【변론종결】 2008. 11. 4.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 전액 원고들이 부담한다.
【청구취지】 피고가 2008. 3. 25. 피고 보조참가인에 대하여 한 사업시행승인처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 대학유치를 위한 양해각서 체결
파주지역의 대학유치사업 추진의 일환으로, 파주시, 경기도, 피고 보조참가인(이하 참가인이라고 한다)은 2006. 10. 11. ‘참가인이 파주시 월롱면 영태리 소재 주한미군 반환공여구역인 캠프 에드워드(CAMP EDWARDS)와 그 주변지역에 교육·연구복합단지 건립을 성실히 이행하고, 파주시, 경기도가 이에 협조하기로 하는 양해각서를 체결하였다.
나. 발전종합계획 수립, 확정
1) 피고는 2006. 12.경 경기도지사에게 파주시 반환공여구역주변지역 등에 대한 발전종합계획 관련 1차 대상사업으로서 파주시 월롱면 영태리 소재 캠프 에드워드 일원 972,292㎡(반환공여구역인 ‘캠프 에드워드 소재지’ 및 그 주변지역을 포함한 지역이다. 이하 ‘캠프 에드워드 일대’라고 한다)에 참가인이 시행하는 이화여자대학교 파주캠퍼스 건립사업 유치계획을 제출하였다.
2) 경기도지사는 2007. 1. 30.경 위 이화여자대학교 파주캠퍼스 건립사업에 관한 사항이 포함된 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법(이하 ‘지원특별법’이라고 한다) 관련 경기도 발전종합계획을 행정자치부장관에게 제출하였고, 2007. 7. 23. 지원특별법 제7조, 동법 시행령 제8조에 따라 위 캠프 에드워드 일대의 교육연구시설 건립사업을 비롯한 발전종합계획 수립을 위해 공청회를 개최하였다.
3) 행정자치부장관은 2008. 1. 15. 위 교육연구시설 건립사업에 관하여 관계부처차관 및 시도지사로 구성된 발전위원회의 심의를 거쳐 발전종합계획을 확정하였다.
다. 도시관리계획결정 입안을 위한 주민 등 의견청취 공람공고
한편 피고는 2007. 1. 17. 및 2007. 2. 2. ‘파주시 월롱면 영태리 629 일원 540,179㎡(위 캠프 에드워드 일대의 지역 중 일부이다. 이하 이 지역을 가리켜 ’파주시 월롱면 영태리 629 일대‘라고 한다)에 이화파주연구시설복합단지를 설치하는 내용의 ‘도시관리계획결정(도시계획시설 : 연구시설)’ 입안 및 파주시 월롱면 영태리 629 일대의 용도지역을 관리지역 및 농림지역에서 계획관리지역으로 변경하는 내용의 ‘도시관리계획(용도지역)결정’ 입안을 위해, 주민 및 이해관계인 의견청취를 위한 공람·공고를 하였다.
라. 용도지역변경 및 기반시설설치를 위한 도시관리계획결정
1) 피고는 2007. 1. 26. 및 2007. 2. 6. 두 차례에 걸쳐 경기도지사에게 위 도시관리계획결정에 관한 협의를 요청하였고, 이에 경기도지사는 2007. 3. 21. 농림부장관에게 농지협의를 요청하여 농림부장관으로부터 ‘파주시 월롱면 영태리 629 일대 중 농지에 대하여 사후 농지전용허가절차 이행 등을 조건으로 도시관리계획결정에 동의한다’는 회신을 받았다.
2) 피고는 2007. 4. 30. 농림부장관의 의견을 반영하여 경기도지사에게 용도지역변경을 위한 도시관리계획변경신청을 하였고, 2007. 5. 10. ① 사전재해영향성 검토협의 조치계획서, ② 상위계획 검토, 경관검토, 도시계획시설 재검토서 ③ 환경성검토서, 교통성검토서 등의 보완을 거쳤다.
3) 도시관리계획(연구시설) 결정·고시(파주시고시 제2007-61호)
피고는 2007. 5. 7. 다음 내용과 같은 도시관리계획을 결정·고시하였다.
○시설명 : 연구시설, ○위치 : 파주시 월롱면 영태리 629 일원, ○면적 : 540,179㎡
4) 도시관리계획(용도지역변경)결정·고시(경기도고시 제2007-5100호)
경기도지사는 2007. 8. 27. 파주시 월롱면 영태리 629 일원 중 농림지역 214,717㎡을 도시계획시설(연구시설) 설치를 위하여 계획관리지역으로 변경하는 내용의 도시관리계획을 결정·고시하였다.
마. 참가인의 사업시행승인신청
참가인은 2008. 3. 25. 피고에게 파주시 월롱면 영태리 629 일대를 포함한 캠프 에드워드 일대 면적 844,073㎡에 관하여 ‘파주 이화교육·연구 복합단지 건립사업’의 사업시행승인신청을 하면서 다음과 같은 내용의 ‘사업계획 및 투자계획서’를 제출하였다(을나5호증 참조, 이하 위 사업신청부지인 캠프 에드워드 일대 면적 844,073㎡를 ‘이 사건 사업부지’라고 하고, 위 교육연구단지 건립사업을 ‘이 사건 사업’이라고 하고, 위 사업시행승인신청을 ‘이 사건 신청’이라고 한다).
