1. 재결의 경위

가. 이 사건 사업의 경위

1) 문화체육관광부장관과 국토교통부장관1)은 2010. 1. 13. 기업도시개발 특별법에 근거하여 전남 해남군 산이면 구성리, 상공리, 덕송리 일대 21,866,700㎡에 관광레저형 기업도시를 건설하기 위한 기업도시개발사업[영암·해남 관광레저형 기업도시(구성지구) 개발계획, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다]에 관하여 개발구역 지정 및 개발계획 승인 고시(문화체육관광부고시 제2010-3호 및 국토해양부고시 제2010-4호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 하였다. 위 승인된 개발계획상 이 사건 사업의 사업시행자는 피고 D주식회사(이하 ‘피고 회사’라 한다)이며, 개발사업의 종기는 2025년이다.

2) 문화체육관광부장관은 2011. 12. 30. 구 기업도시개발 특별법(2012. 1. 20. 법률 제11208호로 개정되기 전의 것) 제14조 제4항 본문에 따른 이 사건 사업의 수용재결 신청기간 2년(2010. 1. 13.부터 2012. 1. 12.까지)을 같은 조항 단서에 따라 1년 연장(2013. 1. 12.까지) 승인 고시(문화체육관광부고시 제2011-52호)를 하였다.

3) 문화체육관광부장관과 국토교통부장관은 2012. 12. 27. 이 사건 사업에 관하여 개발구역 지정·개발계획 변경 및 실시계획 승인고시(문화체육관광부 고시 제2012-42호, 국토해양부고시 제2012-934호)를 하였다.

4) 기업도시개발 특별법이 2012. 1. 20. 법률 제11208호로 개정되면서 제14조 제4항 본문에 따른 이 사건 사업의 수용재결 신청기간은 4년(2014. 1. 12.까지)으로 연장되었는데, 문화체육관광부장관은 2014. 1. 3. 위 수용재결 신청기간을 같은 조항 단서에 따라 1년 연장(2015. 1. 12.까지) 승인 고시(문화체육관광부고시 제2013-34호)를 하였다.

5) 2015. 6. 22. 법률 제13372호로 개정된 기업도시개발 특별법은 제14조 제4항 단서에서 국토교통부장관의 승인을 받아 연장할 수 있는 사용재결 신청기간을 개정 전 1년에서 2년으로 늘렸다. 위 개정법 부칙 제8조는 “제14조 제4항에도 불구하고 제14조 제4항의 개정규정 시행 당시 재결신청 기간이 경과된 개발사업 시행자가 같은 항 단서에 따른 국토교통부장관의 승인을 받은 경우에는 재결을 신청할 수 있다. 이 경우 시행자는 같은 항 단서의 개정규정에도 불구하고 2016. 12. 31.까지 재결을 신청하여야 한다.”고 규정함으로써 “재결신청 기간이 경과된” 경우에도 국토교통부장관의 승인을 받아 2016. 12. 31.까지 재결신청을 할 수 있도록 하였는데, 위 부칙 제8조 단서는 2016. 12. 2. 법률 제144366호로 “이 경우 시행자는 같은 항 단서의 개정규정에도 불구하고 2017. 12. 31.까지 재결을 신청하여야 한다.”로 개정되었다[이하 개정 전후의 위 부칙 제8조(법률 제13372호, 2015. 6. 22.)를 통틀어 ‘이 사건 부칙 규정’이라 한다].

6) 문화체육관광부장관은 2016. 6. 9. 위 개정 기업도시개발 특별법 제14조 제4항 및 이 사건 부칙 규정을 적용하여 이 사건 사업의 수용재결 신청기간을 ‘2015. 1. 13.부터 2016. 12. 31.까지’로 연장을 승인하는 고시(문화체육관광부고시 제2016-12호)를 하였다.

문화체육관광부장관과 익산지방국토관리청장은 2016. 12. 28. 같은 규정들을 적용하여 위 수용재결 신청기간을 2017. 12. 31.까지로 한 차례 더 연장을 승인하는 고시(문화체육관광부고시 제2016-41호, 익산지방국토관리청고시 제2016-522호)를 하였다.

