陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

<판시사항>

 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정된 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 시행 이후에 사업시행인가 고시가 이루어진 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)의 정비사업에 관하여 세입자에게 지급되는 주거이전비에 대하여는, 특별한 사정이 없는 한 사업시행인가 고시 당시 시행 중인 개정 시행규칙이 준용되어 그 시행규칙에서 정한 보상대상자의 요건 및 보상금액에 따라 보상의무가 정하여지는지(적극)

<판결요지>

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)은 공익사업을 수행하는 자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 하는 법률로서,

사업시행자가 제3조 각호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 취득하거나 사용하는 경우에 공익사업법이 적용되며(제3조), 사업시행자가 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 하며(제20조),

국토해양부장관이 그 사업인정을 하였을 때에는 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인 등에게 통지하고 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목 등을 관보에 고시하여야 한다(제22조).

그리고 구 도시정비법 제40조는 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법을 준용하며(제1항),

그 준용시에 사업시행인가의 고시(시장·군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 사업시행계획서의 고시를 말한다)가 있은 때에는 공익사업법에서 규정한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다(제2항)고 규정하고 있다.

공익사업법 제78조는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 사업시행자가 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하며, 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하도록 규정하였다.

그 시행을 위하여 규정된 구 시행규칙 제54조 제2항은 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 제44조 제3항에서 정한 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구 안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 3개월분의 주거이전비를 보상하되, 다른 법령에 의하여 주택입주권을 받았거나 제24조에서 정한 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대하여는 보상에서 제외하고 있었다.

그런데 개정 공익사업법 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정된 것. 이하 ‘개정 시행규칙’이라 한다) 제54조 제2항은 종전과 달리 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하도록 하여 주거이전비를 증액하고, 또한 다른 법령에 의하여 주택입주권을 받았다는 사유를 보상 제외 사유에서 삭제하고 또한 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대하여도 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 위와 같은 주거이전비를 보상하도록 함으로써 보상대상자의 범위도 확대하였다.

그리고 개정 시행규칙 부칙은 개정 시행규칙을 공포한 날부터 시행하도록 정하는 한편(부칙 제1조), 제54조 제2항의 개정규정에 대하여는 위 시행 후 공익사업법 제15조(제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 분부터 적용된다고 규정하고 있다(부칙 제4조).

위 규정들을 종합하여 보면, 공익사업의 시행으로 인하여 이주하는 주거용 건축물의 세입자에게 지급되는 주거이전비는 공익사업법 및 그 시행규칙이 적용·준용됨에 따라 지급의무가 인정되는 것으로서, 구 도시정비법에 의한 정비사업의 사업시행인가의 고시(이하 ‘사업시행인가 고시’라 한다)가 있는 때에 공익사업법에서 정한 사업인정 및 고시가 있은 것으로 간주되어 토지·물건 및 권리를 취득하거나 사용할 수 있는 법률상의 지위를 얻게 됨에 따라 공익사업법 제3조에 의하여 공익사업법 규정이 준용되게 되므로,

개정 시행규칙 시행 이후에 사업시행인가 고시가 이루어진 정비사업에 관하여 세입자에게 지급되는 주거이전비에 대하여는, 특별한 사정이 없는 한 사업시행인가 고시 당시 시행 중인 개정 시행규칙이 준용되어 그 시행규칙에서 정한 보상대상자의 요건 및 보상금액에 따라 보상의무가 정하여진다고 할 것이다.

Q) 공익사업시행자가 개설한 후 지방자치단체에 무상귀속된 도로 부지 일부에 환매권이 발생한 경우, 환매대금이 종전 사업시행자에게 귀속되는지 아니면 현 토지소유자인 지방자치단체에 귀속되는지 여부

택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금이 종전 사업시행자에게 귀속되는지 아니면 현 토지소유자인 지방자치단체에 귀속되는지?

A)택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금은 종전 사업시행자에게 귀속된다고 할 것입니다.

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업보상법”이라고 함) 제91조제1항에 따르면 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 “취득일”이라고 함)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라고 함)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 환매권을 인정하고 있는 입법이유는 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서, 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 공익상의 필요가 소멸한 때에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결 등 참조)고 할 것입니다.

그런데, 공익사업보상법 제2조제3호에서는 “사업시행자”란 공익사업을 수행하는 자를 말한다고 규정하고 있고, 공익사업보상법 제5조제1항에서는 이 법에 따른 사업시행자의 권리·의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 이 법에 따라 이행한 절차와 그 밖의 행위는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인의 승계인에게도 그 효력이 미친다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 도시계획시설사업으로 개설된 도로가 지방자치단체에 무상으로 귀속된 후 그 토지에 환매권이 발생한 경우, 같은 법 제91조제1항은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있어, 현재의 토지소유자를 환매권 행사의 상대방인 사업시행자로 보아 환매대금이 현재 토지소유자인 지방자치단체에 귀속된다고 보아야 하는지 아니면 환매대금이 원래의 사업시행자에 귀속된다고 보아야 하는지가 문제될 수 있습니다.

우선, 공익사업보상법 제91조제1항에서 환매권자는 보상금에 상당한 금액을 “사업시행자”에게 지급하고 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서 토지의 가격이 변동된 경우 “사업시행자”와 환매권자가 환매대금에 대해 서로 협의하는 것으로 규정되어 있어 환매의 상대방이 사업시행자임을 전제로 하고 있는 점, 같은 조 제5항에서 사업시행자로부터 제3자에게 토지의 소유권이 이전된 경우 그 제3자는 환매의 상대방이 아님을 전제로 환매권자의 대항력을 규정하고 있는 점, 같은 법 제92조제1항에서 사업시행자에게 환매권의 통지의무를 부과하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 환매권 행사의 상대방은 현재의 토지소유자가 아닌 종전의 사업시행자라고 보아야 할 것입니다(춘천지방법원 원주지원 2005가합1090 판결 참조).