바. 피고의 2008. 3. 25.자 사업시행승인
피고는 2008. 3. 25. 참가인에 대하여 참가인이 이 사건 사업부지에서 이 사건 사업을 시행하는 것을 승인하는 처분(이하 ’이 사건 처분‘이라고 한다)을 하였고, 다만 ‘사업시행 승인조건’으로서 ○일반사항, ○개발계획 승인시 이행사항, ○실시계획 승인시 이행사항, ○건축허가시 이행사항 등으로 나누어 향후 각종 개별법령에 의한 허가·신고 등을 이행할 사항을 기재하여 사업시행승인서에 첨부하였다.
사. 2008. 3. 25. ~ 3. 26. 사업시행승인 주2) 고시(파주시 고시 제2008-39호)
피고는 2008. 3. 25. ~ 3. 26. 두 차례에 걸쳐 파주시 고시 제2008-39호로 사업시행승인을 고시하면서, ① 사업의 명칭 및 목적, ② 사업시행자의 명칭 및 주소 ③ 사업개요(대지위치·면적 : 파주시 월롱면 영태리 629 일원 850,181㎡, 용도 : 교육연구시설, 건축연면적 281,319㎡) ④ 사업시행기간 : 2008년 ~ 2019년 ⑤ 수용 또는 사용할 토지에 관한 사항을 고시하고, 다만 ⑤항에 대해서는 수용·사용할 토지의 세목과 소유자 이름 및 주소가 담긴 토지조서 및 ‘이화여대 교육연구시설 사업지구 지정도’, ‘이화여대 교육연구시설 토지이용계획도’를 파주시 홈페이지 고시공고란에 게시하였다.
아. 2008. 7. 17. 사업시행변경승인 고시(파주시 고시 제2008-82호)
1) 피고는 경기도지사에게 2007. 5. 7.자 도시관리계획결정상의 도시계획시설을 연구시설에서 학교로 변경하는 결정 의제 처리를 위한 협의를 요청하였고, 이에 경기도지사는 2008. 5. 29. 피고에게 파주시 월롱면 영태리 629 일원 540,179㎡에서 이 사건 사업부지 850,181㎡로 증가한 면적에 해당하는 약 310,000㎡ 부지에 대하여 농림부장관과 협의한 내용(앞서 본 2007. 3. 21.자 협의내용을 원용하였음)을 조건으로 하여 위 변경결정에 동의한다는 회신을 보냈다.
2) 피고는 2008. 7. 17.에 2008. 3. 25.자 사업시행승인상의 도시계획시설을 연구시설에서 학교로, 시설 면적을 540,179㎡에서 850,181㎡로 변경하는 내용의 사업시행변경승인 고시를 하였다(용도지역변경의 내용은 없다).
자. 원고들은 이 사건 사업부지로 편입된 일부 토지들을 소유하고 있는 자들이다.
차. 이 사건 사업 관련 의제대상 인·허가 사항
이 사건 사업시행에 있어 필요한 의제대상 인·허가사항은 다음과 같고, 피고가 아닌 다른 행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 권한으로 되어 있는 인·허가사항은 이 중 국토계획법 제30조, 농지법 제34조, 도로법 제38조, 소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 제7조 제1항, 소방시설공사사업법 제13조 제1항
2. 쌍방 주장
가. 원고들의 주장
1) 지원특별법 제29조 제2항 소정의 사전협의절차 누락
지원특별법 제29조 제2항에 따르면 동법 제29조 제1항에서 의제되는 인·허가사항에 관련된 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의하도록 되어 있는데도, 피고는 이 사건 처분시 이러한 사전협의절차를 거치지 않았다.
특히 도시관리계획결정 및 사업시행자지정과 관련한 경기도지사와의 협의절차를 거치지 않았으므로 이 사건 처분에는 중대·명백한 하자가 있다.
2) 일부의 효력만을 가지는 주4) 사업시행승인의 위법성
피고는 이 사건 처분 전에 도로점용허가( 도로법 제8조), 건축허가( 소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 제7조 제1항) 등의 사항에 관한 관계 행정기관의 장과 사전협의를 거치지 않았음을 인정하면서도, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 사업단계별로 사업시행자 지정, 사업예정지구 지정, 개발계획 승인, 실시계획 인가 4단계로 구분하여, 이 사건 처분은 사업시행자 지정 및 사업예정지구 지정의 단계에서 사업시행승인을 한 것이어서 사업시행자 지정 및 사업예정지구 지정의 효력만을 가지며, 그 후 개발계획 승인, 실시계획 인가를 단계적으로 처리할 계획이므로 위와 같은 사전협의를 거치지 않았다고 하여도 위법하지 않다고 주장하나, 이러한 방식으로 절차를 진행할 수 있는 법률상 근거가 없고, 사업시행승인시에 사업시행자에게 토지수용권이 발생하므로 다수 이해관계인의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권익에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정민주화와 행정신뢰를 확보하려는 취지에서도 이러한 방식은 허용되어서는 안된다 할 것이므로, 사업시행자 지정 및 사업예정지구 지정이라는 일부 효력만을 가지는 사업시행승인처분은 그 자체로 위법하다.
(설령 법에서 허용되는 방식이라고 하더라도, 사업시행자 지정 및 사업예정지구 지정의 의미만을 가지는 이 사건 처분을 수용권이 발생하는 사업인정고시로 의제하여 보상업무를 실시하는 것은 위법하다.)
