처벌대상인 행위를 대통령령 등 하위법령에 위임하고 있는 구 수산업법 제95조 제8호, 제73조 및 구 수산자원관리법 제64조 제1호, 제17조가 포괄위임입법금지 원칙 내지 죄형법정주의에 위배되는지 여부(소극)
구 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘종전 수산업법’이라 한다)은 제73조에서 ‘이 법 또는 이 법에 따른 명령’을 위반하는 행위에 관하여 같은 법 제95조에 형벌규정을 두면서 그 명령의 내용에 관하여는 같은 법 제53조 제1항 제8호에 규정하고 있었고, 한편 구 수산자원관리법(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 제17조에서 ‘이 법 또는 수산업법에 따른 명령’을 위반하는 행위에 관하여 같은 법 제64조에 형벌규정을 두면서 그 명령의 내용에 관하여는 구 수산업법(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 수산업법’이라 한다) 제61조 제1항 제5호에 규정하고 있었다.
그런데 종전 수산업법 제53조 제1항 제8호와 구 수산업법 제61조 제1항 제5호는 위임의 목적이 ‘어업단속⋅위생관리⋅유통질서 기타 어업조정'에 있음을 분명히 하고 있고, 위임의 내용과 범위를 구체적으로 확정하고 있으며, 여기에 그 주된 피적용자가 조업구역, 포획⋅채취할 수 있는 수산동식물에 관한 제한을 대체적으로 예측할 수 있는 어업인들이라는 점,
끊임없이 변화하는 해양생태계를 규율대상으로 하는 수산업법은 다른 법률에 비하여 보다 탄력성을 요구하며, 또한 고도로 전문적이고 기술적이며 국제 해양질서의 변화에 따라 가변적이어서 수산자원보호, 어업조정이라는 입법 목적을 효율적으로 달성하기 위하여 탄력성 있는 행정입법을 활용할 필요가 크다는 점,
이에 따라 구 수산자원보호령(2010. 4. 20. 대통령령 제22128호 수산자원관리법 시행령 부칙 제2조로 폐지, 이하 같다) 제29조는 종전 수산업법 제53조 제1항 제8호에서 규정한 내용 중 일부를, 구 수산업법 시행령(2010. 4. 20. 대통령령 제22127호로 전부 개정된 것, 이하 같다) 제41조는 구 수산업법 제61조 제1항 제5호에서 규정한 내용 중 일부를 좀 더 세부적으로 규정하면서 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정해 농림수산식품부장관에게 재위임하여 고래포획금지에 관한 고시(2008. 8. 1. 농림수산식품부 고시 제2008-46호 및 2009. 9. 10. 농림수산식품부 고시 제2009-311호)가 발령된 점,
그 밖에 종전 수산업법, 구 수산업법, 구 수산자원보호령, 구 수산업법 시행령의 입법 목적, 적용범위, 전반적인 규정체계 및 규정 내용 등을 종합해 보면, 종전 수산업법 제53조 제1항 제8호, 구 수산업법 제61조 제1항 제5호는 위임사항의 내용과 범위를 구체적으로 특정하였다고 할 것이고, 이로부터 대통령령 등 하위법령에 규정될 사항이 어떤 것일지 대체적으로 예측할 수 있었다고 보아야 한다. 따라서 위 처벌조항은 포괄위임입법금지 원칙 내지 죄형법정주의에 위배되지 아니한다.
[1] 구 주택법 제16조 제2항 제1호에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체가 매도청구대상이 되는 대지의 소유자와 같은 법 제18조의2 제1항에서 정한 협의를 하기 위하여는 사업주체의 협의 의사가 대지 소유자에게 도달하기 전에 사업계획승인의 효력이 발생하여 그 효력이 대지 소유자에게 미쳐야 하는지 여부(적극)
[2] 구 주택법 제16조에 따른 사업계획승인의 효력 발생 시기
[1] 구 주택법(2012. 1. 26. 법률 제11243호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항은 “제16조 제2항 제1호에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 다음 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제18조의3에서 같다)의 소유자에게 그 대지를 시가로 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구대상이 되는 대지의 소유자와 매도청구를 하기 전에 3개월 이상 협의를 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그런데 사업계획승인을 받은 사업주체가 매도청구대상이 되는 대지의 소유자를 상대로 위 조항에 의한 협의를 할 수 있는 것은 사업주체가 매도청구대상이 되는 대지의 소유자에게 사업계획승인의 효력을 주장할 수 있는 지위에 있음을 당연한 전제로 하므로, 위 조항에 의한 적법한 협의가 인정되기 위해서는, 적어도 사업주체의 협의 의사가 매도청구대상이 되는 대지의 소유자에게 도달하기 전에 사업계획승인의 효력이 발생하여 그 효력이 매도청구대상이 되는 대지의 소유자에게 미쳐야 한다.
[2] 중앙행정기관 및 그 소속기관, 지방자치단체의 기관과 군의 기관의 사무관리에 적용되는 구 사무관리규정(2011. 12. 21. 대통령령 제23383호 행정업무의 효율적 운영에 관한 규정으로 전부 개정되기 전의 것) 제8조 제2항 단서는 공고문서의 경우에는 공고문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날부터 효력을 발생한다고 규정하고 있고, 구 주택법(2012. 1. 26. 법률 제11243호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다)은 제16조 제1항에서 사업계획승인권자로 국토해양부장관, 시⋅도지사, 시장⋅군수 등을 정하고, 제16조 제6항에서 사업계획승인권자는 제1항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 하는 것으로 규정하고 있으므로, 구 주택법 제16조에 따라 정하는 사업계획승인의 효력은 사업계획승인권자의 고시가 있은 후 5일이 경과한 날부터 발생한다.
[1] 구분건물로 등기된 1동의 건물 중 일부에 해당하는 구분건물들 사이에서 구조상의 구분이 소멸되는 경우, 그 구분건물에 해당하는 일부 건물 부분의 소유관계(=종전 구분건물 등기명의자의 공유) 및 위 일부 건물 부분과 나머지 구분건물들로 구성된 1동의 건물 전체가 구 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률의 적용대상이 되는지 여부(적극)
[2] 구 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제23조 제1항에 정한 관리단의 성립 절차 및 전유부분이 수인의 공유에 속하는 경우 관리단집회에서 의결권을 행사할 자를 정하는 방법
[1] 구 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘집합건물법’이라 한다) 시행 당시 구분건물로 등기된 건물이 구조상의 독립성을 상실하여 같은 법 제1조의 규정에 부합하지 아니함에 따라 그 건물에 구분소유권이 성립될 수 없는 경우에는 등기명의자는 그 건물이 속하는 1동의 건물의 공유자가 될 뿐이다(1984. 4. 10. 법률 제3725호로 제정된 집합건물법 부칙 제5조 참조). 마찬가지로 구분건물로 등기된 1동의 건물 중의 일부에 해당하는 구분건물들 사이에서 구조상의 구분이 소멸되는 경우에 그 구분건물에 해당하는 일부 건물 부분은 종전 구분건물 등기명의자의 공유로 된다 할 것이지만, 한편 구조상의 독립성이 상실되지 아니한 나머지 구분건물들의 구분소유권은 그대로 유지됨에 따라 위 일부 건물 부분은 나머지 구분건물들과 독립되는 구조를 이룬다고 할 것이고 또한 집합건물 중 일부 구분건물에 대한 공유도 당연히 허용됨에 비추어 보면, 위 일부 건물 부분과 나머지 구분건물들로 구성된 1동의 건물 전체는 집합건물법의 적용대상이 될 수 있다고 봄이 타당하다.