7) 피고 회사는 2017. 11.경 피고 중앙토지수용위원회에 이 사건 사업 부지에 관한 수용재결들을 신청하였다.

8) 한편, 이 사건 사업의 개발계획 및 실시계획에 관하여는 2016. 7. 21. 문화체육관광부고시 제2016-17호 및 국토교통부고시 제2016-478호로, 2017. 10. 23. 문화체육관광부고시 제2017-37호 및 익산지방국토관리청고시 제2017-301호로, 2018. 12. 28. 문화체육관광부고시 제2018-57호 및 익산지방국토관리청고시 제2018-395호로, 2019. 11. 21. 문화체육관광부고시 제2019-48호 및 익산지방국토관리청고시 제2019-322호로 각 변경 승인이 고시되었다.

나. 중앙토지수용위원회의 2018. 11. 8.자 수용재결(이하 ‘수용재결’이라 한다)

○ 수용대상: 원고들 소유의 [별지1] 목록 기재 각 토지

○ 손실보상금: [별지2] 표 ‘수용재결보상금’란 기재 각 원고별 금액

○ 수용개시일: 2019. 1. 2.

다. 중앙토지수용위원회의 2019. 9. 26.자 이의재결(이하 ‘이의재결’이라 한다)

○ 손실보상금: [별지2] 표 ‘이의재결보상금’란 기재 각 원고별 금액

라. 이 법원의 감정촉탁결과(이하 ‘법원감정’라 한다)

○ 이 사건 사업 개발구역 밖 비교표준지를 선정하는 경우: [별지3] 목록 가.항 기재 각 원고별 금액

○ 이 사건 사업 개발구역 안 비교표준지를 선정하는 경우: [별지3] 목록 나.항 기재 각 원고별 금액

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 8호증, 을가 제1호증, 을나 제1 내지 3, 14호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 주식회사 감정평가법인 현에 대한 감정 및 보완감정 촉탁결과, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

[별지4] 기재와 같다.

3. 피고 중앙토지수용위원회에 대한 청구에 관한 판단

가. 원고들의 주장

피고 회사의 재결신청은 아래와 같이 위헌인 법률 규정에 근거한 것이어서 부적법하므로, 이에 터 잡은 피고의 수용재결 및 이의재결도 위법하다.

1) 이 사건 사업에 관한 사업인정은 2015. 1. 13. 이미 그 재결신청 기간 도과로 실효되었음에도 이 사건 부칙 규정은 이미 실효된 사업인정을 소급적으로 부활시켰다. 이 사건 부칙 규정은 헌법 제13조 제2항이 금지하는 진정소급입법에 해당하고 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에도 해당하지 않으며, 다른 공익사업의 경우와 비교하여 원고들을 불합리하게 차별하는 것으로서 평등원칙에도 반하므로 무효이다.

2) 기업도시개발 특별법 제14조 제3항 본문은 재결신청의 요건으로 ‘개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보’할 것을 요구하고 있는데, 위 확보 대상 토지 비율에 사업시행자가 매립공사한 공유수면 매립지를 포함한 것으로 해석하는 것은 위헌이다. 피고 회사는 공유수면 매립지를 제외하면 토지면적 50% 이상을 확보하지 못하였음에도 위와 같은 위헌적인 규정 해석에 근거하여 재결신청을 하였다.

나. 판단

1) 이 사건 부칙 규정의 위헌·무효 여부

가) 종전 사업인정의 실효 여부

기업도시개발 특별법 제14조에 의하면, 기업도시개발사업의 시행자는 해당 개발사업을 시행하기 위하여 필요한 토지 등을 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 수용할 수 있고(제1항), 이때 제11조에 따라 승인받은 개발계획 중 ‘수용의 대상이 되는 토지 등의 세부 목록’을 고시한 때에는 토지보상법상 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보며(제2항), 기업도시 개발 특별법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지등 수용에 관하여는 토지보상법이 준용된다(제10항).