그렇다면, 이 사건 토지에 도로를 개설한 도시계획시설사업의 시행자가 환매권 행사의 상대방으로서 환매대금의 귀속주체이고, 현재의 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 공익사업보상법 제91조제5항의 제3자로서 종전 토지소유자의 환매권 행사에 대항할 수 없으므로 위 토지의 소유권을 환매권자인 종전 소유자에게 넘겨주어야 하는 자에 해당한다고 할 것입니다.

그리고, 공공시설의 무상귀속은 사업이 완료된 경우 법률에 의하여 소유권을 취득하는 것이므로, 공익상 필요가 없어져 환매권의 행사대상이 되었다면 사업완료에 의한 무상귀속의 근거도 사라졌다고 보아야 할 것인바, 만일 그렇지 않다고 하면 사업의 폐지·변경 등으로 종전 토지소유자에게 환매권이 발생하여 토지소유권이 다시 귀속되게 되었는데 현재의 토지소유자라는 이유만으로 토지보상금을 전혀 지출하지 않은 지방자치단체에 환매대금이 귀속되는 것은 타당하지 않다고 할 것이고, 이 사안과 같은 도로 및 도로부지에 대한 무상귀속은 행정청의 도로 관리를 위하여 소유권이 이전되는 것일 뿐이므로, 무상귀속된 토지에 대하여 환매권이 발생한 경우 환매대금에 대한 권리까지 당연히 지방자치단체에 귀속된다고 할 수는 없다 할 것입니다.

아울러 공익사업보상법 제5조제1항은 이 법에 따른 사업시행자의 권리·의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다고 규정하고 있는데, “사업을 승계한 자”와 “사업대상 토지의 소유권을 승계취득한 자”는 엄연히 구별되어야 하고, 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 이 사건 토지에 도로를 개설하는 사업을 승계한 자가 아니라 단순히 도시계획사업이 완료된 이 사건 토지의 소유권을 기부채납의 형태로 승계취득한 자에 불과하므로, 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 환매권 행사의 상대방에 해당된다고 볼 수 없습니다.

한편, 구 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제2조제3호에서는 사업시행자라 함은 공공사업을 수행하는 자(그 위임에 의하여 토지 등의 취득 또는 사용에 관한 업무를 행하는 자를 포함함)를 말한다고 규정하고 있어 “사업시행자”의 범위에 법령에 의하여 사업시행자로 된 행정청뿐만 아니라 그의 위임에 의하여 토지의 협의취득 업무를 행하여 그 토지의 소유권을 취득한 자 및 그 사업에 관계된 행정목적 달성을 위하여 그 토지의 소유권을 승계 취득한 현재의 소유자도 포함된다고 해석한 사례가 있으나(대법원 1994. 1. 14. 선고 93다22494 판결 참조), 구 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」 및 구 「토지수용법」을 폐지하고 제정된 공익사업보상법은 제2조제3호에서 “사업시행자”를 “공익사업을 수행하는 자”라고만 규정하고 있으므로 현행 공익사업보상법상 사업시행자의 해석에 있어 위 판례를 그대로 원용하는 것은 부적합하다고 할 것입니다.

따라서, 택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여 공익사업보상법 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금은 종전 사업시행자에게 귀속된다고 할 것입니다.

Q)

사업시행자가 농공단지실시계획이 승인·고시된 날부터 1년 이내 재결신청절차를 취하지 아니한 경우, 실시계획의 승인·고시에 따라 의제되는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정의 효력 유무

「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조제2항에 따르면 농공단지실시계획의 승인·고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보는데, 사업시행자가 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제19조의2에 따른 농공단지실시계획의 승인·고시가 된 날부터 1년 이내 재결신청절차를 취하지 아니한 경우, 사업인정의 효력이 상실하는 것인지? 그에 따라 그 이후 이루어진 농공단지실시계획의 변경승인 및 그 고시에는 사업인정의 효력이 없는 것인지?

A)사업시행자가 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제19조의2에 따른 농공단지실시계획의 승인·고시가 된 날부터 1년 이내 재결신청을 하지 아니하였더라도, 그 사업기간내라면 농공단지실시계획의 승인·고시에 따라 의제되는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정의 효력이 상실되는 것은 아니라 할 것이고, 그 이후 이루어진 농공단지실시계획의 변경승인 및 그 고시도 적법한 절차에 따라 행하여진 것이라면 그에 따른 사업인정의 효력이 없는 것은 아니라고 할 것입니다.

「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제22조제1항에 따르면 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있고, 제2항에 따르면 제1항의 규정을 적용함에 있어서 제7조의4제1항에 따른 산업단지의 지정·고시가 있는 때 또는 제19조의2의 규정에 의한 농공단지실시계획의 승인·고시가 있는 때에는 이를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제20조제1항 및 동법 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 같은 조 제4항에 따르면 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법이 준용됩니다.

한편, 공익사업법 제23조제1항에 따르면 사업시행자가 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시가 된 날부터 1년 이내에 제28조제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실하므로, 사업시행자가 산업입지법에 따른 농공단지실시계획의 승인·고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니하면, 농공단지실시계획의 승인·고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정의 효력이 상실하는 것이 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있으나,

산업입지법 제23조제3항에서 재결신청기간에 관하여 공익사업법 제23조제1항 및 같은 법 제28조제1항에 불구하고 개발계획(농공단지의 경우에는 그 실시계획)에서 정하는 사업기간내에 할 수 있다는 특례규정을 두고 있으므로 농공단지실시계획의 승인·고시로 공익사업법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 의제되는 경우에는 사업시행자가 그 실시계획의 승인·고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니하더라도 그 사업기간내에는 실시계획의 승인·고시에 따른 사업인정의 효력이 상실된다고 볼 수는 없습니다.