[2] 구 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘집합건물법’이라 한다) 제23조 제1항은 “건물에 대하여 구분소유관계가 성립되면 구분소유자는 전원으로서 건물 및 그 대지와 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단을 구성한다.”고 규정하고 있다. 이러한 관리단은 어떠한 조직행위를 거쳐야 비로소 성립되는 단체가 아니라 구분소유관계가 성립하는 건물이 있는 경우 당연히 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 성립되는 단체이고, 구분소유자로 구성되어 있는 단체로서 위 법 제23조 제1항의 취지에 부합하는 것이면 존립형식이나 명칭에 불구하고 관리단으로서의 역할을 수행할 수 있다. 그리고 집합건물법 제37조는 구분소유자의 의결권은 규약에 특별한 규정이 없으면 전유부분의 면적 비율에 의한 지분비율에 따르도록 하는 한편(제1항), 전유부분을 여럿이 공유하는 경우에는 공유자는 관리단집회에서 의결권을 행사할 1인을 정하도록 규정하고 있다(제2항). 따라서 전유부분의 공유자는 서로 협의하여 공유자 중 1인을 관리단집회에서 의결권을 행사할 자로 정하여야 하고, 협의가 이루어지지 않을 경우에는 공유물의 관리에 관한 민법 제265조에 따라 공유지분의 과반수로써 의결권 행사자를 정하거나 공유자 중 전유부분 지분의 과반수를 가진 자가 의결권 행사자가 된다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률은 ‘공익사업에 필요한 토지등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 한다.’ 동 법률은 공익사업시행자가 광업권을 취득 또는 사용하는 경우에 적용하며, 이 경우에 공익사업은 동법 제4조에 열거되어 있다.
공익사업시행자는 광업권 보상에 관하여 광업권자와 성실하게 협의하여야 한다. 구체적으로 공익사업시행자는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률이 정하는 보상협의요청서나 임의서류에 협의기간․협의장소 및 협의방법, 보상의 시기․방법․절차 등을 기재하여 광업권자에게 통지하여야 한다. 이 경우 광업권자를 알 수 없거나 그 주소․거소 그밖에 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 광업등록사무소에서 관련 자료를 열람하여 확인된 광업권자에게 통지하도록 한다.
공익사업시행자와 광업권자간의 협의가 완료되면 광업법 제39조에 따른 절차를 속행한다. 먼저 양측 합의하에 2개의 손실평가기관에 각각 광산(광업권) 평가를 의뢰한다.
손실평가기관은 광업법시행규칙 제16조의2제2항의 규정에 따라 지가공시및토지등의평가에관한법률 제18조의 규정에 의하여 등록된 감정평가사, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제19조의 규정에 의하여 인가받은 감정평가법인, 광업법시행령 제8조제3항제1호의 규정에 의하여 산업자원부장관이 인정하는 기관(한국지질자원연구원, 대한광업진흥공사, 대한석탄공사), 엔지니어링기술진흥법에 의한 엔지니어링 활동주체로서 광업자원부문 또는 응용이학(응용지질분야에 한함)부문의 엔지니어링 활동주체, 기술사법에 의하여 기술사사무소의 개설등록을 한 기술사로서 광업자원부문 또는 응용이학(응용지질분야에 한함)부문의 기술사를 말한다.
공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제43조는 ‘광업권에 대한 손실의 평가는 광업법시행규칙 제16조의2의 규정에 의한다’고 하여 광업법에 위임하고 있다. 이와 관련하여 광업법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 규정에 의하면, 광산평가는 광업권자 또는 조광권자가 조업중이거나 정상적으로 생산중에 휴업한 광산으로서 광물생산실적이 있는 경우에 하며, 대한광업진흥공사가 정하는 광산평가기준에 따라 실제 취소 또는 감소되는 광구면적을 대상으로 장래 수익성을 참작한 광산평가액을 산정하고, 이전 또는 전용이 가능한 시설의 잔존가치를 뺀 금액에 이전비를 합산하여 평가한다. 다만, 평가된 지역외에서 당해 광산개발을 목적으로 취득한 토지․건물 등 부동산에 대한 보상은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률이 정하는 보상기준을 준용하도록 하였다.
또한, 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제43조는 ‘조업중인 광산이 토지등의 사용으로 인하여 휴업하는 경우의 손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익을 기준으로 평가한다. 이 경우 영업이익은 최근 3년간의 연평균 영업이익을 기준으로 하며, 광물매장량의 부재(채광으로 채산이 맞지 아니하는 정도로 매장량이 소량이거나 이에 준하는 상태를 포함한다)로 인하여 휴업중인 광산은 손실이 없는 것으로 본다.’고 하였다.
광산평가가 완료되면 2이상의 손실평가기관이 행한 평가의 산술평균치를 기준으로 손실을 산정한다. 광업권자 또는 조광권자가 탐광에 착수하였거나 탐광실적을 인정받은 광산이거나 채광계획인가를 받은 후 광물생산실적이 없는 광산인 경우에는 당해 광산개발에 투자된 비용 및 현재시설의 평가액에서 이전 또는 전용이 가능한 시설의 잔존가치를 뺀 금액에 이전비를 합산하여 손실을 산정한다. 광업권자 또는 조광권자가 등록을 한 후 탐광에 착수하지 아니하였거나 채광계획인가를 받지 아니한 광업권의 경우에는 등록에 소요된 비용을 손실로 산정한다.
이와 같이 손실의 산정에 따라 보상액이 확정되면, 공익사업시행자는 광업권자의 동의서를 첨부하여 광업등록사무소에 광업법 제39조에 의한 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 요청한다. 광업등록사무소는 이를 검토하여 해당지역에서의 광업이 공익을 해한다고 인정할 때에는 당해 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 하여야 한다.
또한 광업등록사무소장은 국가중요건설사업지 또는 그 인접지역안의 광업권이나 광물의 채굴이 국가중요건설사업에 지장을 초래한다고 인정할 때에는 광업권의 취소 또는 당해 지역안의 광구의 감소처분을 할 수 있다. 이 경우 국가중요건설사업지 또는 그 인접지역의 구역은 국가 또는 지방자치단체가 건설하는 철도(지하철도 포함)․공업단지․고속도로 및 댐지역과 그 인접지역으로서 관계기관의 장이 지정․고시하는 구역을 말한다.
이와 관련하여 중요한 문제가 하나 있는데 광업법 제48조에 의한 채굴제한지역이 그것이다.
광업법 제48조는 ‘광업권자는 철도․궤도․도로․수도․운하․항만․하천․湖․沼地․관개시설․배수시설․廟宇․교회․사찰의 경내지․고적지 기타 영조물의 지표지하 50미터이내의 장소나 묘지․건축물의 지표지하 30미터이내의 장소에서는 각각 관할관청의 허가나 소유자 또는 이해관계인의 승낙없이 광물을 채굴할 수 없다. 관할관청, 소유자 또는 이해관계인은 정당한 이유없이 허가 또는 승낙을 거부할 수 없다’고 되어 있다.
이에 의하면 광업권자는 광물채굴 도중이라도 공공시설이 정당히 시설되면 광업법 제48조의 제한을 받아 관할관청의 허가 또는 소유자 등의 승낙 없이 채굴을 계속할 수 없다(대법 76.11.23. 선고75다365사건, 김연승『광업법축조연구』p242). 또한 광업권자는 허가권자가 정당한 이유없이 채굴을 제한함에 따라 발생한 손실에 대하여는 허가권자에 대하여 민법상의 배상청구권이 있다고 보아야 한다(김연승 위책 p243).