토지보상법 제2조 제2호 및 제7호, 제4조 제8호 및 [별표] 제28호에 의하면, 기업도시개발 특별법에 따른 기업도시개발사업은 ‘공익사업’에 해당하고, ‘사업인정’은 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다. 그런데 토지보상법은 제23조(사업인정의 실효) 제1항에서 사업시행자가 사업인정 고시일부터 1년 이내에 제28조 제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정 고시일부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 제28조(재결의 신청) 제1항에서 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 사업시행자는 사업인정 고시일부터 1년 이내에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 이는 수용권 설정처분인 ‘사업인정의 효력 존속기간’과 수용권 행사인 ‘재결신청의 기간’을 동일하게 ‘사업인정 고시일부터 1년 이내’로 정한 것이다.

그런데 기업도시개발 특별법 제14조 제4항 본문은 재결의 신청은 토지보상법 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 개발계획의 고시일부터 4년 이내에 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이는 그 문언 및 토지보상법과의 체계적 해석상 ‘재결신청의 기간’뿐 아니라 ‘사업인정의 효력 존속기간’도 토지보상법과 달리 ‘개발계획 고시일부터 4년 이내’로 정한 것으로 해석하는 것이 타당하다.

그렇다면 이 사건 사업에 관한 사업인정은, 앞서 본 바와 같이 구 기업도시개벌 특별법(2015. 6. 22. 법률 제13372호로 개정되기 전의 것) 제14조 제4항 단서에 따라 연장된 재결신청 기간(2015. 1. 12.까지)이 만료된 다음 날인 2015. 1. 13. 실효되었다고 보아야 한다.

나) 위헌적 소급입법 여부

(1) 그러나 앞서 본 바와 같이 ‘사업인정’은 토지보상법상 수용권을 설정해주는 행정처분으로서 사업인정이 실효되면 사업시행자의 수용권이 장래를 향하여 소멸될 뿐 기업도시개발 특별법상 개발계획 승인 자체가 실효되는 것은 아니다.

즉, 토지 등 수용은 기업도시개발사업의 내용 중 일부일 뿐으로, 기업도시개발 특별법 제14조 제2항은 승인된 개발계획 중 ‘수용의 대상이 되는 토지 등의 세부 목록’ 부분의 고시를 사업인정 고시로 의제하고 있으며, 위 사업인정 의제의 효력이 소멸되면 해당 목록의 토지 등을 수용할 수 없게 되는 것(개발계획 시행 중 수용 부분의 시행만 불가능하게 되는 것)뿐이다. 더구나 기업도시개발 특별법은 개발계획상 개발사업의 시행기간(제11조 제2항 제2호)이 반드시 ‘재결신청 기간’ 겸 ‘사업인정 효력 존속기간’(제14조 제4항)과 일치할 것을 전제하고 있지도 않으므로, 사업인정이 실효되더라도 사업시행기간은 얼마든지 남아 있을 수 있다(실제로 이 사건 사업 개발계획상 시행기간도 2025년까지이다).

따라서 위와 같이 사업인정이 실효된 이후에도, 이 사건 고시(이 사건 사업에 관한 개발구역 지정 및 개발계획 승인)는 수용 부분을 제외하고는 기업도시개발 특별법에 따라 당연히 유효하게 시행될 수 있다. 이에 따라 그 개발구역 내 토지 소유자인 원고들은 여전히 토지 형질변경, 건축 행위가 제한되는 등(기업도시개발 특별법 제10조) 그 소유권이 제한되는 상태이므로[민간기업 등의 제안에 따라 개발구역이 지정되고(제5조) 위 지정 제안 시 해당 민간기업 등으로 하여금 개발계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받도록 하는(제11조) 등 기업도시개발 특별법의 체계상 개발구역 내 행위제한은 해당 개발사업의 시행과 궤를 같이 한다], 위 사업인정의 실효로 인하여 소유권 제한이 해제되는 등 어떠한 법적 지위가 확정적으로 형성되었다고 보기는 어렵고, 나아가 이 사건 부칙 규정의 시행으로 인하여 적어도 ‘소급적으로는’ 어떠한 재산권이 박탈되었다고 보기도 어렵다.