3) 주민의견청취 절차 누락
지원특별법 제29조에 따라 사업시행승인에는 국토계획법 제30조 소정의 국토관리계획결정이 의제되므로 사업시행승인시 국토계획법 제28조 소정의 주민의견청취 절차를 거치는 것으로 해석해야 하고, 공공수용의 경우 주민의견청취절차는 헌법상의 요청이므로, 이 사건 처분시에 주민의견수렴절차를 거쳐야 함에도, 이를 거치지 않았다.
4) 환경 등 영향평가 절차 누락
이 사건 처분을 함에 있어 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(이하 ‘환경영향평가법’이라고 한다) 제17조, 제28조에 따라 환경영향평가 절차를 거쳐야 함에도 이를 거치지 아니하였다.
5) 사업의 공익성 등 결여
① 이 사건 사업의 시설면적도 필요 이상으로 과다하게 책정되어 있고, ② 이 사건 사업으로 건립할 시설은 교육에 반드시 필요한 시설이 아니라 한시적으로 운영되거나 교육사업을 위한 임시보조시설에 불과하며 ③ 스포츠파크, 컨벤션센터, 게스트하우스 등의 건물은 교육연구와 무관한 사업시행자의 수익사업을 목적으로 하고 있어, 이 사건 사업의 공익성 및 타당성이 결여되어 있으므로, 공익사업법상 사업인정 의제의 효력이 발생되는 지원특별법 소정의 사업에 해당한다고 볼 수 없다.
6) 재량권 일탈·남용
주민의견수렴절차, 환경영향평가절차, 관계 행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과의 협의절차를 거치지 아니함으로써 공익과 사익에 대한 이익형량을 전혀 하지 않았으므로 재량권을 일탈·남용하였다.
나. 피고 및 참가인의 주장
1) 관계기관과의 사전협의와 관련하여
가) 지원특별법 제29조 제1항에서 정하고 있는 의제대상 인·허가사항의 요건은 반드시 사업시행승인 전에 갖추어야만 하는 것이 아니라 승인 후에 갖추어 의제효과를 받으면 되는 것이므로, 도시관리계획결정 의제를 위한 사전협의는 물론 그 밖의 인·허가사항의 의제를 위한 사전협의도 거칠 필요가 없다.
나) 설령 인·허가사항의 의제를 위한 사전협의절차를 모두 거쳐야 한다고 보더라도, 지원특별법 제29조 제2항이 정한 ‘사전협의’의 의미는 향후 사업시행의 후속절차에서 사업시행자가 각각의 인·허가사항의 요건으로서 구비해야 할 사항이 무엇인지를 미리 확인하는 정도의 협의를 의미하는데, 피고는 이러한 내용의 사전협의절차는 모두 이행하였다.
설령 지원특별법 제29조 제2항 소정의 ‘사전협의’가 다른 행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 사실상의 합의 내지 사전동의를 받는 것을 의미한다고 하더라도, 이와 같은 사전협의는 인·허가사항의 의제를 받기 위한 요건일 뿐 이 사건 처분 자체의 효력발생 요건이라고는 볼 수 없으므로, 위와 같은 사전협의절차를 거치지 않았다 하더라도 인·허가의제의 효과가 발생하지 않을 뿐이지 이 사건 처분이 위법한 것은 아니다.
(특히 원고들이 지적하는 도시관리계획결정 의제에 필요한 경기도지사와의 사전협의도 이 사건 처분 전에 거쳐야 하는 것이 아니라 처분 후 적절한 단계에서 행해지면 족한 것이다.)
다) 만약 이 사건 처분을 함에 있어서 최소한 도시관리계획결정 의제를 위한 사전협의절차를 거쳐야 한다고 본다면, 피고는 이 사건 처분 전에 도시관리계획결정 의제를 위한 사전협의절차를 거쳤다.
설령 위와 같은 사전협의절차를 거쳤음이 인정되지 않는다 하더라도, 피고는 이 사건 처분 후 경기도지사와 사이에 도시관리계획결정 의제를 위한 사전협의를 완료하였으므로, 이 사건 처분의 하자는 치유되었다.
2) 일부 효력을 가지는 사업시행승인처분의 적법성
이 사건 처분은 사업시행자 지정, 사업예정지구 지정의 의미를 가지는 사업시행승인처분이다. 완전한 효력을 가지는 사업시행승인처분을 결정할 권한 있는 행정청이 재량권 행사로서 사업진행단계별로 부분승인을 할 수 있고 향후 후속절차 이행의무를 가하는 부관을 부가하여 행정행위를 할 수 있는 것이므로 이러한 일부승인의 의미를 가지는 처분은 적법하다. 따라서 이 사건 처분은 그 자체로 인·허가사항의 의제효과가 발생하지 않는 처분이므로, 이에 관한 사전협의절차를 거칠 필요없이 적법·유효하다.
3) 사업인정 의제 시점에 대하여
가) 이 사건 처분으로 지원특별법 제31조 소정의 사업인정의제의 효력이 발생한다.
나) 이 사건 처분으로 지원특별법 제31조 소정의 사업인정의제의 효력이 발생하는 것으로 보지 않는다고 하더라도, 이는 사업시행승인처분에 사업인정 의제의 효력발생시점을 언제로 볼 것인지에 관한 문제일 뿐 이 사건 처분의 적법 여부와는 무관하다.
다) 이 사건 처분으로 사업인정의제 효력이 발생하지 않는다고 보더라도, 도시관리계획결정에 관한 협의가 완료된 개발계획 승인 주5) 단계에서 사업인정의제의 효력이 발생한다고 보아야 한다.