따라서 광산 내에 공공시설이 신설되어 채굴제한지역이 새로이 설정되는 것은 광업권자에게 손실의 발생을 의미하게 되는 것이다. 또한 광산 내에 신설된 공공시설이 공익으로 인정되어 광업법 제39조에 따라 광구의 감소처분이 되는 경우에는 이로 인하여 새로이 채굴제한지역이 설정되는 것이며, 광업권 손실보상에 있어 동 지역을 포함할 것인가가 첨예한 문제로 대두되는 것이다.
공공시설의 신설 등으로 인하여 광업이 공익을 해한다고 인정할 때 당해 광구의 감소처분 대상지역에 채굴제한지역을 포함할지 여부와 그에 따른 보상에 대하여는 감소처분을 하고자 하는 기관과 광업권자간의 협의에 의하여야 할 것으로 판단된다.
이 경우 채굴제한지역에 대하여 광업권자가 안전 또는 기술상의 정당한 이유를 들어 광물채굴이 어렵다고 판단하고 관할관청의 허가나 소유자의 승낙을 요청하지 아니할 경우에는 관할관청이나 소유자가 일방적으로 채굴을 승낙하고 동지역을 감구처분 대상지역에서 제외할 수 없을 것이며, 채굴제한지역에 대하여 광업권자가 광물채굴이 가능하다고 판단하여 관할관청의 허가나 소유자의 승낙을 요청하더라도 관할관청이나 소유자는 동지역에서 광업을 영위할 경우 공익을 해함을 들어 동지역을 감구처분 대상지역에 포함하고 평가기관의 평가에 따라 보상할 수 있는 것이다.
이와 관련하여 광업권설정 전에 이미 채굴제한지역이 존재하는 경우에는 광업권 설정과 동시에 채굴이 제한되는 것이므로 광업권자는 손실의 발생을 주장할 수 없으며 따라서 보상대상이 아니다.
광업등록사무소는 공익사업시행자의 신청에 의하여 광업법 제39조의 규정에 의한 광업권의취소 또는 감소처분을 하고자 하는 경우에는 사전에 동법 제113조의 규정에 의하여 행정절차상의 청문을 실시하여야 한다. 광업등록사무소는 행정절차법이 규정한 바에 따라 공익사업시행자와 광업권자 등 당사자 및 이해관계인의 출석하에 청문을 실시하고, 최종적으로 광업권의 취소 또는 감소처분여부를 결정하게 된다.
공익사업시행자는 광업등록사무소가 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 하는 즉시 당해 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분으로 손실이 발생한 당해 광업권자나 취소처분에 따른 광업권의 광구, 또는 감소처분에 따른 광구의 부분에 조광권이 설정되어 있는 때에는 당해 조광권자에게 그 손실을 보상하여야 한다.
이 경우 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분에 의하여 이익을 받은 자가 있을 때에는 그 자에 대하여 그 이익을 받은 한도내에서 보상금액의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.
[광업권보상의 일반적 해석]
이상 살펴본 법률상의 광업권 보상원칙 및 절차를 토대로 아래에서는 유권해석사례를 정리하기로 한다.
먼저 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 신청할 수 있는 자는 “공익여부를 공익관할청이 판단”하여야 하므로 사업시행자이다.
공익발생으로 인한 광업권의 보상여부는 광업권설정등록일을 기준으로 함이 타당하다. 예컨대 지방자치단체의 군도노선고시가 광업권설정등록 후 채광계획인가를 받기 전에 고시된 경우 사업시행자는 광업권설정등록일을 기준으로 그 등록에 소요된 비용을 광업권자에게 보상하면 된다.
이와 관련하여 공공사업고시 후 기존 광업권에 추가 등록된 광물에 대한 보상여부를 살펴보자. 광업법 제99조에 의한 광물생산보고서 제출이 없는 경우에는 광업법시행규칙 제16조의2제1항제3호에서 정한 등록에 소요된 비용에 한하여 손실을 산정해야 할 것이다. 또한, 광물생산보고서가 제출되었다는 사실만으로 보상여부를 결정할 수는 없으며, 실제로 추가등록된 광물생산을 위한 시설투자 및 생산이 이루어졌을 때에 한하여 광업법 제39조제3항 및 동법시행령 제32조와 동법시행규칙 제16조의2의 규정에 의거 보상을 하여야 할 것이다.
광업법 제39조의 규정에 의한 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분으로 보상할 손실의 범위는 동법시행령 제32조 및 동법시행규칙 제16조의2의 각호에서 정한 바에 따라 광업권으로 설정 등록된 광종에 한한다.
광업법 제39조의 규정에 따라 광업이 공익을 해한다고 인정되어 광업권의 취소 또는 광구의 감소처분을 할 경우 광업권자에게 보상하여야 할 통상 발생하는 손실의 평가는 광산 또는 광업권을 기준으로 한다.
광업법시행령 제72조 및 광업업무처리지침(산업자원부고시 제1999-149호, 1999.12.24)의 규정에 의하면 ‘채광계획의 인가 또는 변경인가는 광산단위로 하며, 광산단위는 각각의 광구간 거리가 4㎞이내로 한다. 다만, 광업권자(조광권자 포함)의 성명과 광종명이 같은 경우에 한한다’라고 되어 있으며, 또한 동지침 제34조제1항의 규정에 의하면 ‘채광계획인가나 변경인가의 대상면적은 대상광구의 면적과 같은 것으로 한다’라고 되어 있다. 따라서 광업권보상 평가대상인 광업법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 광산은 채광계획인가의 대상면적 즉, 광업권설정구역 전체를 말한다.
광업권자가 2개이상의 광구를 통합하여 1개 광산단위로 채광계획변경인가를 받아 채광하여온 경우에는 2개의 광구를 광산단위로 인정하여 인접광구와 동일한 기준으로 손실평가를 하여야 할 것이고, 광구통합에 의한 채광계획변경인가를 받지 아니한 경우에는 광업법시행령 제72조의 규정에 의한 광산단위로 인정할 수 없으므로 광구 각각을 기준으로 채광여부 등을 판단하여 광업권 평가를 하여야 할 것이다.
광산이 광업권자의 폐업등록신청으로 인하여 폐업하였거나 등록관청의 처분에 의하여 광업권이 취소된 것이 아니라면 광업법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 정상적으로 생산중에 휴업한 광산으로서 평가대상으로 보아야 할 것이다.
광구면적중 일부의 채광이 완료되었다고 하여 광구면적 전체에 대하여 채광이 완료되었다고 볼 수는 없을 것이므로 광업권의 보상과 관련한 평가는 개발이 끝난 지역이라도 광산평가기준에 따라야 할 것이다.
또한, 광업권자가 광업권설정허가를 받아 광산평가시까지 정상적으로 광물을 채굴하여 광업법 제99조의 규정에 의한 광물생산보고를 하여 온 광산이라면 동법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 규정에 의하여 광산평가를 실시하여야 할 것이다.
광산평가는 광업법 제39조의 규정에 의하여 보상을 하여야 할 시점의 관련법령규정에 의거하여 이루어지는 것이며, 해당 광물의 품위분석과 그에 따른 손실액 산정은 동법시행규칙 제16조의2의 규정에 의한 평가기관의 의견에 따라 이루어지는 것이다.