(2) 또한 이 사건 부칙 규정은, 그 문언 그대로 “재결신청 기간이 경과된” 경우 ‘사후적으로 새로이’ 수용권을 부여한다는 의미로 해석되며, 이미 실효된 사업인정의 효력을 소급적으로 부활시키는 등 과거에 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용되는 규정도 아니다. 이처럼 ‘장래를 향해’ 수용권을 새로이 부여하는 법률의 제정은 헌법 제13조 제2항에 따라 금지되는 소급입법에 해당하지 않으므로, 입법자가 헌법 제23저 및 제37조 제2항에 따라 가지는 입법형성권의 범위에 속한다.

(3) 원고들은 실효되었던 사업인정이 이 사건 부칙 규정으로 인하여 ‘부활’함으로써 원고들의 재산권이 소급적으로 박탈당했다는 취지로 주장하나, 위와 같이 ‘장래를 향한’ 새로운 사업인정의 효력 발생이 소급적으로 어떠한 권리가 침해된다고 보기는 어렵다.

(4) 다만 원고들의 주장을 ‘개정 전 기업도시개발 특별법에 따른 재결신청 기간이 만료하여 원고들 소유의 토지가 수용될 가능성이 없다고 신뢰하였는데, 이 사건 부칙 규정은 그러한 신뢰 이익을 헌법상 허용되는 범위를 넘어 부당하게 침해하였다’ 는 취지로 선해하여 보더라도, 아래와 같은 이유로 이 사건 부칙 규정이 과잉금지원칙, 평등원칙 등 헌법 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

① 기업도시개발 특별법은 국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진함으로써 공공복리를 증진하고 국민경제와 국가 균형발전에 이바지함을 목적으로 하여(제1조), 산업·연구·관광·레저 분야 등의 주된 기능과 주거·교육·의료·문화 등의 자족적 복합기능을 고루 갖춘 ‘기업도시’ 개발에 관하여 규정하고 있으며(제2조), 개발사업을 시행할 경우 ‘낙후지역의 개발이나 지역경제 활성화 등 국가균형발전에 이바지함으로써 공익성’ 등을 갖출 것을 개발구역 지정 요건으로 하여, 원칙적으로 최소 100만㎡ 이상의 개발구역을 지정하도록 규정하고 있다(제6조). 이러한 입법 취지 및 규정에 비추어 기업도시개발사업은 대규모 공익사업에 해당하고, 이러한 대규모 사업은 그 시행과정상 다양한 변수가 있게 되므로 일률적으로 단기의 기간 내에 수용을 마치기 어려울 수 있다. 그런데 이러한 사업이 시행되는 도중에 당초 예정한 비교적 단기의 수용재결 신청기간이 만료됨에 따라 그 사업인정이 종국적으로 실효되어 사업 전체가 시행 불능 상태에 빠진다면 공공복리에 중대한 영향을 미칠 가능성이 높다. 이 사건 부칙 규정은 이와 같은 공익상 피해를 방지하기 위한 것으로 그 입법 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다.

② 이 사건 부칙 규정은 아무런 제한 요건 없이 재결신청 기간의 연장을 허용하는 것이 아니라, 기업도시개발 특별법 제14조 제4항 단서 및 같은 법 시행령 제18조 제1항에 따라 ‘개발구역의 면적이 제9조에 따른 최소면적의 2배 이상으로서 협의 매수가 지연된 경우’, ‘관할 시장·군수가 부득이한 사유가 있다고 인정하여 요청하는 경우’, ‘취득대상 토지의 70퍼센트 이상을 취득 완료하고 나머지 토지에 대하여 1년 이내에 수용재결신청이 가능하다고 판단되는 경우’ 등 부득이한 사유가 있는 경우에 한하여 국토교통부장관의 ‘승인’을 받은 경우에만 그 연장을 허용하고 있다. 따라서 사업자가 만연히 사업진행을 늦추는 등의 사정이 있는 경우에는 이러한 제한 요건을 토대로 국토교통부장관의 요건 심사를 거쳐 그 기간 연장이 승인되지 않을 수 있다. 그러므로 설령 사업구역 내 토지 소유자들이 수용 여부에 관한 어떠한 신뢰이익을 가졌다 하더라도 이러한 이익 조정 조치가 취해질 수 있으므로, 이 사건 부칙 규정은 그 침해의 최소성이 인정된다.