따라서 사업시행자가 산업입지법 제19조의2에 따른 농공단지실시계획의 승인·고시가 된 날부터 1년 이내 재결신청을 하지 아니하였더라도 그 사업기간내라면 농공단지실시계획의 승인·고시에 따라 의제되는 공익사업법에 따른 사업인정의 효력이 상실되는 것은 아니라 할 것이고, 그 이후 이루어진 농공단지실시계획의 변경승인 및 그 고시도 적법한 절차에 따라 행하여진 것이라면 그에 따른 사업인정의 효력이 없는 것은 아니라고 할 것입니다.

현재 공부상 지목(地目)은 대(垈)인 토지이나, 사실상 도로로 사용되고 있는 경우에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항의 매수청구 대상이 되는지 여부

현재 공부상 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 1977년도에 도시계획시설(소로)로 결정되었고, 그 후 주택지 조성사업을 위해 해당 토지 인근의 토지가 지목변경되면서 도로에 접하게 토지분할이 되었으며, 해당 토지를 도로로 사용하는 것을 전제로 1978년도에 주변 대지의 건축허가를 받았고, 폭 8m의 도로로 포장되어 현재까지 도로로 사용되고 있는 경우로서, 도로 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않았으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지도 않은 경우에, 해당 토지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항의 매수청구 대상이 되는지?

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 명백하게 ‘지목(地目)이 대(垈)인 토지’로서 도시계획시설결정 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하였고 같은 법 제88조에 따른 실시계획인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지도 않은 경우, 해당 토지는 그 현황이 도로로 이용되고 있다 하더라도 이러한 사실만으로 해당 토지가 매수청구권의 대상이 되지 않는다고 단정할 수 없으므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항에 따라 매수청구권이 인정될 수 있다 할 것입니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에서는 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외함) 그 도시계획시설의 부지(이하 “장기미집행 도시계획시설부지”라고 함)로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있습니다.

위와 같은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항에 따른 장기미집행 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도는 도시계획시설결정으로 인하여 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는 토지소유자의 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하려는데 그 취지(헌재 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정례 참조)가 있다고 할 것입니다. 그러므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항에 따른 매수청구권이 인정되기 위해서는 장기미집행 도시계획시설부지 중 지목이 대(垈)인 토지라고 하더라도 토지의 소유자가 해당 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는 토지소유자의 재산권에 대한 가혹한 침해에 해당하여야 할 것이고, 이러한 가혹한 침해에 해당하는지 여부를 판단하여 매수청구권을 인정할 것인지를 결정하여야 할 것입니다.

그런데, 이 사안 토지의 경우 현재 공부상 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 1977년도에 도시계획시설(소로)로 결정되었고, 그 후 주택지 조성사업을 위해 해당 토지 인근의 토지가 지목변경되면서 도로에 접하게 토지분할이 되었으며, 해당 토지를 도로로 사용하는 것을 전제로 1978년도에 주변 대지의 건축허가를 받았고, 폭 8m의 도로로 포장되어 현재까지 도로로 사용되고 있다고 하더라도, 도로 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않았으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니하였을 뿐만 아니라, 해당 토지의 소유자가 해당 토지의 사용·수익권 외에 그 처분권한까지 포기했다고 볼 만한 정황이 명확하지 아니하므로, 이러한 사실만으로 해당 토지가 매수청구권의 대상이 되지 않는다고 속단할 수는 없을 것입니다.

따라서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항에 따라 명백하게 “지목(地目)이 대(垈)인 토지”로서 도시계획시설결정 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하였고 같은 법 제88조에 따른 실시계획인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지도 않은 경우, 해당 토지는 그 현황이 도로로 이용되고 있다 하더라도 이러한 사실만으로 해당 토지가 매수청구권의 대상이 되지 않는다고 단정할 수 없으므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항에 따라 매수청구권이 인정될 수 있다 할 것입니다.

임대주택을 공급하는 것이 이주대책을 수립·실시한 것으로 볼 수 있는지 여부

공익사업을 수행하는 사업시행자가 종전의 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것을 말함) 부칙 제6조에 따라 이주대책대상자에 포함된 무허가건물의 소유자 중 무허가건물관리대장에 등재된 무허가건물의 소유자에게는 분양주택을 공급하고, 무허가건물관리대장에 미등재된 무허가건물의 소유자에게는 임대주택을 공급하기로 한 경우, 무허가건물관리대장에 미등재된 무허가건물의 소유자에게 임대주택을 공급하기로 한 경우도 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제40조제2항 단서에 규정된 ‘주택을 공급한 경우’에 해당하는지?

공익사업을 수행하는 사업시행자가 종전의 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것을 말함) 부칙 제6조에 따라 이주대책대상자에 포함된 무허가건물의 소유자 중 무허가건물관리대장에 미등재된 무허가건물의 소유자에게 분양주택이 아닌 임대주택을 공급하기로 한 경우, 그 임대주택 공급기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없다면 이는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제40조 제2항 단서에 규정된 ‘주택을 공급한 경우’에 해당할 수 있습니다.

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라 함) 제78조 제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 함)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 공익사업법 시행령 제40조 제2항에서는 이주대책은 국토해양부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시하되, 사업시행자가 「택지개발촉진법」 또는 「주택법」 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함함)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다고 규정하고 있습니다. 그리고, 종전의 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것을 말함. 이하 ‘종전 공익사업법 시행령’이라 함) 부칙 제6조에서는 1989년 1월24일 현재 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자에 대하여는 제40조 제3항 제1호의 규정에 불구하고 이주대책대상자에 포함한다고 규정하고 있습니다.

한편, 「주택공급에 관한 규칙」(이하 ‘주택공급규칙’이라 함) 제1조에서는 「주택법」 제38조 등에 따라 주택 및 복리시설의 공급조건·방법 및 절차 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 주택공급규칙 제2조제4호에서는 ‘공급’의 개념을 「주택법」 제38조의 적용대상이 되는 주택 및 복리시설을 분양 또는 임대하는 것을 말한다고 정의하고 있습니다.

