조 제6항이 준용되어 사업시행자가 벌채비용을 부담하는 경우, 그 벌채비용만큼 보상비를 증액하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 토지보상법 시행규칙 제39조제1항에서는 입목에 대한 보상비는 벌기령·수종·주수·면적 및 수익성 그 밖에 가격 형성에 관련되는 제 요인을 종합적으로 고려하여 평가하도록 규정하면서, 그 중 “지장물인 조림된 용재림”에 대해서는 같은 조 제2항 및 제3항에서 구체적인 보상 및 평가기준을 별도로 규정하고 있는바, 지장물인 조림된 용재림이 벌기령에 달한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 손실이 없는 것으로 보고 있으므로 보상의 문제는 발생하지 않고, 토지소유자는 자신의 비용으로 해당 용재림을 벌채 및 운반하여 매각 등 처분을 하고 수익을 얻으면 됩니다.

한편, 지장물인 조림된 용재림이 벌기령에 달하지 않은 경우에는, 그 목재가 인근시장에서 거래되는 경우에는 같은 조 제3항제1호에 따라 거래가격에서 벌채비용과 운반비를 뺀 금액으로 보상액을 평가하고, 그 목재가 인근시장에서 거래되지 않는 경우에는 같은 조 제3항제2호에 따라 가격시점까지 소요된 비용의 현가액으로 평가합니다.

따라서, 입목의 벌채비용은 입목소유자가 직접 입목을 판매하든 보상비의 형태로 받든 결과적으로 거래비용으로서 입목소유자가 부담하는 비용으로 규정하고 있다고 할 것이므로, 벌기령에 달하지 않은 입목의 보상비 평가 시 입목의 벌채비용은 사업시행자가 입목소유자에게 지급하는 보상비에서 제외하여야 한다고 할 것입니다.

다음으로, 토지보상법 시행규칙 제39조제6항에서 같은 조 제3항에 따른 입목의 벌채비용은 사업시행자가 부담한다고 규정한 것은, 입목에 대한 보상이 종료된 이후에는 실제 입목에 대한 벌채과정에서 발생하는 벌채비용을 토지소유자에게 전가시키는 일이 없도록 보상 후 지장물 이전에 따르는 비용부담의 주체를 명확히 해 주는 조항이라고 할 것입니다.

즉, 사업시행자가 입목의 가격으로 보상하는 경우로서 그 목재가 시장에서 거래되는 경우 시장 가격에서 벌채비용 및 운반비를 공제한 금액을 보상하는데, 이러한 보상이 이루어진 후 사업시행자가 토지소유자에게 지장물 이전의무가 있음을 들어 보상이 완료된 입목을 벌채할 것을 요구하거나 벌채비용을 요구한다면 토지소유자로서는 결과적으로 벌채비용을 이중으로 부담하는 결과가 되므로, 이러한 일이 없도록 토지보상법 시행규칙 제39조제6항을 두었다고 할 것입니다.

그리고, 사업시행자가 토지보상법 제75조제1항제3호에 따라 공익사업에 직접 사용할 목적으로 입목을 취득하는 경우로서 같은 법 시행규칙 제39조제8항에 따라 같은 조 제3항 및 제6항을 준용하는 경우에도 같은 조 제6항의 의미는 동일하다고 할 것인바, 사업시행자는 토지보상법 시행규칙 제39조제3항을 준용하여 조림된 용재림의 보상가액을 산정하여 토지소유자에게 지급하고, 보상 후 토지상에 잔존하는 입목을 같은 조 제6항을 준용하여 사업시행자 자신의 비용으로 벌채하여 제거하면 된다고 할 것입니다.

이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 벌기령에 달한 용재림을 사업시행자가 취득하는 경우로서 토지보상법 시행규칙 제39조제8항에 따라 같은 조 제6항이 준용되어 사업시행자가 벌채비용을 부담하는 경우, 그 벌채비용만큼 보상비를 증액하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.

※ 법령정비의견

○ 해석상 혼란을 방지하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제39조제6항을 같은 조 “제3항의 규정에 의한 보상비의 지급이 이루어진 경우 사업시행자는 자신의 비용으로 그 입목을 벌채한다”라고 규정하는 방안을 검토할 필요가 있습니다.