③ 반면, 앞서 본 바와 같이 개발계획상 개발사업의 ‘시행기간’(제11조 제2항 제2호)은 ‘재결신청 기간’ 겸 ‘사업인정 효력 존속기간’(제14조 제4항)과 다를 수 있고, 통상 개발사업의 순서상 토지 등의 수용은 사업의 전반부에 이루어지는 점을 감안하면 위 사업시행기간이 재결신청 기간보다는 훨씬 길 것임이 오히려 일반적이라고 볼 수 있다. 또한 기업도시개발 특별법 제14조 제4항이 정한 재결신청 기간은 이 사건 부칙 규정 제정 전에도 2012. 1. 20.자 개정(법률 제11208호)으로 한 차례 연장된 적이 있었으며, 당시 개정이유는 “기업도시개발사업의 경우 대규모 개발면적으로 인하여 실시계획 승인 및 토지 협의 매수가 개발계획의 고시일부터 2년 내에 완료되기 어려운 점을 고려하여 토지수용 재결신청 기간을 개발계획의 고시일부터 4년으로 연장”한다는 것이었다. 이러한 개정 연혁, 앞서 본 기업도시개발사업의 규모 등에 비추어 볼 때, 사업시행기간 중에 재결신청 기간이 만료되었다는 이유만으로 해당 개발사업이 전면 또는 상당 부분 백지화된다거나 혹은 개발구역 지정권자인 국토교통부장관 등이 재결신청 기간의 연장이나 새로운 수용권의 설정 등 등 추가적인 입법적, 행정적 조치 없이 해당 사업의 개발계획 승인을 사실상 이행불능 상태로 방치할 것이라고 당연히 기대할 수는 없다.

④ 더구나 이 사건 부칙 규정은 기존의 재결신청 기간이 만료된 2015. 1. 13.로부터 5개월여 뒤인 2015. 6. 22. 제정되었으므로, 그 5개월여의 입법 공백이 기업도시개발사업 구역 내 토지 소유자들로 하여금 ‘더 이상 재결신청 기간 연장을 위한 입법이 이루어지지 않을 것이다’라는 정당한 신뢰를 부여하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 부칙 규정은 그로써 보호하고자 하는 공익의 중대성까지 고려하면, 법익균형성에 위배된다고 볼 수도 없다.

⑤ 이에 대하여 원고들은 이 사건 부칙 규정 등을 통하여 계속되는 사업인정 연장으로 인하여 시일이 지날수록 손실보상금 산정에서 불이익을 입게 된다고 주장하나, 토지보상법상 해당 공익사업의 개발이익을 제외한 정당한 손실보상금은 사업인정 고시일 전의 공시기준일부터 가격시점인 수용재결일까지 지가변동률, 생산자물가상 승률 등을 반영하여 산정되므로(제70조), 손실보상금이 토지보상법에 따라 적법하게 산정되는 이상 사업인정이 연장되어 수용재결 시점이 늦춰진다는 이유만으로 헌법상 정당보상원칙에 반할 여지는 없다(토지 소유자들로서는 시일의 경과에 따라 개발이익이 반영되어 주변 지가가 전반적으로 상승함에 따라 수용재결에서 대상 토지가 상대적으로 저평가되었다고 느끼기 쉬우나, 개발이익은 공익사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것으로서 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없다). 나아가 토지보상법은 사업시행자가 그 수용재결 신청을 만연히 늦추는 경우를 대비하여, 토지소유자에게 재결신청 청구권을 부여하여, 이에 대한 이익조정 장치를 두고 있다.