여기서, 공익사업을 수행하는 사업시행자가 종전의 공익사업법 시행령 부칙 제6조에 따라 이주대책대상자에 포함된 무허가건물의 소유자 중 무허가건물관리대장에 미등재된 무허가건물의 소유자에게 분양주택이 아닌 임대주택을 공급하기로 한 경우가 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 규정된 ‘주택을 공급한 경우’에 해당하는지와 관련하여, 해당 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고, 이를 정하는 데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 하는데, 이때의 ‘공급할 주택의 내용’에는 공급할 주택의 면적은 물론 공급할 주택의 종류도 포함된다고 볼 수 있으므로, 이 사안에서 사업시행자가 설정한 임대주택 공급기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 1989. 1. 24. 현재 무허가건물의 소유자 중 일부에게 임대주택을 공급한 것만으로 이주대책을 수립·실시한 것으로 볼 수 없다고 단정할 수는 없다고 할 것입니다.

또한, 공익사업법 시행령 제40조제2항 단서에서는 사업시행자가 ‘주택법 등 관계법령에 의하여 주택을 공급한 경우’라고 규정하고 있고, 주택법의 위임을 받아 제정된 주택공급규칙 제2조 제4호에서는 ‘공급’의 개념을 ‘분양 또는 임대하는 것’이라고 규정하고 있으므로 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 규정된 ‘주택을 공급한 경우’에는 분양주택을 공급하는 것은 물론 임대주택을 공급하는 것도 포함될 수 있다고 할 것입니다. 물론, 공익사업법에 따른 이주대책이 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키기 위하여 실시하는 제도인 점을 고려할 때 주거용 건축물의 소유자에게 임대주택을 공급하는 것은 그 취지에 부합하지 않을 여지는 있으나, ‘종전의 생활상태를 원상으로 회복’시킨다는 것이 반드시 분양주택을 공급하여 주택을 소유하도록 하는 것만을 의미한다고 단정할 수는 없다고 할 것입니다.

또한, 종전의 공익사업법 시행령 부칙 제6조에서는 1989년 1월 24일 현재 무허가건물의 소유자는 이주대책대상자에 포함한다고만 규정하고 있고 해당 무허가건물의 소유자를 별도의 기준으로 구분하여 달리 취급하도록 하는 규정을 두고 있지는 않지만, 이는 1989. 1. 24. 현재 무허가건물의 소유자를 이주대책대상자에 포함하도록 규정한 것에 불과할 뿐 이주대책대상자에게 공급할 주택의 내용을 정하는 데 있어 사업시행자의 재량을 제한하는 규정은 아니므로, 이를 이유로 사업시행자가 일정한 기준을 설정하고, 이주대책대상자 중 일부에게 임대주택을 공급하는 것이 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 규정된 ‘주택을 공급한 경우’에 해당하지 않는다고 하는 것은 합리적이지 않다고 할 것입니다.

따라서 공익사업을 수행하는 사업시행자가 종전의 공익사업법 시행령 부칙 제6조에 따라 이주대책대상자에 포함된 무허가건물의 소유자 중 무허가건물관리대장에 미등재된 무허가건물의 소유자에게 분양주택이 아닌 임대주택을 공급하기로 한 경우, 그 임대주택 공급기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없다면 이는 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 규정된 ‘주택을 공급한 경우’에 해당할 수 있습니다.

수용재결이 실효된 경우의 손실보상액 산정기준

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제42조 제1항에 따라 재결의 효력이 상실됨으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상함에 있어 같은 법 제30조 제3항을 적용(유추적용) 할 수 있는지?

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제42조 제1항에 따라 재결의 효력이 상실됨으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상함에 있어 같은 법 제30조 제3항을 적용(유추적용)할 수 없습니다.

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제42조 제1항에서는 사업시행자가 수용 또는 사용의 개시일까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니한 때에는 당해 토지수용위원회의 재결은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 사업시행자는 재결의 효력이 상실됨으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 법 제9조 제5항부터 제7항까지의 규정은 같은 법 제42조 제2항에 따른 손실보상에 관하여 준용한다고 규정하고 있습니다.

그리고 공익사업법 제9조 제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 준비를 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 또는 조사할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 사업시행자는 같은 조 제1항의 규정에 따라 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량·조사함으로써 발생하는 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제4항에 따른 손실의 보상은 손실이 있은 것을 안 날부터 1년이 지나거나 손실이 발생한 날부터 3년이 지난 후에는 이를 청구할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 같은 조 제4항에 따른 손실의 보상은 사업시행자와 손실을 입은 자가 협의하여 결정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 같은 조 제6항에 따른 협의가 성립되지 아니한 때에는 사업시행자나 손실을 입은 자는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있도록 하고 있습니다.

한편 공익사업법 제30조 제1항에서는 사업인정의 고시가 있은 후 협의가 성립되지 아니한 때에는 토지소유자 및 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 사업시행자는 같은 조 제1항의 규정에 의한 청구를 받은 때에는 그 청구가 있은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 사업시행자가 같은 조 제2항의 규정에 의한 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」(이하 “소송촉진법”이라 함) 제3조의 규정에 의한 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.

이와 같이 공익사업법 제30조제3항에서 사업시행자가 같은 조 제2항에 따른 재결신청 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 소송촉진법상의 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하도록 하고 있는 것은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연으로 인한 토지소유자의 손해를 방지 내지 최소화하기 위하여 재결신청의무를 해태한 사업시행자로 하여금 일정한 지연가산금을 지급하도록 하는 것으로서 그지연가산금은 수용보상금에 대한 법정 지연손해금의 성격을 갖는다 할 것입니다.

결국 공익사업법 제30조는 사업시행자에게 의무를 부과하는 제재적 성격의 규정이라 할 것이므로 법령에서 손실보상제도를 규정하면서 명확하게 공익사업법 제30조를 적용하도록 하거나 준용하도록 하고 있는 경우에만 해당 규정이 적용된다고 보는 것이 타당하다 할 것이고, 법령에서 손실보상제도를 두면서 명확하게 공익사업법 제30조를 적용하도록 하거나 준용하도록 하고 있지 않음에도 해당 손실보상에 관하여 공익사업법 제30조를 적용 또는 유추적용할 수 있다고 보는 것은 법률상 근거 없이 규제를 가하는 것으로서 법률유보의 원칙에 반한다고 할 것입니다.