4) 주민의견청취 절차는 이 사건 처분에 있어서 거칠 필요가 없고, 설령 필요하다 하더라도 주민의견청취절차를 거쳤다.
5) 환경영향평가절차는 실시계획 인가가 의제되는 단계에서 거치면 족하므로, 아직 실시계획 인가 의제의 효력을 가지지 아니하는 이 사건 처분을 함에 있어서는 거쳐야 할 절차적 요건이 아니다.
6) 이 사건 사업은 공익을 위한 사업으로서 발전종합계획 수립절차에서 공익성과 타당성을 인정받은 것인바, 이는 지원특별법에 기하여 시행할 수 있는 사업에 해당한다.
7) 발전종합계획 수립절차의 진행단계부터 이 사건 처분시까지 이 사건 처분에 필요한 관계 행정기관 및 지방자치단체 장과의 협의절차, 주민의견청취절차를 거쳤고, 이를 통하여 공익과 사익에 대한 이익형량을 하여 이 사건 처분을 하였으므로, 재량권을 일탈·남용하지 않았다.
3. 관계 법령
별지 [관계 법령] 기재와 같다.
4. 판단
가. 지원특별법의 입법취지
국방정책상 50여년간 미군이 주둔하였던 공여구역의 경우 상대적으로 주변지역의 발전이 정체되고 날로 낙후되어 지역주민에게 많은 불편을 준 점을 감안하여 국가의 행정적 재정적 지원을 확대함으로써 지역경제 진흥 및 지역간의 균형발전과 주민복리증진을 도모하고자 제정된 법률이다.
나. 지원특별법에 의한 사업시행승인제도
1) 우선 지원특별법의 관련규정을 보면, 제8조의 규정에 의한 종합계획 및 제9조의 규정에 의한 연도별 사업계획에 의한 사업을 행할 수 있는 자(‘사업시행자’라 한다) 중 국가, 지방자치단체, 정부투자기관, 지방공사를 제외하고는 관할시장·군수·구청장(이하 사업승인권자라 한다)의 승인을 얻도록 되어 있고, 사업승인을 얻으려면 ① 사업의 명칭 및 목적, ② 사업의 내용과 규모, ③ 사업시행자의 주소와 대표자 성명, ④ 예상사업비의 규모 및 재원조달방법, ⑤ 사업의 시행기간, ⑥ 사업장소(위치도를 포함), ⑦ 소요토지 확보방안, ⑧ 사업의 효과, ⑨ 관계도면과 같은 사항이 포함된 사업계획 및 투자계획을 사업승인권자에게 제출하여야 하고( 법 제11조 제3항, 시행령 제11조 제1항), 이에 승인권자는 제출된 계획내용의 타당성 등을 검토한 후 사업시행승인을 하여야 한다고 규정하고 있다( 법 11조 4항).
지원특별법에 의한 사업시행승인은 신청서의 기재사항에서 보듯이 당해 사업장소의 현상과 위치 및 주위의 상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법, 실현가능성, 사업효과 등을 검토하고 이를 종합적으로 고려하여 ① 사업시행자 ② 사업의 내용 ③ 사업이 시행될 지역을 지정 또는 승인하는 처분이라 할 것이다.
2) 의제대상인 모든 인·허가사항을 사업시행승인 전에 협의해야 하는지 여부
가) 지원특별법 제29조는 제1항에서, 제11조의 규정에 의한 사업시행승인이 있은 때에는 다음 각 호의 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 하면서 제1호에서부터 제28호에 이르는 각종 인·허가, 신고, 승인 사항 등을 열거하고 있으며, 제2항에서는 ‘ 제1항에 해당하는 사업의 승인을 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의하여야 한다’고 하고 있어, 과연 사업시행승인을 하는 때에 제29조 제1항 각 호에 정한 인·허가사항을 일시에 일괄하여 사전협의하여야 하는지가 문제된다.
나) 우선 위 인·허가의제규정에서의 ‘협의’의 의미에 대해서 본다.
인·허가의제규정은 행정청이 자신의 권한 범위 내에서 허가, 인가, 승인 등을 하는 경우 다른 행정기관의 권한의 범위에 속하는 허가, 인가, 승인 등도 같이 이루어진 것으로 보는 규정이다. 이는 민원인으로 하여금 여러 개의 인·허가 등을 각 행정기관에서 개별적으로 받게 할 경우 인·허가 등의 절차가 복잡해지므로, 의제대상 인·허가 등을 정하고 있는 각 개별법의 실체적 요건에 적합하고, 또한 소관 행정청과의 협의가 있는 때에, 주된 인·허가시에 의제대상 인·허가 등이 있는 것으로 봄으로써 목적사업을 위한 복합적인 인·허가의 신속한 결정처리를 위하여 여러 절차를 일원화 하여 절차적 편의를 도모하고자 하는 것이고, 의제대상 인·허가사항에 관한 실체적 요건을 갖추었는지 여부, 인·허가를 하여도 되는지에 대한 검토는 해당 인·허가사항의 인·허가권한을 가진 행정기관이 개별 인·허가처분을 할 때와 동일한 정도의 검토가 이루어지는 것이라 하겠다.
따라서 인·허가의제규정에 있어서 관계 행정기관과의 협의는 단순히 의제대상 인·허가행정기관의 의견을 듣는 데에 그치는 것이 아니라 의제대상 인·허가행정기관의 동의를 구하는 것으로서 사실상 합의를 뜻한다고 할 것이다.