⑥ 한편, 기업도시개발 특별법 외에 토지보상법을 준용하는 도시 및 주거환경정비법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 도시개발법 등 개발사업에 관한 기타 법률들에 의하더라도, 종전의 사업시행인가에 의한 사업인정이 실효된 뒤 새로운 사업시행인가처분에 의하여 장래를 향해 새로이 수용권을 설정하는 것도 가능하므로(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결 대법원 등 참조), 기업도시개발 특별법이 이 사건 부칙 규정을 통해 입법적으로 새로이 수용권을 부여하였다는 이유만으로 다른 개발사업 관련 법과 비교하여 합리적 이유 없이 수용 대상 토지 소유자들을 차별하고 있다고 볼 수도 없다(심지어 처분에 의해 사업시행기간 및 재결신청 기간 연장도 가능하게 되어 있는 다른 법령과 비교할 때, 입법에 의해 기간을 연장할 수 있도록 하는 기업도시 개발 특별법은 이 점에서 훨씬 더 신중한 태도를 취하고 있다고 평가할 수 있다).

다) 소결

결국 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 기업도시개발 특별법 제14조 제3항의 합헌적 해석

가) 기업도시개발 특별법 제14조 제3항은 “재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다”라고 규정하고 있을 뿐, 명시적으로 “토지”에서 매립지를 제외하거나 “토지소유권의 취득”에서 매립공사에 따른 매립지 소유권의 취득을 제외하고 있지 않다.

나) 위와 같은 문언에도 불구하고, 원고들은 위 조항이 정한 확보 토지 비율에 사업시행자가 매립공사한 공유수면 매립지를 포함한 것으로 해석하는 것은 위헌이라는 취지로 주장한다.

그러나 헌법 제23조 제1항은 재산권은 법률로써 규제될 수 있고 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있음을 밝히고 있고, 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정 함으로써 특히 토지 재산권과 관련한 광범위한 입법형성의 재량을 부여하고 있다.

기업도시개발 특별법은 ‘국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진함으로써 공공복리를 증진하고 국민경제와 국가 균형발전에 이바지함’을 목적으로 하여(제1조), 개발사업에서 공유수면 매립의 방식을 이용한 부지 조성을 예정하고 사업시행자의 매립지 소유권 취득 등에 관한 특례 규정을 두고 있다(제11조 제7항 제5호, 제13조 제 1항 제4호, 제33조). 또한 대규모 기업도시의 계획적 개발이라는 기업도시개발사업의 특성 및 그 원활한 추진 등을 위하여, 법정된 공익성 요건 등 개발구역 지정 요건을 모두 갖춘 사업자에게(제6조) 사업구역 내 토지소유자의 동의나 토지 확보 비율 등과 무관하게 그 사업시행자 지위를 부여하고(제10조), 개발계획을 승인하며(제11조), 실시계획을 승인하는 등(제12조) 사업시행권한을 부여하고 있다.

한편, 원고들이 문제 삼는 같은 법 제14조 제3항은 위와 같이 이미 사업시행권한이 부여된 사업시행자가 재결신청을 할 수 있는 요건으로서 이미 확보한 토지면적의 비율을 정한 것으로, 사업부지 취득방식(협의, 수용, 매립 등)에 관한 입법자의 광범위한 입법형성재량을 고려하면, 여기서 매립지를 제외하지 않았다는 이유만으로 그 외 토지 소유자들에게 중대한 재산권의 침해가 발생한다고 볼 수는 없다. 이미 확보한 매립지가 사업구역의 대부분을 차지해 사업이 상당히 진척된 경우에 이를 빼고 토지 확보 비율을 산정하여야 한다고 해석한다면, 나머지 작은 부분 토지의 협의 취득을 위해 전체 사업시행이 지연되는 결과를 초래할 수 있고, 이는 국가균형발전에 이바지하기 위해 기업도시개발 특별법이 개발사업에 최대한 완화된 규제를 적용하는 취지(제3조)에도 반하게 된다.