따라서 공익사업법 제42조에서 사업시행자에게 재결의 효력이 상실됨으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하도록 하면서 해당 손실보상에 관하여 같은 법 제9조 제5항부터 제7항까지의 규정을 준용하도록 하고 있을 뿐 같은 법 제30조 제3항을 적용하거나 준용하도록 하고 있지 않은 바, 공익사업법 제42조에 규정된 손실보상에 있어서 같은 법 제30조 제3항을 적용(유추적용) 할 수 없습니다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제26조제2항 단서(부재부동산소유자) 관련

[법제처 08-0370, 2008.12.2, 국토해양부 주택토지실 토지정책관 토지정책과]

【질의요지】

공무상 사유로 인하여 소유하는 토지 소재지와 동일하거나 연접한 시·구 또는 읍·면에 거주하지 않으면서 실제 거주하는 지역에 주민등록을 한 경우, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」(이하 “토지보상법 시행령”이라 함) 제26조제2항 단서에 따라 부재부동산소유자에서 제외되는지?

【회답】

토지보상법 시행령 제26조제2항 단서에 따라 공무 등과 같이 부득이한 사유가 인정되는 경우라면 해당 토지소재지 등에의 주민등록 여부와 관계없이 부재부동산소유자에서 제외된다고 할 것입니다. 다만, 부득이한 사유로 인정되는 공무 등에 해당되는지 여부에 대하여는 개별적 사안에 대하여 제반 사정을 고려하여 구체적으로 판단하여야 할 것입니다.

【이유】

 ○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제1항 본문에서는 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 사업시행자가 국가·지방자치단체 그 밖에 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정·고시된 공공기관 및 공공단체인 경우로서, 토지소유자 또는 관계인이 원하는 경우(제1호)와 사업인정을 받은 사업에 있어서 대통령령이 정하는 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상금이 대통령령이 정하는 일정금액을 초과하는 경우로서 그 초과하는 금액에 대하여 보상하는 경우(제2호)에는 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있도록 규정하고 있습니다.

○ 이에 따라 토지보상법 시행령 제26조에서는 현금보상의 원칙에 대한 예외로 채권으로 보상하는 것이 가능한 경우로서의 부재부동산소유자의 토지의 범위를 정하고 있는바, 같은 조 제1항에서는 위 부재부동산소유자의 토지를 사업인정고시일 1년 전부터 해당 토지의 소재지와 동일한 시·구 또는 읍·면(제1호), 제1호의 지역과 연접한 시·구 또는 읍·면(제2호) 중 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 하지 아니한 자가 소유하는 토지로 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항 각 호의 어느 하나의 지역에 주민등록을 하였으나 해당 지역에 사실상 거주하고 있지 아니한 자가 소유하는 토지는 제1항에 의한 부재부동산소유자의 토지로 본다고 하면서, 같은 조 제2항 단서에서는 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항에도 불구하고 상속에 의하여 취득한 경우로서 상속받은 날부터 1년이 경과되지 아니한 토지 또는 사업인정고시일 1년 전부터 계속하여 제1항 각 호의 어느 하나의 지역에 사실상 거주하고 있음을 입증하는 자가 소유하는 토지의 경우는 부재부동산소유자의 토지로 보지 아니한다고 규정하고 있습니다.

○ 토지보상법 시행령 제26조제1항에서는 해당 토지 소재지 등에 주민등록이 되어 있지 않은 경우를 부재부동산소유자로 보면서도, 같은 조 제2항에서는 주민등록을 하였더라도 해당 지역에 사실상 거주하지 않은 경우 부재부동산소유자로 보고 있으며, 같은 조 제3항제2호에서는 해당 토지 소재지 등에 주민등록을 하지 않은 경우에도 사실상 거주하고 있음을 입증하는 경우에는 부재부동산소유자로 보지 않도록 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 종합하여 볼 때, 부재부동산소유자인지 여부는 실제 해당 토지 소재지 등에 거주하고 있는지를 기준으로 판단하도록 하고 있으며, 주민등록이 되어 있는지 여부는 일응 실제 거주하는지 여부를 추정하는 사정에 불과하다고 할 것입니다.

○ 토지보상법 시행령 제26조제2항 단서에서는 해당 토지 소재지 등에 실제 거주하지 않는 데에 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 등과 같이 부득이한 사유가 있는 경우에는 비록 실제 거주하지 않는다 하더라고 부재부동산소유자로 보지 않도록 예외를 인정한 것으로, 같은 법 시행령 제26조를 종합적으로 살펴볼 때, 이러한 예외 사유를 인정함에 있어서도 해당 토지 소재지 등에의 주민등록 여부에 따라 판단을 달리할 사항은 아니라고 할 것입니다.

○ 따라서 토지보상법 시행령 제26조제2항 단서에 따라 공무 등과 같이 부득이한 사유가 인정되는 경우라면 해당 토지소재지 등에의 주민등록 여부와 관계없이 부재부동산소유자에서 제외된다고 할 것입니다. 다만, 부득이한 사유로 인정되는 공무 등에 해당되는지 여부에 대하여는 개별적 사안에 대하여 제반 사정을 고려하여 구체적으로 판단하여야 할 것입니다.

[법제처 09-0388, 2009.12.31, 광양시 회계과]

【질의요지】

공유수면 매립면허를 받은 후 준공기한 내에 매립공사를 준공하지 못하여 면허의 효력이 실효되고, 해당 매립지는 국가의 소유가 되었으나, 해당 매립지의 사실상 사용권을 양도받아 점유해오던 자가 이후 국가와 대부계약을 체결하여 계속하여 점유하고 있는 경우에, 해당 점유자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제27조제1항에 따른 개간비의 보상 대상이 되는지?