다) 사업시행승인 전에 의제대상인 모든 인·허가사항에 관하여 관계 행정기관과의 협의를 거쳐야 하는지
다음에서 보는 바와 같은 이유에서 지원특별법은 인·허가의제대상인 모든 사항에 대하여 일시에 사전협의를 거칠 것을 사업시행승인의 요건으로 삼은 것이라고 볼 수 없고, 위 1)항에서 살펴본 바와 같은 검토를 거쳐 사업시행승인을 하면 사업시행승인으로서 일정한 효력을 갖되, 향후 관련 인·허가의제대상에 대하여 협의를 거치면 해당 사항에 관한 인·허가의제의 효과를 부여받는 것으로 해석함이 타당하다.
① 특정사업 시행에 관한 여러 주6) 개별법을 살펴보면, 이는 승인·인가의 신청 및 요건, 그 처분에 관한 조항과 승인·인가시의 인·허가 의제 조항을 별도의 조문에서 규정하면서 행정기관의 장과 협의한 사항에 한하여 해당 인·허가 등을 받은 것으로 의제하거나, 이와 같은 의제를 받고자 하는 자의 선택에 따라 승인·인가 신청시 관계 서류를 함께 제출하도록 하는 조항을 별도로 두고 있는바, 이와 같은 경우 미리 관계기관의 협의를 거치지 않더라도 본 처분의 효력은 그대로 인정하되, 협의를 거치지 아니하거나 신청인이 관계 서류를 제출하지 아니하여 검토를 하지 않은 사항에 대해서는 인·허가의제의 효력은 발생하지 않는다고 해석할 수 밖에 없고, 이러한 법령들을 보면 반드시 사업시행승인의 효력과 인·허가의제의 효과를 결부시켜야 할 것은 아니다.
② 인·허가의제조항에서 요구하는 관계기관의 협의란 인·허가 행정기관의 동의를 구하는 것으로서 사실상 합의를 뜻한다고 볼 것인데, 인·허가사항이 되는 건축허가사항, 배출시설설치허가, 폐기물처리시설설치승인, 소방시설설치허가사항 등을 미리 구체적으로 설계한 후 사업시행승인을 신청할 것을 요구하는 것은 사업계획단계에서 구체적인 집행사항을 모두 확정시킬 것을 요구하는 것이어서, 오히려 지원특별법에서 지원해야 할 필요성이 큰 상당한 규모를 가진 사업시행의 경우에는 절차의 편의를 도모하고자 둔 인·허가의제조항이 사업진행에 장해를 가져오는 불합리한 결과가 된다.
③ 사업시행에 관한 다른 주7) 개별법의 규정들에 의하면 사업시행승인(또는 인가 등)신청을 하면서 신청인이 인·허가의제를 받고자 하는 경우 의제대상이 되는 인·허가사항의 검토서류를 제출하여 일괄의제받을 수 있도록 하고 있어 신청인에게 절차적 편의를 도모하고 신청인이 이러한 편의를 이용할 것인지 여부를 선택할 수 있도록 하고 있는데, 지원특별법이 인·허가의제사항을 두면서도 신청인으로 하여금 구비서류를 제출할 것을 요구하고 있지 않는 것은 신청인이 사업시행에 필요한 인·허가사항을 스스로 알아서 인·허가의제에 필요한 절차를 밟도록 하는 부담까지 덜어주고자 승인권자가 사업시행에 필요한 인·허가사항을 스스로 확인하여 인·허가의제를 받을 수 있도록 하는 여지를 두기 위한 것이라고 봄이 지원특별법의 취지에 부합한다.
그렇다면 사업시행승인 신청단계에서 신청인이 시행할 사업내용 중 시설의 세부내용까지는 확정할 수 없기 때문에 승인권자가 인·허가의제사항을 모두 확인할 수 없는 노릇이고, 이를 모두 확인하기 위하여 신청인으로 하여금 인·허가사항에 필요한 모든 서류를 신청단계에서 일괄 준비하도록 하는 것은 신청인의 편의를 도모하는 취지에 역행하는 것이므로, 일단 사업진행단계 중 일정 단계에서 검토할 수 있는 사항에 한하여 사업시행승인처분을 하여 그 내용에 부합하는 승인의 효력을 부여하고 다음 단계에서 필요한 인·허가사항은 향후 구비요건을 갖추어 의제효과를 받도록 하는 것이 대규모의 사업을 진행하는 특성을 고려한 합리적인 조치라고 할 것이다.
라) 그런데 연구시설이나 학교와 같은 도시계획시설사업의 시행승인은 모름지기사업시행자 지정 외에도 사업의 적정성, 실현가능성을 심사하여 사업내용 및 사업시행지역 등을 확정하여야 하므로 적어도 기본이 되는 도시관리계획결정은 반드시 선행되어야 할 것인바, 최초의 사업시행승인을 함에 있어서 지원특별법 제29조 제1항 제1호에서 정한 국토계획법상 제30조에 의한 도시관리계획의 결정 사항에 관하여는 경기도지사와의 사전협의를 요건으로 한다고 봄이 타당하다.