광업권 보상액산정의 방법은 광업법시행규칙 제16조의2제1항 각호의 규정에 의하여야 하며, 보상액산정의 기준시점은 “공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률”의 관련규정에 의한다. 참고로 건설교통부 유권해석(건설교통부 토관58342, 2000.1)은 ‘공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조제1항의 규정에 의하면 보상액은 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 계약체결 당시의 가격을 기준으로 산정하도록 되어 있으며, 토지수용법 제46조제1항의 규정에 의하면 손실액의 평가는 같은법 제25조제1항의 규정에 의한 협의의 경우에는 협의당시를, 같은법 제29조의 규정에 의한 재결의 경우에는 재결당시의 가격을 기준으로 산정하도록 되어 있으므로 이 당시를 기준으로 광업관계법령에서 정한 산정방법중 보상기준시점의 상황에 타당한 보상규정을 적용하여야 한다’고 하였다.
지방자치단체의 상수도공사, 국가 또는 지방자치단체에서 시행하는 국도, 지방도로건설사업 등이 광업법 제39조제1항의 규정에 의한 “공익”인지의 판단여부는 동 사업의 시행에 관한 관계법령을 근거로 판단하여야 할 것이다.
그러나 광업권설정등록구역내에서 천연기념물 지정으로 인한 문화재보호와 석회동굴 및 인근지역의 자연경관 보존 등의 이유로 채광계획인가를 받지 못한 사유는 광업법상 공익에 의한 광업권 손실보상 대상으로 볼 수 없을 것으로 판단된다.
광업법 제39조에 의한 광구감소처분과 그에 따른 보상금의 수령에 있어서는 공동광업권자 전원의 동의가 있어야 할 것이다.
광업법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 규정에서 산업자원부장관이 지정하는 기관은 "대한광업진흥공사"를 말하며, 광업권 보상을 위한 광산평가기준은 대한광업진흥공사 공고 제185-1-8호(1995.6.8)로 시행 공고되었다. (부록 참조)
2. 광업권 손실보상
이하에서는 광업권 손실보상에 대한 구체적인 사례를 중심으로 정리하기로 한다.
광산내 감소처분하고자 하는 광구가 아닌 다른 광구에서 광물생산하여온 경우는 광업법시행령 제34조, 제41조 및 제72조에 의거 하나의 광산으로 통합하여 채광계획인가받아 광물생산실적보고를 한 것이므로 광업법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 광물생산실적이 있는 것으로 보상액을 산정하여야 할 것이다.
광업법 제48조에 의하면 “광업권자는 배수시설의 지표지하 50m이내의 장소에서는 관할관청의 허가 없이 광물을 채굴할 수 없으며”, 동법 제39조에 의하면 “광업이 공익을 해한다고 인정할 때에는 광구의 감소처분을 하여야 한다”라고 규정하고 있다. 따라서 광업권자가 채광계획인가를 받아 정상적으로 채굴하여 온 광산에 새로이 채굴제한지역이 생성되어 광업권을 제한하는 때에는 동 권리의 행사가 공익인 상수도구조물을 해한다면 광구를 감소처분하고 광업권자에게 그 손실을 보상하여야 할 것이다.
광업권설정구역에 이미 도로가 개설되어 있어 광업법 제48조의 규정에 의하여 도로의 지표지하 50m이내의 지역에서 채굴이 제한되고 있는 경우에 광업권자가 도로확․포장공사에 따른 보상을 받을 수 있는지 여부는 동 공사를 시행함에 있어 광업법 제39조의 규정에 의한 광구의 감소처분이 필요한지 여부에 따라 결정되므로 공사 시행기관이 광업권자와 협의하여 처리하면 될 것이다.
광업권설정등록 전에 이미 도로확장사업이 결정되어 시행되고 있는 경우에는 공익을 이유로 한 광업권 취소 또는 감소처분의 대상이 되지 않으며, 따라서 광업법 제39조의 규정에 의한 광업권 보상대상이 아니다.
송전선로 선하지 광업권에 대하여 노천채굴을 위한 중장비 진입에 지장이 없는 경우 광업권 손실보상 대상으로 볼 수 없을 것이다.
또한, 농업용수개발을 위한 사업계획고시 후 수몰지 유수유입지에 설정된 광업권은 손실보상의 대상이 되지 않는다.
"채광을 위하여 기 매입한 토지"는 광업권자가 사업에 필요하여 매입한 토지로서 광업법이 아닌 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 등의 규정에 따라 보상받아야 할 것으로 판단된다.
3. 채굴제한지역에 대한 손실보상
끝으로 채굴제한지역과 관련한 광업권 보상문제에 대하여 접근해보는 것으로 광업권보상에 대한 정리를 마무리하기로 한다. 광업법 제48조는 ‘광업권자는 철도․궤도․도로․수도․운하․항만․하천․湖․沼地․관개시설․배수시설․廟宇․교회․사찰의 경내지․고적지 기타 영조물의 지표지하 50미터이내의 장소나 묘지․건축물의 지표지하 30미터이내의 장소에서는 각각 관할관청의 허가나 소유자 또는 이해관계인의 승낙없이 광물을 채굴할 수 없으며, 관할관청, 소유자 또는 이해관계인은 정당한 이유없이 허가 또는 승낙을 거부할 수 없다’고 규정하고 있다.
광업법 제48조의 규정에 의한 채굴제한 범위는 광구의 감소처분을 하고자 하는 영조물의 소유자가 정할 수 있는 사항이 아닌 법정사항으로서 광업권자가 동 규정을 위반할 경우 동법 제115조제3호의 규정에 의거 처벌받게 되며, 소유자의 승낙에 의한 채굴허용은 광업권자가 요청하는 경우 영조물의 안전이 보장되는 범위안에서 예외적으로 인정되는 것이다.
광업권이 먼저 설정되고 그후 영조물이 건립된 경우에는 광업법 제39조의 규정에 의하여 광구의 감소처분을 하고 이로 인한 손실보상을 하여야 하나, 영조물이 먼저 건립된 후 광업권이 설정된 경우에는 광구의 감소처분 및 손실보상 대상이 되지 아니한다.
광업법 제48조의 규정에 의하면 광업권자는 기존의 채굴제한구역(하천, 배수로, 도로 등의 지표지하 50미터이내의 장소)에서는 관할관청의 허가없이 광물을 채굴할 수 없다. 또한, 광업법 제39조의 규정에 따라 광구의 감소처분을 하고자 함에 있어서 해당 광업권의 설정등록 전에 이미 채굴제한지역이 존재하는 경우 동 채굴제한지역에서는 광업권 설정과 동시에 채굴이 제한되는 것이므로 광업권자는 동 지역을 감소처분하는 데 따른 손실의 발생을 주장할 수 없다.
따라서 광업권자는 해당 광업권설정허가시의 행위제한 부관에 관계없이 광업법 제48조에 의한 기존의 채굴제한구역에서는 행위제한을 받게 되므로 관할관청의 허가없이 광물채굴을 할 수 없으며 해당 제한구역에 대한 손실보상을 요구할 수도 없다. 또한, 광업권자는 채광계획인가를 받았다 하더라도 광업법 제48조에 의한 기존의 채굴제한구역에서는 관할관청의 허가없이 광물채굴을 할 수 없으므로 동법 제39조의 규정에 따른 광구감소처분의 경우에 기존의 채굴제한구역에 대하여는 그 손실보상을 요구할 수 없는 것이다.
예컨대 채굴제한지역에서의 광물채굴에 필요한 인․허가가 일시사용허가 외에 없는 경우, 광업권자가 동 허가를 받은 사실이 없다면 당해 광업권자는 그 채굴제한지역에서 광물을 채굴할 수 없으며, 광구감소처분을 할 경우 동 지역에 대한 손실보상을 요구할 수 없다고 보아야 할 것이다.