【회답】

공유수면 매립면허를 받은 후 준공기한 내에 매립공사를 준공하지 못하여 면허의 효력이 실효되고, 해당 매립지는 국가의 소유가 되었으나, 해당 매립지의 사용권을 양도받아 사실상 점유해오던 자가 이후 국가와 대부계약을 체결하여 계속하여 점유하고 있는 경우에, 해당 점유자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제27조제1항에 따른 개간비의 보상대상에 해당되지 않습니다.

【이유】

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」

(이하 “공익사업법”이라 함) 제70조제6항에서는 공익사업을 위하여 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 국토해양부령으로 정하도록 하고 있고, 해당 위임에 따라 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에서는 국유지 또는 공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간(매립 및 간척을 포함한다. 이하 같다)한 자가 개간 당시부터 보상당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(개간한 자가 사망한 경우에는 그 상속인이 개간한 자가 사망한 때부터 계속하여 당해 토지를 점유하고 있는 경우를 포함한다) 개간에 소요된 비용(이하 “개간비”라 한다)은 이를 평가하여 보상하도록 하고 있습니다.

위 규정에 따라

개간비 보상 대상 여부를 판단하기 위해서는

① 국유지를 관계법령에 따라 “적법하게” 매립하였는지,

'

② 매립한 자가 매립 당시부터 보상 당시까지 “계속하여” 당해 토지를 점유하고 있는 경우인지'

  (사망 시 그 상속인 포함),

③ 매립 당시부터 보상 당시까지 계속하여 “적법하게” 점유하고 있는 경우에 해당하는지의 여부에 대하여 각각 검토하여야 할 것입니다.

먼저, 국유지를 관계법령에 따라 적법하게 매립한 경우에 대하여 살펴보면, 구 「공유수면매립법」(1966. 8. 3. 법률 제1821호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제4조제1항에서는 공유수면을 매립하고자 하는 자는 건설부장관의 면허를 얻도록 하고 있고, 같은 법 제10조 및 제12조에서는 매립면허를 받은 자는 매립에 관한 공사의 착수와 준공을 주무부장관이 지정하는 기간내에 하여야 하며, 매립공사를 준공하였을 때에는 지체없이 주무부장관에게 준공의 인가를 신청하도록 하고 있고, 같은 법 제25조제1항제2호에서는 준공기한 내에 매립공사를 착수하지 아니하거나 준공을 하지 아니하였을 때에는 매립면허는 그 효력을 상실하도록 하고 있으며, 같은 법 제26조에서는 면허를 받은 자는 매립면허의 효력이 소멸되었을 경우에는 해당 공유수면을 원상으로 회복하도록 하고 있습니다.

따라서, 매립은 매립면허, 착공 등 일련의 절차를 거쳐 준공기한내에 준공인가까지 받아야 비로소 적법하게 매립된 경우에 해당한다 할 것입니다. 그러나, 비록 적법하게 매립면허를 받고 매립공사에 착수하고 사실상 매립을 완료하였다 하더라도, 준공기한 내에 준공인가를 받지 못하여 매립면허의 효력이 상실되었다면, 해당 매립면허를 받은 자는 공유수면을 원상으로 회복할 의무만 있을 뿐, 관계법령에 따라 적법하게 매립한 경우로 볼 수는 없다 할 것입니다.

다음으로, 매립한 자가 매립 당시부터 보상 당시까지 “계속하여” 당해 토지를 점유하고 있는 경우에 대하여 살펴보면, 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에서는 해당 국유지를 매립한 자이거나 매립한 자의 사망 시에는 그 상속인만을 개간비 보상 대상으로 규정하고 있으므로, 해당 국유지를 매립한 자나 그 상속인이 아닌 자로서, 해당 매립지의 사용권 등을 양도받은 제3자는 개간비 보상 대상에 해당되지 않는다 할 것입니다.

또한, 매립 당시부터 보상 당시까지 계속하여 “적법하게” 점유하고 있는 경우에 대하여 살펴보면, 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에 따르면 개간비 보상을 받기 위한 점유의 적법성은 개간당시부터 보상당시까지 계속유지되어야 하는 바, 이 경우 적법한 점유에는 사실상의 점유를 포함하지 않는다고 할 것입니다. 그런데, 구 「공유수면매립법」(1966. 8. 3. 법률 제1821호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제26조에 따라 매립공사의 준공인가를 받지 못하여 매립면허가 실효된 매립지에 대하여 원상회복 의무를 면제하고 해당 매립지를 국가의 소유로 한 경우로서, 사실상 점유를 계속하여 오다가 이후 국가와 대부계약을 체결하여 점유하고 있는 경우라면, 매립면허가 실효된 시점부터 국가와 대부계약을 체결한 시점까지는 비록 해당 국유지를 사실상 점유하고 있었다 하더라도, 이는 국유지에 대한 대부계약 등을 체결하지 않고 불법으로 점유하고 있었던 것에 불과한 것이므로, 해당 국유지를 적법하게 점유하고 있었다고 볼 수 없다 할 것입니다.

따라서, 공유수면 매립면허를 받은 후 준공기한 내에 매립공사를 준공하지 못하여 면허의 효력이 실효되고, 해당 매립지는 국가의 소유가 되었으나, 해당 매립지의 사실상 사용권을 양도받아 점유해오던 자가 이후 국가와 대부계약을 체결하여 계속하여 점유하고 있는 경우에, 해당 점유자는 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에 따른 개간비의 보상대상에 해당되지 않습니다.