다. 이 사건 처분에 앞서 도시관리계획결정의 의제를 위한 협의절차를 거쳤는지
그런데, 피고와 참가인이 이 사건 처분의 법률효과로서 ① 도시관리계획결정 의제 효과 외에도 ② 사업시행자 지정, ③ 사업예정지구 지정, ④ 공익사업법상의 사업인정 효과를 주장하고 있으므로, 이하에서는 ①의 효과를 부여할 수 있는 법률상 요건 즉 사전협의절차를 거쳤는지 살펴본 다음, 차례로 ②,③,④의 효과를 부여할 수 있는 법률상 요건을 충족하였는지를 살펴보기로 한다.
1) 도시관리계획결정 의제
가) 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 도시관리계획결정은 이 사건 사업부지 중 농림지역 214,717㎡를 교육연구시설단지 설립이 가능한 계획관리지역으로 용도지역을 변경하는 결정 및 연구시설이라는 기반시설을 설치하는 결정이라 할 것이다.
그런데 용도지역변경결정은 국토계획법 제30조에 따라 경기도지사의 권한에 속하는 사항이고, 기반시설 설치결정 중 학교에 관한 시설결정 역시 국토계획법 제30조에 따라 경기도지사의 권한에 속하는 사항이며, 연구시설에 관한 시설결정은 국토계획법 제30조, 제139조 제2항, 경기도 사무위임조례 제2조 제1항 별표 1에 따라 피고의 권한에 속하는 사항이다.
따라서 이 사건 처분을 함에 있어 반드시 거쳐야 할 사전협의절차는 피고가 경기도지사에게 용도지역변경결정에 관한 사항에 대하여 사실상의 합의를 거치는 절차라 하겠다.
나) 피고가 용도지역변경결정에 관한 사전협의를 거쳤는지 보건대, 피고가 2007. 4. 30. 경기도지사에게 용도지역변경을 위한 도시관리계획변경에 관한 입안을 하여 결정신청을 하고, 한차례 보완을 거쳐 경기도지사가 이미 2007. 8. 27. 경기도고시 제2007-5100호로 이 사건 사업부지 중 농림지역인 214,717㎡를 계획관리지역으로 용도지역변경결정을 한 사실은 위 1의 라.항에서 본 바와 같고, 한편 이 사건 사업시행승인에도 이와 같은 내용의 용도지역변경이 포함되어 있는바, 1항에서 본 바와 같이 경기도지사의 위 용도지역변경결정은 이 사건 사업시행을 염두에 두고 내린 결정인 점 등에 비추어 보면 경기도지사의 위 도시관리계획(용도지역변경)결정은 이 사건 사업시행승인 중 용도지역변경결정에 관하여 피고가 경기도지사와 사전협의를 거친 것으로 봄이 상당하다.
다) 이에 대하여 원고들은, ‘이 사건 처분은 학교시설결정에 관한 내용이므로 피고는 경기도지사와 학교시설결정에 관한 사전협의를 거쳐야 하는데 이를 거치지 않았다’는 취지로 주장하고 있으나, 이 사건 처분 당시에는 시설의 종류가 엄연히 연구시설이었으므로, 시설의 종류가 학교였음을 전제로 하는 원고들의 위 주장은 이유 없다.
한편 이 사건 처분 후 피고가 경기도지사와의 협의를 거쳐 2008. 7. 17. 도시계획시설을 연구시설에서 학교로 변경하고, 시설부지를 540,179㎡에서 850,181㎡로 확대하는 내용의 사업시행변경을 승인하고, 이를 고시한 사정은 이 사건 처분 후에야 비로소 적법한 절차에 따라 그 처분 내용을 변경하는 것이므로, 이미 행해진 이 사건 처분의 적법성 또는 효력에 영향을 미치지 아니한다 할 것이다.
설령 이 사건 처분이 실질적인 의미에서 학교시설결정에 관한 내용이라고 본다 하더라도, 경기도지사는 2006. 10. 11.경 피고 및 참가인과 사이에 이 사건 사업부지를 포함한 캠프 에드워드 일대에 관하여 대학유치사업을 위한 양해각서를 체결한 점, 경기도지사가 위 사업에 관한 내용을 포함한 발전종합계획을 수립하여 행정자치부장관에 제출하여 위 계획이 확정된 점 등에 비추어 보면, 경기도지사는 이 사건 처분 전에 이미 이 사건 사업부지에 학교시설이 설치될 것을 예정하고 있었다 할 것이므로, 피고는 학교시설결정에 관하여 경기도지사와 사전협의를 거친 것으로 봄이 상당하다.
라) 그렇다면 결국 이 사건 처분이 이루어짐과 동시에 국토계획법 제30조 소정의 도시관리계획결정도 이루어진 것으로 의제된다 할 것이다(따라서 도시관리계획결정에 관한 사전협의를 거치지 않아 이 사건 처분이 아무런 효력을 발생하지 않게 되었음을 대비한 피고 및 참가인의 하자 치유 주장은 더 이상 살펴볼 필요가 없게 되었다).
2) 사업시행자 지정
국토계획법 제86조 제5항에 의하면 사업시행자 지정권한은 피고에게 있으므로, 피고로서는 사업시행자 지정과 관련하여 다른 기관과의 협의절차를 거칠 필요가 없다. 따라서 이 사건 처분이 이루어짐과 동시에 국토계획법 제86조 소정의 사업시행자 지정도 이루어진 것으로 의제된다.
3) 사업예정지구 지정
사업예정지구 지정이라는 개념은 피고가 사무처리지침으로 임의로 규정한 개념일 뿐, 지원특별법이나 국토계획법에서 규정된 개념이 아니므로, 피고 주장의 사업예정지구 지정의 효력은 아무런 근거가 없는 것이다.