광업권 설정등록이전에 개설된 2차선 국도의 지표지하 50m이내의 장소는 기존의 채굴제한지역으로서 손실산정대상이 아니며, 4차선 도로 확․포장 공사에 따라 새로이 채굴제한지역으로 편입되는 지역에 대하여 손실을 산정하여야 할 것이다.
광구내에 관개배수시설 및 묘지 등의 시설물이 이미 설치되어 있었다면 광물의 채굴제한지역에 해당되어 손실보상의 대상으로 볼 수 없으므로 등록광구 중 농업용수개발사업(농수로공사)으로 인한 보상대상구역 중에서 이미 설치된 관개배수시설 50m이내, 묘지 30m이내는 이를 제외하고 보상평가를 하여야 할 것이다.
광구내에서 신설되는 고속도로가 기존도로(군도)와 중복될 경우 중복지역의 광업권 손실보상여부에 대하여는 기존도로가 이미 광물채굴제한지역에 해당되어 손실보상의 대상으로는 볼 수 없으므로 광업권평가에 대하여는 광업법 제48조제1항을 적용함이 타당할 것이다.
광업법 제48조제1항의 규정에 의하면 “도로, 영조물 등의 지표지하 50미터 이내의 장소에서는 관할관청의 허가나 소유자의 승낙없이 광물을 채굴할 수 없다.”라고 되어 있으므로 광업권이 기설정된 상태에서 도로, 영조물(철탑) 등이 새로이 개설(설치)될 경우 당해 도로부지, 영조물 등과 그 인접한 채굴제한지역에 대하여는 동법 제39조제1항 및 제3항의 규정에 의하여 광업이 공익을 해한다고 인정될 경우에는 광구감소처분을 하고 광업권자에게 그 손실을 보상하여야 한다.
광업권이 기설정된 지역내에 도로, 영조물 등을 개설(설치)하고 광구감소처분을 하여 보상하고자 할 경우에는 보상평가작업 시행전에 관련 행정절차에 의거 광업권자에게 동 사실을 통지하고 협의하여야 할 것이며, 동 평가에 있어서 채굴제한지역에서의 광물채굴이 가능한지 여부와 그 보상에 대하여는 평가기관의 의견에 따라 처리되어야 할 것이다. 다만, 광업권자가 광구감소에 대하여 협의할 때에 관할관청에 위 도로부지에 인접한 채굴제한지역에서 광물채굴을 할 수 있도록 승낙하여 줄 것을 요청하고 관할관청이 이를 승낙한 경우에는 동지역은 보상평가대상에서 제외될 수 있을 것이다.
광업법 제48조의 규정에 의하면 기존 도로는 이미 그 지표․지하 50m 범위 내에서 채굴이 제한되고 있으며, 도로를 확장하면 그 확장범위만큼 새로이 채굴제한지역이 추가되는 것이다. 또한 광업법 제39조의 규정에 의하면 광업이 공익을 해한다고 인정되면 광업권을 취소하거나 광구의 감소처분을 하여야 하고, 이로 인하여 발생한 손실은 당해 광업권자에게 보상하도록 되어 있다. 따라서 도로확장으로 인하여 추가된 채굴제한지역에서의 채굴이 공익을 해한다고 인정되면 그 지역을 감소처분하고 광업권자에게 보상하여야 하는 것이다.
예컨대 공익사업시행자가 배수개선사업의 시행에 따라 확장되는 광업권 채굴제한지역에 대하여 광구감소처분을 하고자 한다면 기존 채굴제한지역을 포함하여 감소처분하여야 할 것이다. 이 경우 채굴제한지역의 일부구역에 사금채취전용허가를 하였다면 그 범위안에서 광업권자와 협의한 바에 따라 보상여부를 결정하고, 배수개선사업의 시행에 따라 확장되는 채굴제한지역에 대하여는 광업법시행규칙 제16조의 규정에 따라 손실을 산정하여 보상하면 될 것이다.
공익사업 시행으로 인하여 실제로 채굴이 제한되는 지역이 기존 채굴제한지역 경계로부터 밖으로 0.4m내의 지역인 경우, 동 지역에 한하여 광업권자의 권리가 새로이 제한되는 것이며, 광업법 제39조의 규정에 의하여 광구의 감소처분을 하고 손실보상을 하고자 할 때에는 광업권자의 권리가 새로이 제한되는 지역에 대하여 동법시행규칙 제16조의2의 규정에 의거 보상액을 산정하면 될 것이다.
광업법 제48조는 영조물을 보호하기 위하여 일정범위안에서 채굴을 제한한 규정이므로 “지표면으로부터 지하 200m 위치에 있는 구조물”이 영조물이라면 동조의 규정이 준용되어야 할 것이며, 광업법 제15조제1항의 “광구의 경계는 직선으로 정하고 지표경계선의 직하를 한계로 한다.”는 규정중 “지표경계선의 직하”의 범위는 채굴이 가능한 한 제한이 없다고 하여야 할 것이다.
광구내 산정상으로부터 200m～300m 하부에 영조물(터널)이 개설될 때에는 영조물 설치지역의 지표지하(영조물의 상하좌우 포함)에 있어서의 광물의 부존상황, 동 광물을 채굴할 경우 영조물(터널)에 해가 되는지 여부 등을 확인하여 공익위해여부를 판단하여야 할 것이며, 그 판단결과 광업이 공익을 해한다고 인정할 경우에는 광구의 감소처분을 하고 그 감소처분되는 지역에 대한 손실보상을 하여야 할 것이다.
< 맺는 글 >
이상 광업권 보상에 관한 유권해석사례를 중심으로 광업법 이해를 구하여 보았다. 먼저 광업권 보상에 대한 절차적 이해를 하고 나서 구체적으로 법령규정을 적용하여 해석한 사례를 정리하였다. 특히 공익사업시행자와 광업권자간의 첨예한 문제가 되어온 채굴제한구역의 보상여부에 대하여 상세하게 다루었다.
앞으로 광업법을 운용하는 과정에서 새로운 사례들이 계속하여 나타날 것이며, 이에 대한 해석 또한 계속하여야 할 것이다. 어찌보면 법령운용과 같이 어려운 부분은 없는 것 같다. 대과없이 이를 수행하기 위해서는 법령 일조 일조에 대한 뚜렷한 원칙과 상세한 이해가 있어야 한다.
지난 글에 이어 본 글이 향후의 광업법 해석에 있어 기본적인 이해의 틀을 제공할 수 있기를 바랄 뿐이다. 앞으로 보다 좋은 사례가 있을 때에는 본 글에 붙이거나 대체하여도 좋을 것이다.
[부 록]
광업권 보상을 위한 광산평가기준
광업권보상을 위한 광산평가기준 시행공고 (1995. 6. 8 세계일보)
광업법시행규칙 제16조의2제1항제1호의 규정에 의한 광산평가기준을 다음과 같이 공고합니다.
제1조(목적) 이 기준은 광업법시행규칙 제16조2제1항제1호의 규정에 의한 광산평가기준을 정함을 목적으로 한다.
제2조(평가대상) 조업중이거나 정상적으로 생산중에 휴업한 광산으로서 광물생산실적이 있는 광산에 대한 광업권의 취소 및 광구의 감소처분에 따라 발생하는 손실을 광산평가대상으로 한다.
제3조(평가방법) ①광산의 상태, 광산의 입지조건과 광산물의 시장성 등을 고려하여 가장 적정한 규모의 생산시설을 전제로 한 생산규모, 가행년수와 년수익을 사정하고 이를 기초로 하여 다음 공식에 의하여 계산한다.