문화재 지정이 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다는 내용으로 「문화재보호법」이 개정된 경우, 개정법률 시행 전에 이미 문화재 지정이 있었던 경우도 그 때에 사업인정 및 사업인정의 고시가 있었던 것으로 볼 수 있는지 등(「문화재보호법」 제83조 등 관련)

[법제처 11-0221, 2011.6.23, 문화재청]

【질의요지】

구 「문화재보호법」(2010. 2. 4. 법률 제10000호로 개정되기 전의 것) 제92조제2항에서는 지정문화재의 보호구역에 있는 토지 등의 수용에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 적용한다고 되어 있었으나, 해당 규정이 2010년 2월 4일 개정(2011. 2. 5. 시행)되어 문화재 지정이 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다는 내용으로 변경되었는데, 개정법률이 시행되기 전에 이미 문화재 지정이 있었던 경우도 문화재 지정이 있었던 때에 사업인정 및 사업인정의 고시가 있었던 것으로 볼 수 있는지?

【회답】

개정법률이 시행되기 전에 이미 문화재 지정이 있었던 경우에는 그 문화재 지정이 있었던 때에 사업인정 및 사업인정의 고시가 있었던 것으로 볼 수 없습니다.

【이유】

구 「문화재보호법」(2010. 2. 4, 법률 제10000호로 개정되기 전의 것. 이하 “구법”이라 함) 제92조제1항은 문화재청장이나 지방자치단체의 장은 문화재의 보존·관리를 위하여 필요하면 지정문화재의 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 수용(收用)하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항에따른 수용 또는 사용에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 을 적용한다고 규정하고 있었는데, 해당 조항(개정법률에서는 제83조로 변경되었음)이 2010년 2월 4일 개정되어 제1항은 문화재청장이나 지방자치단체의 장은 문화재의 보존·관리를 위하여 필요하면 지정문화재나 그 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 수용(收用)하거나 사용할 수 있다는 내용으로, 제2항 전단은 제23조, 제25조부터 제27조까지 및 제70조에 따른 지정이 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다는 내용으로 각각 개정되어 2011년 2월 5일부터 시행되었는바,

먼저, 개정법률의 부칙을 살펴보면, 부칙 제5조에서 행정처분 등에 관한 일반적 경과조치를 두어 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위로 본다고 규정하고 있지만, 이는 구법을 전부 개정함에 따라 새로운 제도의 급격한 변화에도 불구하고 종전의 규정에 따른 권리를 인정하려는 것일 뿐, 구법에 따른 문화재 지정이 있었던 때에 신법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 간주하도록 하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.

다음으로, 개정법률 제83조제2항의 문언을 검토해 보면, “제23조, 제25조부터 제27조까지 및 제70조에 따른 지정이 있는 때에는” 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있는바, “제23조, 제25조부터 제27조까지 및 제70조”의 규정은 보물, 국보 등의 지정에 관한 규정으로 각각 구법의 제5조, 제7조부터 제9조까지 및 제71조가 개정된 조문이고, 이와 같이 개정된 조문만을 적시하면서 해당 조문에 따른 지정이 있는 때에는 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 규정한 점에 비추어 보더라도, 제83조제2항의 개정규정은 문언상 개정법의 시행 후에 문화재로 지정되는 것부터 적용하려는 취지로 해석되고, 구법에 따른 문화재 지정이 있었던 것까지 적용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.

그렇다면, 제83조제2항의 개정규정은 개정법률의 시행일인 2011년 2월 5일부터 제23조, 제25조부터 제27조까지 및 제70조의 개정규정에 따른 지정이 있는 때에는 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 간주한다는 의미라고 할 것입니다.

따라서, 개정법률이 시행되기 전에 이미 문화재 지정이 있었던 경우에는 그 문화재 지정이 있었던 때에 사업인정 및 사업인정의 고시가 있었던 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 제9조제1항 및 「지적법」 제28조제2호(타인의 토지의 측량)

[법제처 06-0301, 2006.12.22, 행정자치부]

【질의요지】

 가. 국가가 토지 소유자의 동의나 보상 없이 군부대의 초소를 설치하여 사용하고 있는 타인의 토지를 취득하기 위하여 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조에 따라 그 타인의 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있는지 여부

나. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항 단서는 사업시행자가 국가인 때에는 당해 사업을 시행할 관계 중앙행정기관의 장이 시장·군수 또는 구청장에게 통지하고 타인의 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 군부대가 “관계 중앙행정기관”에 포함되는지 여부

다. 국가가 토지 소유자의 동의나 보상 없이 군부대의 초소를 설치하여 사용하고 있는 타인의 토지를 취득하기 위하여 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전 또는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제17조에 규정된 계약이 체결되거나 동법 제22조에 규정된 사업인정의 고시가 있기 전에 「지적법」 제35조제1항에 따라 타인 소유 토지의 지적측량을 의뢰할 수 있는지 여부

【회답】

가. 질의 가에 대하여

국가가 토지 소유자의 동의나 보상 없이 군부대의 초소를 설치하여 사용하고 있는 타인의 토지를 취득하기 위하여 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조에 따라 그 타인의 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있습니다.

나. 질의 나에 대하여

군부대는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항 단서에 규정된 “관계 중앙행정기관”에 포함되지 아니합니다.

다. 질의 다에 대하여

국가는 토지 소유자의 동의나 보상 없이 군부대의 초소를 설치하여 사용하고 있는 타인의 토지를 취득하기 위하여 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전 또는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제17조에 규정된 계약이 체결되거나 동법 제22조에 규정된 사업인정의 고시가 있기 전에는 다른 특별한 사정이 없는 한 「지적법」 제35조제1항에 따른 타인 소유 토지의 지적측량을 의뢰할 수 없습니다.

【이유】

가. 질의 가에 대하여

○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항은 사업시행자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 시장·군수·구청장에게 통보하고 공익사업의 준비를 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 「국방·군사시설사업에 관한 법률」은 국방·군사시설사업에 관하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 적용을 배제하고 있지 아니하므로 국가가 군부대의 초소를 설치하기 위하여 타인의 토지를 취득할 필요가 있을 때에는 「국방·군사시설사업에 관한 법률」에 의할 수 있음은 물론 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의할 수도 있다고 할 것입니다.