피고와 참가인은 택지개발촉진법에서 정하고 있는 ‘택지개발예정지구 지정’과 같은 단계로서 이 사건 사업의 진행단계에서 사업예정지구 지정 단계를 구분하여 그 효력을 인정할 수 있다고 주장하나, 지원특별법 제29조 제3항이 택지개발사업의 경우 지원특별법의 절차가 아닌 택지개발촉진법의 절차를 따르도록 하여 사업의 특성별로 그 절차를 구분하여 따르도록 한 취지에 비추어 보면, 이 사건 사업이 택지개발촉진법에서 정한 택지개발사업이 아니고 국토계획법 소정의 도시계획시설사업인 이상 택지개발촉진법의 개념을 적용할 수는 없다 할 것이다.
4) 공익사업법상의 사업인정의 효력 발생 여부
사업인정 의제를 규정하고 있는 지원특별법 제31조 제5항은 ‘ 제11조에 의한 사업시행승인이 있는 때에는 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다’고 규정하고 있는데, 사업시행승인처분이 있기만 하면 그 처분시에 사업인정의제의 효과가 발생한다고 볼 것인지, 아니면 사업시행승인처분이 있더라도 사전협의 등을 거쳐 특정의 인·허가의제의 효과가 발생하였는지 여부를 따져 사업인정의제의 효력발생시기를 판단할 것인지가 문제된다.
사업시행승인처분은 ①사업시행자 지정 ②사업내용 ③사업지역 지정의 의미를 가지는데, 사업내용이란 개략적인 계획을 수립한 단계부터 집행이 가능한 구체적인 내용의 실시계획을 수립한 단계에 이르기까지 사업진행단계에 따라 그 확정되는 내용이 달라지게 되고, 사업진행에는 상당한 시간이 걸리는 경우가 많으므로 단계별로 확정되는 사업내용에 한하여 그에 대한 일부승인이 불가피하여 이를 허용할 수 밖에 없음은 앞에서 본 바와 같다.
그런데 이러한 일부 법률효과만을 수반하는 사업시행승인을 허용한다고 하여 그와 같은 일부승인을 그대로 지원특별법 제31조에서 정한 ‘ 제11조에 의한 사업시행승인’에 해당한다고 볼 것인지는 명문의 규정상 분명하지 아니하므로, 결국 해석의 문제로 귀결된다.
살피건대, 사업인정의제는 다수의 토지소유자들과 이해관계인에게 토지보전의무와 수용권 행사에 대한 수인의무 등 그 재산권 행사에 제한을 가져오는 효력이 있는바, 사업시행자가 대규모 사업을 상당한 기간에 걸쳐 진행하게 되는 특성상 행정청의 재량권 행사로서 사업시행승인을 단계별로 구분하여 일부승인하는 것을 허용하는 취지및 사업인정의제의 효과가 갖는 의미와 내용은 서로 그 맥락을 달리 하므로, 사업인정의제의 효력발생시점은 일부 법률효과만을 수반하는 사업시행승인의 효력발생시점과는 구별되어야 한다.
① 이 사건 사업은 지원특별법의 적용을 받는 사업 중 국토계획법상 도시계획시설사업이므로 주8) , 지원특별법 제31조를 해석함에 있어서 일종의 주9) 일반법에 해당하는 국토계획법을 기본적인 해석기준으로 삼는 것이 타당할 것인데, 국토계획법은 실시계획 인가시에 비로소 사업인정의 효과를 부여하고 있는 점,
② 사업계획수립의 초기단계에서 공익사업법상 사업인정의제의 효력을 인정하면 향후 계획수정으로 인하여 필요한 토지의 감축이 있는 경우 수용 및 보상절차가 무용으로 돌아가 다수 이해관계인들에게 소유권행사의 불필요한 제약을 가할 우려가 있는 점 등에 비추어 보면, 지원특별법상 사업시행승인에 있어 사업인정이 의제되는 시기는 이 사건 처분이 있었던 때가 아니라 참가인이 실시계획 인가에 필요한 요건을 구비하여 실시계획 인가가 의제되는 시기라고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 도시관리계획결정, 사업시행자 지정의 효과만을 수반할 뿐 피고나 참가인이 스스로 인정하듯이 실시계획인가 의제의 효과는 수반하지 않으므로, 이 사건 처분이 있다고 해서 공익사업법상 사업인정이 있었던 것으로 의제되지는 않는다 할 것이다.
라. 일부 효과를 수반한 이 사건 처분의 취소 가부
이 사건 처분으로서 이 사건 사업과 관련된 모든 인·허가사항이 의제되지 않음은 물론이고 피고가 주장하는 효과 중 일부(도시관리계획결정 의제, 사업시행자 지정의제)만이 발생하였다고 하더라도, 이 사건 처분은 어디까지나 법령에 따라 적법하게 이루어졌고 또한 이 사건 처분이 있은 때에 도시관리계획결정(용도지역변경, 도시계획시설결정)과 사업시행자 지정이 그 효력을 발생한 이상, 이 사건 처분이 피고가 주장하는 효과 중 일부만 발생하는 효력을 가진다는 이유만으로 위법하다고 할 수 없고, 따라서 이를 취소할 수는 없다 할 것이다.