- 광산평가액 = a ×｛
1
｝- E
S +
r
(1 + r )n- 1
a : 년 수 익
s : 배당이율
r : 축척이율(평가시 1년만기 정기예금 금리에 준한다)
n : 가행년수
E : 투 자 비
②매장량은 다음 각호의 한국산업규격 매장량 산출기준에서 정한 확정광량과 추정광량의 합으로 한다.
1. KS E 2001(일반광량 계산기준)
2. KS E 2801(석회석광량 계산기준)
3. KS E 2002(탄량 계산기준)
③년수익은 장차 지속할 수 있는 월간생산량과 년간 가행월수를 사정하고 이를 기초로 한 사업수익에서 소요경비를 차감하여 결정한다.
④월간생산량은 광산물의 시장성, 광산개발여건, 생산실적 및 투자시설의 생산능력 등을 감안하여 정한다.
⑤가행년수는 제2항의 매장량에 가채율을 곱한 가채광량을 년간생산량으로 나누어 결정하며 가채율은 다음 각호와 같다.
1. 석탄광 확정광량 : 70%
2. 석탄광 추정광량 : 42%
3. 일반광 확정광량 : 90%
4. 일반광 추정광량 : 70%
⑥광물의 가격은 다음 각호의 1을 참작하여 결정한다.
1. 물가안정및공정거래에관한법률과 동법시행령에 의거 정부가 지정한 고시가격. 다만, 석탄광의 경우 정부가 고시한 석탄가격안정지원금을 포함시킬 수 있다.
2. 국내제철소 및 제련소 공급광물은 매광약정에 의한 가격
3. 정부고시가 또는 매광약정에 의하지 않은 광물은 최근 1년간의 평균 판매가격을 원칙으로 하고 계속적인 상승 또는 하락추세시에는 최근 3개월간의 평균판매가격
4. 상기가격을 적용할 수 없는 경우에는 당해광산 평균품위 광물과 유사한 광물을 판매하는 2개이상 업체의 평균판매가격
⑦소요경비는 다음 각호의 비용을 사정하며 적용단가등은 당해광산 최근 3개월의 평균 실적치 적용을 원칙으로 하고 휴광등으로 실적치 적용이 곤란할 경우에는 생산규모, 조건등이 유사한 2개이상 광산의 평균실적을 적용한다.
1. 채광비
2. 선광제련비
3. 일반관리비, 경비 및 판매비
4. 운영자금이자 : 운영 자금의 비목은 채광비, 선광제련비, 일반관리비, 경비 및 판매비의 합계로 하고 운영자금의 1회전 기간은 3개월로 하며, 운영자금에 대한 이자계산에 적용될 이율은 은행 1년 만기 정기예금 이율로 한다.
⑧배당이율은 광업부문 상장법인의 배당율 및 세율(법인세, 주민세)에 따라 다음 공식에 의하여 산출한다.
- 배당이율(S) =
S
l-X
S : 전년도 광업부문 상장법인의 배당율
X : 세율(법인세, 주민세)
다만, 배당율은 은행 1년 만기 정기예금 이자율 이상으로 한다.
⑨투자비는 적정생산량을 가행 종말년도까지 유지하기 위하여 장차 소요될 다음 각호의 제반 광산설비에 대한 총 투자소요액의 현가로 결정한다.
1. 기계장치
2. 차량 및 운반구
3. 건물 및 구축물(갱도 포함)
⑩기존시설중 생산규모와 가행조건에 비추어 필요한 기 투자시설내역을 조사하여 다음 각호의 사항을 명시한다.
1. 시설명
2. 규 격
3. 수 량
4. 구입년도
제4조(광산평가서 작성) 광산평가서는 다음 각호의 사항을 포함하여 작성한다.
1. 광업권 : 등록번호, 소재지, 광종, 존속기간, 면적, 광업권자 주소․성명
2. 지질 및 광황
3. 매장량 및 품위
4. 위치 및 연역
5. 광산개발계획 : 개발현황, 개발계획, 생산 및 판매계획, 시설투자계획, 추정생산원가
6. 평가액
7. 결 론
8. 기존시설명세 : 건물 및 구축물 명세서, 기계장치 및 기구명세서, 차량 및 운반구 명세서
가. “도로경계선”이라 함은 「도로법」제24조의 규정에 의하여 도로구역으로 결정·고시한 구역(부지)의 경계선을 말한다.
나. “취락지구”라 함은 주민의 집단적 생활근거지로 이용되고 있거나 이용될 지역으로서, 주택의 건설과 주민의 복지시설 또는 소득증대를 위한 생산시설 등의 설치를 위하여 계획적인 개발이 필요한 지구로서 준도시지역의 세분 용도지구를 말한다.(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제31조제2항제6호)
다. “측도”라 함은 간선도로 등에 인접하여 나란히 설치된 도로를 말한다.
라. “측구”라 함은 노면상에 내린 우수를 배수하기 위하여 도로의 측방에 판 도랑을 말하며, 옆도랑이라고도 한다.
◇강제경매의 목적이 된 토지 또는 그 지상 건물에 관하여 강제경매를 위한 압류나 그 압류에 선행한 가압류가 있기 이전에 저당권이 설정되어 있다가 그 후 강제경매로 인해 그 저당권이 소멸하는 경우, 그 건물 소유를 위한 관습상 법정지상권의 성립 요건인 ‘토지와 그 지상 건물이 동일인 소유에 속하였는지’를 판단하는 기준 시기(=그 저당권 설정 당시)◇
동일인의 소유에 속하였던 토지와 그 지상 건물이 매매, 증여, 강제경매, 국세징수법에 의한 공매 등으로 인하여 양자의 소유자가 다르게 된 때에 그 건물을 철거한다는 특약이 없는 한 건물소유자는 토지소유자에 대하여 그 건물의 소유를 위한 관습상 법정지상권을 취득한다. 그리고 관습상 법정지상권이 성립하려면 토지 또는 그 지상 건물의 소유권이 유효하게 변동될 당시에 동일인이 토지와 그 지상 건물을 소유하였던 것으로 족하다.
한편 토지 또는 그 지상 건물의 소유권이 강제경매로 인하여 그 절차상의 매수인에게 이전되는 경우에는 그 매수인이 소유권을 취득하는 매각대금의 완납시가 아니라 강제경매개시결정으로 압류의 효력이 발생하는 때를 기준으로 토지와 지상 건물이 동일인에게 속하였는지 여부에 따라 관습상 법정지상권의 성립 여부를 가려야 하고, 강제경매의 목적이 된 토지 또는 그 지상 건물에 대하여 강제경매개시결정 이전에 가압류가 되어 있다가 그 가압류가 강제경매개시결정으로 인하여 본압류로 이행되어 경매절차가 진행된 경우에는 애초 가압류의 효력이 발생한 때를 기준으로 토지와 그 지상 건물이 동일인에 속하였는지 여부에 따라 관습상 법정지상권의 성립여부를 판단하여야 한다.