○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호 및 제4조제1호는 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 공익사업으로서 국방·군사에 관한 사업을 규정하고 있는바, 군부대의 초소는 부대의 경계선이나 각종 출입문에서 경계와 감시의 임무를 수행하기 위한 시설이므로 군부대의 초소를 설치하는 사업은 국방·군사에 관한 사업으로서 공익사업에 해당합니다.

○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호 및 제4조는 장래에 시행할 공익사업만을 대상으로 한정한다거나 이미 시행된 공익사업을 그 대상에서 제외하고 있지 아니하고 있으며 당해 공익사업이 적법한 절차를 거치지 아니한 채 시행되었다 하여 그 시행된 공익사업의 결과를 원상회복한 후 다시 공익사업을 시행하도록 하는 것은 해당 토지 소유자에게 동일한 영향을 미치면서도 사회적으로 불필요한 비용이 소요되고, 그 과정에서 당해 사업에 의하여 제공되었던 공익적 기능이 저해되는 사태를 초래하게 되어 사회·경제적인 측면에서 반드시 합리적이라고 할 수 없으므로 사실상 이미 시행된 공익사업도 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호 및 제4조에 규정된 공익사업에 해당합니다.

○ 한편, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항은 공익사업의 준비를 위하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받거나 시장·군수 또는 구청장에게 통지하고 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법 제27조제1항은 사업인정고시가 있은 후에는 동법 제9조에 불구하고 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 시장·군수 또는 구청장에게 통지하지 아니하고 해당 토지 또는 물건에 출입하여 이를 측량하거나 조사할 수 있다고 규정하고 있으므로 사업시행자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제22조에 규정된 사업인정의 고시 또는 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조에 따라 타인의 토지에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있다고 할 것입니다.

○ 따라서, 국가는 이미 군부대의 초소로 무단사용하고 있는 타인의 토지를 취득하기 위하여 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조에 따라 그 타인의 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있습니다.

나. 질의 나에 대하여

○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항 단서에 따르면 사업시행자가 국가인 때에는 당해 사업을 시행할 관계 중앙행정기관의 장이 시장·군수 또는 구청장에게 통지하고 타인의 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있습니다.

○ 「정부조직법」 제2조제2항은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 중앙행정기관을 부·처·청으로 한다고 규정하고 있고, 동법 제26조제1항은 국방부를 행정각부의 하나로 규정하고 있습니다.

○ 군부대는 「국군조직법」 제8조에 따라 국방부장관의 지휘·감독을 받지만 국방부와는 별도의 행정기관이므로 군부대는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항 단서에 규정된 “관계중앙행정기관”에 해당하지 아니합니다.

○ 다만, 국방부장관이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제9조제1항에 규정된 시장·군수 또는 구청장에게 통지할 수 있는 권한을 위임전결규정 등으로 군부대의 장에게 내부위임하였다면 군부대의 장은 국방부장관의 명의로 시장·군수 또는 구청장에게 통지할 수 있습니다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 참조).

다. 질의 다에 대하여

○ 「지적법」 제28조제2호는 국가 또는 지방자치단체가 취득하는 토지의 경우에는 그 토지를 관리하는 국가기관 또는 지방자치단체의 장이 동법에 규정된 토지소유자가 하여야 하는 신청을 대위할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법 제35조제1항은 토지소유자 등 이해관계인은 제32조제2항제1호 및 제3호 내지 제5호의 사유로 측량을 필요로 하는 때에는 지적측량수행자에게 해당 지적측량을 의뢰하도록 규정하고 있습니다.

○ 「지적법」 제3조제2항은 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지의 이동(異動)이 있는 때에 토지소유자의 신청 등에 의하여 소관청이 결정하도록 하고 동법 제32조 및 제37조제1항은 신규등록·등록전환·분할 및 경계정정 등을 하는 때에는 새로이 지적측량을 하여 각 필지의 경계 또는 좌표와 면적을 정한다고 규정하고 있으므로 토지소유자가 하여야 하는 신규등록신청, 등록전환신청, 분할신청 등을 대위할 수 있는 자는 동법 제35조제1항에 따라 지적측량을 의뢰할 수 있는 “이해관계인”에 해당합니다.

○ 한편, 「지적법」 제28조제2호에 규정된 “토지소유자가 하여야 하는 신청”은 동법 제17조 내지 제22조 및 제24조에 규정된 신규등록신청, 등록전환신청, 분할신청, 합병신청, 지목변경신청, 등록말소신청 및 등록사항정정신청을 말하는바, 이와 같이 동법에 규정된 토지소유자가 하여야 하는 신청은 토지소유자의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 수 있으므로 동법 제28조제2호에 따라 국가 또는 지방자치단체가 토지소유자가 하여야 하는 신청을 대위할 수 있는 경우는 국가 또는 지방자치단체가 그 토지를 취득할 수 있는 권리가 발생한 경우를 말한다고 할 것입니다.

○ 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항 및 제6조제1항과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제19조, 제20조 및 제22조에 따르면 실시계획의 승인 또는 사업인정의 고시가 있는 경우 사업시행자가 국방·군사시설사업 등 공익사업을 위하여 타인의 토지를 수용할 수 있는 공법상의 권리가 발생하며, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제17조에 규정된 계약이 체결되면 사업시행자가 타인의 토지를 취득할 수 있는 사법상의 권리가 발생합니다.

○ 따라서, 국가가 초소설치사업을 위하여 타인의 토지를 취득하고자 하는 경우 「국방·군사시설사업에 관한 법률」 제5조제2항에 규정된 실시계획 승인의 고시가 있기 전 또는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제17조에 규정된 계약이 체결되거나 동법 제22조에 규정된 사업인정의 고시가 있기 전에는 국가는 다른 특별한 사정이 없는 한 「지적법」에 규정된 토지소유자가 하여야 하는 신청을 대위할 수 없고, 이 경우 국가는 「지적법」 제35조제1항에 규정된 “이해관계인”에 해당하지 아니하므로 지적측량수행자에게 타인 소유토지의 지적측량을 의뢰할 수 없습니다.