마. 원고들의 나머지 주장에 대하여
1) 주민의견청취 절차 위반 주장에 대하여
지원특별법에서는 발전계획수립시 주민의견청취 절차로서 공청회 개최 규정을 두고 있으나 사업시행승인시에 주민의견청취절차를 거쳐야 한다는 규정을 두고 있지 않은 점, 인·허가의제효과는 사업시행승인을 받으면 도시관리계획결정의 효력을 인정한다는 것이지 절차를 모두 거쳐야 한다는 것은 아니므로, 도시관리계획결정이 의제된다고 하여 국토계획법상의 절차를 거쳐야 하는 것은 아닌 점, 경기도지사는 이 사건 사업내용이 포함된 발전계획수립 당시 지원특별법 제7조 제1항, 동법 시행령 제8조에 따라 공청회를 개최하였고, 피고는 공여구역반환구역이 아닌 그 주변지역에 관한 도시관리계획결정 및 사전환경성검토시 주민의견청취절차를 거쳤으므로, 이 사건 처분에서 주민의견청취 절차를 거치지 않았다고 하여 원고들에게 헌법상 보장되는 어떠한 권리가 침해되었다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분에서 주민의견청취 절차를 거치지 않아 위법하다는 원고들 주장은 이유 없다.
2) 환경 등 영향평가절차 위반 주장에 대하여
환경 등 영향평가절차를 거쳐야 하는 시기에 대하여 보건대, 환경영향평가법 제28조 제2항에 의하면 승인권자가 환경영향평가서에 대한 협의절차가 완료되기 전에 사업계획 등에 대한 승인 등을 해서는 안된다고 규정하고 있어 모든 승인처분 전에 환경 등 영향평가절차를 거쳐야 하는 것처럼 해석될 수도 있으나, 한편 환경영향평가법 제17조, 동법 시행령 제14조 제1항 [별표 1] ‘영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위, 평가서 제출시기 및 협의요청시기’에 의하면, 환경영향평가분야 실시대상사업으로서 ‘가. 도시의 개발 (10) 교육기본법 제9조의 규정에 의한 학교의 설치공사 중 부지면적이 30만㎡이상인 것’에 해당하는 경우 ’ 국토계획법 제88조 제2항 규정에 의한 실시계획의 인가 전’에, 교통영향평가분야 실시대상시설로서 ‘나. 평가대상시설 (파)교육연구시설 (1)교육원, 연구소, 도서관 : 건축연면적 3만7천㎡ 이상 (2)대학교 : 건축연면적 10만㎡ 이상’에 해당하는 경우 ’ 건축법 제8조의 규정에 의한 허가전, 개별법에 의하여 시행하는 시설의 경우에는 동시설의 설치를 위한 해당 법령에 의한 인·허가전’에, 재해영향평가분야 실시대상사업으로서 ’가. 도시의개발 (9) 고등교육법 제2조의 규정에 의한 학교의 설치공사 중 부지면적이 30만㎡이상인 것’에 해당하는 경우 ‘ 고등교육법 제4조에 의한 학교설립인가전(국가가 시행하는 경우에는 국토계획법 제88조 제2항의 규정에 의한 실시계획의 인가전)’이라고 하여 위 시행령에서 구체적으로 환경영향평가서의 제출시기를 정하고 있고, 이 사건 사업에 적용하여 보면 실시계획 인가에 관한 인·허가의제의 효력이 발생하는 단계에 각 영향평가서 제출 및 협의요청을 하면 환경 등 영향평가절차의 요건을 충족한 것으로 보아야 할 것이다.
이 사건 처분이 실시계획인가 의제의 효력이 발생하기 전 단계로서 일부승인에 해당하는 이상, 이 사건 사업의 실시계획인가단계 전까지 환경영향평가서를 제출하고 환경영향평가에 관한 협의절차를 이행하면 족하고 이 사건 처분 전에 환경영향평가절차를 거치지 아니하였다고 하여 위법한 것은 아니므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.
3) 사업의 공익성 등 결여 주장에 대하여
이 사건 사업 내용은 이화여자대학교의 대규모 교육연구시설단지를 설립하는 것으로서 그 성격상 공익적 목적을 가진 사업이라 할 것이고, 교육기능, 연구기능, 학문교류기능, 지역사회교류기능 등 복합기능을 가진 시설단지를 건립할 계획에 있는 것인바, 그 사업내용에 비추어 보면 예상수용인원과 사업부지면적이 과다하다고 보이지 아니하므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다(또한 추후 국토계획법 제88조의 규정에 의한 실시계획 인가가 의제되는 시점에서 지원특별법 제31조에 의해 공익사업법상의 사업인정 의제의 효과가 발생하면, 사업의 공익성은 자동으로 인정되는 것이므로, 이러한 점에서도 원고들 주장은 이유 없다).
4) 재량권 일탈·남용 주장에 대하여
낙후된 파주시 지역의 경제발전을 위하여 민간투자사업으로 교육연구시설단지 건립을 내용으로 하는 이 사건 사업을 유치한 점, 발전종합계획 수립에 있어 관계기관의 장 및 지방자치단체 장으로 구성된 발전위원회의 심의절차 등을 거쳐 사업지역과 사업규모, 사업내용의 적정성을 검토한 점, 위 발전종합계획 수립 당시 공청회에서 관계 전문가 및 주민의 의견 수렴절차를 거친 점, 도시관리계획결정과 관련하여 경기도지사와의 협의를 거친 점, 필요한 연구시설에 비하여 부지면적이 과다하다고 볼 만한 사정이 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 최영룡(재판장) 박근정 문성호
서경규 지방토지수용위원회 개선방안.pdf