나아가 강제경매의 목적이 된 토지 또는 그 지상 건물에 관하여 강제경매를 위한 압류나 그 압류에 선행한 가압류가 있기 이전에 저당권이 설정되어 있다가 그 후 강제경매로 인해 그 저당권이 소멸하는 경우에는, 그 저당권설정 이후의 특정 시점을 기준으로 토지와 그 지상 건물이 동일인의 소유에 속하였는지 여부에 따라 관습상 법정지상권의 성립 여부를 판단하게 되면, 저당권자로서는 저당권 설정 당시를 기준으로 그 토지나 지상 건물의 담보가치를 평가하였음에도 저당권 설정 이후에 토지나 그 지상 건물의 소유자가 변경되었다는 외부의 우연한 사정으로 인하여 자신이 당초에 파악하고 있던 것보다 부당하게 높아지거나 떨어진 가치를 가진 담보를 취득하게 되는 예상하지 못한 이익을 얻거나 손해를 입게 되므로, 그 저당권 설정 당시를 기준으로 토지와 그 지상 건물이 동일인에게 속하였는지 여부에 따라 관습상 법정지상권의 성립여부를 판단하여야 할 것이다.
[2] 국·공유 일반재산인 토지를 대부받은 점유자가 점유 개시 후 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 경우, 대부료 산정의 기준이 되는 해당 토지가액의 평가 방법
[3] 갑 법인이 국유재산인 제1부동산에 관하여는 국가로부터, 공유재산인 제2부동산에 관하여는 을 지방자치단체로부터 점용허가를 받은 후 골프장 사업승인을 받고 점유를 개시하여 골프장 조성공사를 한 다음 골프장을 운영하고 있었는데, 제1, 2부동산이 일반재산으로 되면서 해당 관리청이 갑 법인과 새로 대부계약을 체결하고 매년 갱신하며 갑 법인이 최초 점유를 개시할 당시의 이용상태가 아니라 골프장으로 이용하고 있는 대부계약 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 대부료를 산정하여 지급받아 온 사안에서, 국유 일반재산인 제1부동산에 대한 현행 국유재산법 시행령 시행일인 2009. 7. 31. 이후 대부료에 관하여도 점유 개시 당시의 이용상태를 기준으로 산정한 대부료를 초과하는 부분에 부당이득을 인정한 원심판결에 법리오해의 위법이 있다고 한 사례
【판결요지】
[1] 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 한편 실정법은 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록 해석할 것도 또한 요구된다. 요컨대 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다.
[2] 대법원은 일찍이 국·공유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 근거법령인 구 국유재산법 시행령(1996. 6. 15. 대통령령 제15026호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 제1호의 ‘가장 최근에 공시한 공시지가’나 구 국유재산법 시행령(2000. 2. 14. 대통령령 제16709호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 제1호의 ‘개별공시지가’를 기준으로 산출하도록 되어 있던 토지의 가액의 평가와 관련하여, 그러한 평가는 국유재산을 대부받은 점유자가 점유 개시 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켜 변경된 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 평가하여야 한다고 판시하여 왔고, 구 지방재정법 시행령(1994. 9. 29. 대통령령 제14391호로 개정되기 전의 것) 제92조 제2항 제1호의 ‘가장 최근에 공시한 공시지가’를 기준으로 산출하도록 되어 있던 토지의 가액의 평가에 관하여도 마찬가지로 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하여야 한다고 판시하였고, 대법원의 이러한 해석론은 토지가액의 평가기준에 관하여 동일하거나 유사한 용어를 사용하고 있던 2007. 12. 28. 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 구 국유재산법 시행령과 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되기 전의 구 국유재산법 시행령 및 2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전부 개정되기 전의 구 지방재정법 시행령과 현행 공유재산관리법 시행령(2005. 12. 30. 대통령령 제19227호로 제정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것, 이하 ‘공유재산관리법 시행령’이라고 한다)에 대하여도 마찬가지로 적용된다. 그런데 그 후 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되어 같은 달 31일부터 시행된 현행 국유재산법 시행령(이하 ‘2009년 개정 국유재산법 시행령’이라고 한다)은 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지가액의 산출기준을 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’에서 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’로 변경하였는바, 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가는 재산가액 결정 당시 시점에 당해 토지가 현실적으로 이용되는 상태를 그대로 평가하여 정해지는 것이고, 위와 같은 문언으로 개정한 입법 취지가 토지를 형질변경하게 되면 그에 따라 사용이익이 증감하는 것이 일반적이므로 그러한 현상을 있는 그대로 반영하여 대부료를 적정하게 산정하는 것이 보다 합리적이라는 사고에 바탕을 두고 이를 분명하게 하기 위한 것임을 고려할 때, ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’라는 개정조항에는 단순한 ‘개별공시지가’라거나 거기에 ‘최근’이라는 문구가 첨가된 구 조항들과는 달리 ‘점유 개시 당시가 아닌 현재의 현실적 이용상태’를 기준으로 한다는 의미가 담겨 있다고 보아야 한다. 따라서 국유 일반재산인 토지를 대부받은 점유자가 점유 개시 후 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰다고 하더라도 2009년 개정 국유재산법 시행령의 시행일인 2009. 7. 31.부터는 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 해당 재산가액을 평가할 것이 아니라, 새로이 대부계약을 체결하거나 갱신할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 해당 재산가액을 산출하여야 한다. 그리고 이는 당초 국유재산의 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 후 대부계약이 새로이 체결된 경우에도 마찬가지이다. 다만 공유 일반재산인 토지의 대부료 산정에 관하여는 그 근거법령인 공유재산관리법 시행령이 2009. 7. 27. 국유재산법 시행령 개정 때 함께 개정되지 않은 채 당초 2005. 12. 30. 제정될 당시의 상태 그대로 유지되고 있어 위와 같은 법리가 적용될 수 없고, 여전히 대법원이 종전에 취하던 해석론에 의할 수밖에 없다.
[3] 갑 법인이 국유재산인 제1부동산에 관하여는 국가로부터, 공유재산인 제2부동산에 관하여는 을 지방자치단체로부터 점용허가를 받은 후 골프장 사업승인을 받고 점유를 개시하여 골프장 조성공사를 한 다음 골프장을 운영하고 있었는데, 제1, 2부동산이 일반재산으로 되면서 해당 관리청이 갑 법인과 새로 대부계약을 체결하고 이후 매년 갱신하여 왔으며, 관리청은 국유재산법 시행령 등의 규정에 의하여 연도마다 산출한 재산가액을 기준으로 매년 대부료를 결정한다고 갑 법인과 약정한 다음 제1, 2부동산에 관하여 갑 법인이 최초 점유를 개시할 당시의 이용상태가 아니라 골프장으로 이용하고 있는 대부계약 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 가액을 산출하고 여기에 일정한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정한 뒤 갑 법인으로부터 지급받아 온 사안에서, 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되어 같은 달 31일부터 시행된 현행 국유재산법 시행령(이하 ‘2009년 개정 국유재산법 시행령’이라고 한다)이 시행되기 전 대부료 부분에 관하여는, 갑 법인이 자신의 비용과 노력으로 제1, 2부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 국가 등에 귀속된 대부료에서 제1, 2부동산에 대한 점유를 개시할 당시 각 부동산의 현실적 이용상태를 전제로 적정하게 산정된 대부료 상당액을 공제한 나머지 부분은 법률상 원인이 없어 국가 등의 부당이득이 되지만, 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행된 2009. 7. 31. 이후의 국유 일반재산인 제1부동산에 관한 대부료는 특별한 사정이 없는 한 골프장으로 이용하고 있는 대부계약 갱신 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가를 적용하여 산출한 가액에 일정한 사용료율을 곱하여 산정하여야 하며, 해당 관리청이 이에 따라 대부료를 산정하여 지급받은 이상 국가 등에 그와 같은 대부료가 귀속되었다고 하더라도 이는 갑 법인이 대부계약에 기한 의무를 이행한 것일 뿐 국가 등이 법률상 원인 없이 부당한 이득을 얻은 것으로 볼 수 없는데도, 제1부동산에 관한 2009. 7. 31. 이후 대부료에 관하여도 점유 개시 당시의 이용상태를 기준으로 산정한 대부료를 초과하는 부분에 대하여
부당이득을 인정한 원심판결에 법리오해의 위법이 있다고 한 사례(공유 일반재산인 제2부동산의 대부료에 관하여는 공유재산 및 물품관리법 시행령이 2009. 7. 27. 국유재산법 시행령 개정 때 함께 개정되지 않은 채 당초 2005. 12. 30. 제정될 당시의 상태 그대로 유지되고 있으므로, 점유 개시 당시의 이용상태를 기준으로 산정한 대부료를 초과하는 부분은 부당이득이 된다).
【주 문】 원심판결의 피고들 패소 부분 중 원심판결 별지 1 목록 기재 각 부동산에 관한 2009. 7. 31. 이후의 부당이득금 및 이에 대한 지연손해금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 한편 실정법은 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록 해석할 것도 또한 요구된다. 요컨대 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다( 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).
그런데 그 후 2009년 개정 국유재산법 시행령으로 전부 개정되어 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지가액의 산출기준이 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’에서 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’로 변경되었는바, 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가는 재산가액 결정 당시 시점에 당해 토지가 현실적으로 이용되는 상태를 그대로 평가하여 정해지는 것이고, 위와 같은 문언으로 개정한 입법 취지가 토지를 형질변경하게 되면 그에 따라 사용이익이 증감하는 것이 일반적이므로 그러한 현상을 있는 그대로 반영하여 대부료를 적정하게 산정하는 것이 보다 합리적이라는 사고에 바탕을 두고 이를 분명하게 하기 위한 것임을 고려할 때, ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’라는 위 개정조항에는 단순한 ‘개별공시지가’라거나 거기에 ‘최근’이라는 문구가 첨가된 구 조항들과는 달리 ‘점유 개시 당시가 아닌 현재의 현실적 이용상태’를 기준으로 한다는 의미가 담겨 있다고 봄이 상당하다.
따라서 국유 일반재산인 토지를 대부받은 점유자가 점유 개시 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰다고 하더라도 2009년 개정 국유재산법 시행령의 시행일인 2009. 7. 31.부터는 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 해당 재산가액을 평가할 것이 아니라, 새로이 대부계약을 체결하거나 갱신할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 해당 재산가액을 산출하여야 한다. 그리고 이는 당초 국유재산의 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 후에 대부계약이 새로이 체결된 경우에도 마찬가지이다.
다만 공유 일반재산인 토지의 대부료 산정에 관하여는 그 근거법령인 공유재산관리법 시행령이 2009. 7. 27. 국유재산법 시행령 개정 때 함께 개정되지 않은 채 당초 2005. 12. 30. 제정될 당시의 상태 그대로 유지되고 있어 위와 같은 법리가 적용될 수 없고, 여전히 대법원이 종전에 취하던 해석론에 의할 수밖에 없음을 주의적으로 밝혀 둔다.
3. 가. 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, ① 원고는 피고 대한민국으로부터 국유재산인 원심판결 별지 1 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 제1부동산’이라고 한다)에 관하여 점용허가를 받고, 피고 경기도 광주시(이하 ‘피고 광주시’라고 한다)로부터 공유재산인 같은 별지 3 목록 기재 부동산(이하 ‘이 사건 제2부동산’이라고 한다)에 관하여 점용허가를 받아, 1985. 12. 9. 이 사건 제1, 2부동산 및 그 주변 토지에 관하여 골프장 사업승인을 받고 점유를 개시하여 골프장 조성공사를 한 다음, 1987. 10. 24.부터 ‘뉴서울 컨트리클럽’이라는 상호로 골프장을 운영하고 있는 사실, ② 본래 도로, 구거 등으로 이용되어 오던 이 사건 제1부동산은 골프장 조성 후 1996. 7. 23.부터 1997. 5. 12. 사이에 그 지목이 체육용지로 변경되고(그 무렵 행정재산 용도폐지가 행하여진 것으로 보인다), 현재 주로 골프장 코스 및 조경지로 사용되고 있으며, 이 사건 제2부동산은 임야로서 골프장 내 원형보전지 상태로 있는 사실, ③ 이 사건 제1, 2부동산이 일반재산으로 된 후 원고는 해당 관리청인 광주시장과 국유재산법, 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정되기 전의 것), 공유재산관리법에 따른 대부계약을 체결하고 매년 이를 갱신하여 온 사실(국유재산인 이 사건 제1부동산은 광주시장이 피고 대한민국으로부터 그 관리·처분에 관한 사무를 위임받았다), ④ 광주시장은 대부계약을 갱신함에 있어 국유재산법 시행령 등의 규정에 의하여 연도마다 산출한 재산가액을 기준으로 매년 대부료를 결정한다고 원고와 약정한 다음, 이 사건 제1, 2부동산에 관하여 원고가 점유를 개시할 당시의 이용상태를 기준으로 한 것이 아니라 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 하여 그 가액을 산출하고, 여기에 일정한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하여 원고로부터 이를 지급받아 온 사실을 알 수 있다.
나. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면 다음과 같은 결론이 도출된다.
(1) 먼저, 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행되기 전의 국유재산인 이 사건 제1부동산에 관한 대부료 부분과 공유재산인 이 사건 제2부동산에 대한 대부료 부분에 관하여는, 앞서 본 법리에 따라 원고가 자신의 비용과 노력으로 이 사건 제1, 2부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 피고들에게 귀속된 대부료에서 이 사건 제1, 2부동산에 대한 점유를 개시할 당시 위 각 부동산의 현실적 이용상태를 전제로 적정하게 산정된 대부료 상당액을 공제한 나머지 금원은 법률상 원인이 없는 것으로서 피고들의 원고에 대한 부당이득이 된다고 할 것이다. 같은 취지로 판단한 원심은 정당하고, 거기에 국·공유 일반재산의 대부료 산정에 관한 법리오해의 잘못이 없다.
(2) 반면에 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행된 2009. 7. 31. 이후의 이 사건 제1부동산에 관한 대부료는, 앞서 본 법리에 따라 특별한 사정이 없는 한 이 사건 제1부동산이 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 갱신 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가를 적용하여 산출한 이 사건 제1부동산의 가액에 일정한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하여야 하는바, 해당 관리청인 광주시장이 이에 따라 대부료를 산정하여 지급받은 이상 피고들에게 그와 같은 대부료가 귀속되었다고 하더라도 이는 원고가 위 대부계약에 기한 의무를 이행한 것일 뿐, 피고들이 법률상 원인 없이 부당한 이득을 얻은 것으로 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 2009. 7. 31. 이후의 대부료에 관하여도, 원고가 자신의 비용과 노력으로 이 사건 제1부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 피고들에게 귀속된 대부료에서 이 사건 제1부동산에 대한 점유를 개시할 당시 위 부동산의 현실적 이용상태를 전제로 적정하게 산정된 대부료 상당액을 공제한 나머지 금원은 법률상 원인이 없는 것으로서 피고들이 부당이득한 것이라고 보아 원고의 반환청구를 받아들였는바, 이는 2009년 개정 국유재산법 시행령 시행일 이후의 국유 일반재산의 대부료 산정에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다. 상고이유로 이 점을 지적하는 피고들의 주장은 정당하다.
4. 그러므로 원심판결의 피고들 패소 부분 중 이 사건 제1부동산에 관한 2009. 7. 31. 이후의 부당이득금 및 이에 대한 지연손해금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
광업권 보상평가.hwp
2009다62059.pdf