따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3) 소결

피고 회사의 재결신청은 합헌적인 법률 근거에 따라 적법하게 이루어졌으므로, 피고 중앙토지수용위원회의 수용재결 및 이의재결 역시 적법하다.

4. 피고 회사에 대한 청구에 관한 판단

가. 원고들의 주장

사업지구 안에 표준지 공시지가가 있을 때에는 사업지구 내에서 비교표준지를 선정하여야 함에도, 이 사건 수용재결 및 이의재결 감정평가인은 개발이익을 배제한다는 이유로 이 사건 사업 개발구역 밖의 비교표준지를 선정하여 감정하였으므로 위법하다(같은 이유로 이 사건 사업 개발구역 밖의 비교표준지를 기준으로 한 법원감정 결과도 위법하다). 수용재결 및 이의재결 감정평가는 이 사건 사업과 무관한 지가상승분까지 배제하는 등 기타 위법사유도 존재한다.

또한 이 사건 사업 개발구역 안의 비교표준지를 기준으로 한 법원감정 결과는 기타요인 보정에서 거래사례들을 잘못 선정한 위법이 있다.

결국 정당한 손실보상금은 원고들이 사적 감정을 통해 적절한 비교표준지와 인근 거래사례를 채택하여 산정한 [별지2] 표 ‘원고측산출액’란 기재 금액과 같으므로, 피고는 원고들에게 위 정당한 보상금과 이의재결 보상금의 차액([별지2] 표 ‘손실보상금차액’란 기재 금액과 같다) 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 판단

1) 공시기준일을 정하는 “사업인정고시일”의 확정

가) 토지보상법 제70조는 제1항에서 재결에 의하여 취득하는 토지에 대한 보상금을 공시지가를 기준으로 하여 그 공시기준일부터 가격시점까지의 토지 이용계획, 지가변동률, 생산자물가상승률, 그 밖에 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가하도록 하고, 제4항에서 제1항의 적용공시지가는 “사업인정고시일” 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다고 규정하고 있다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 사업에 관한 사업인정은 2015. 1. 13. 한 차례 실효되었다가 새로 효력이 부여되었기 때문에, 위 규정의 공시기준일을 정하는 “사업인정고시일”은 언제인지가 문제된다.

나) 토지보상법 제67조 제2항은 보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다고 규정하여 손실보상금 산정에서 개발이익을 배제하여야 한다는 대원칙을 선언하고 있다. 이는 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없기 때문이다(헌법재판소 2009. 12. 29. 선고 2009헌바142 결정 참조).

그런데 기업도시개발 특별법상 ‘개발이익’은 기업도시개발사업 등 ‘공익사업’으로 인한 지가 변동으로, 이는 반드시 수용권 설정의 기능만을 가지는 ‘사업인정고시일’을 기준으로 하여 그 이후의 지가 변동만을 의미하지는 않는다고 봄이 타당하다. 왜냐하면 공익사업의 시행과 수용권 설정은 서로 다른 개념일 뿐 아니라, 유효한 수용권 설정 이전에도 이미 시행이 확정되거나 시작된 해당 공익사업으로 인한 지가 변동은 있을 수 있기 때문이다. 가령 기업도시개발 특별법상 사업인정은 수용 대상 토지 등의 세부 목록이 고시되어야 의제되는데(제14조 제2항, 제11조 제6항), 위 세부 목록은 최초 개발계획이 승인된 이후에 추가로 승인되어 고시될 수 있고(제11조 제2항 단서), 이 경우 사업인정 의제에 앞서 개발계획이 승인·고시됨으로써 지가가 변동될 수 있기 때문이다. 2007년 10월 17일 법률 제8665호로 개정된 토지보상법 제70조 제5항은 이러한 경우 개발이익을 배제하기 위하여 공익사업 계획 등이 공고됨으로 인하여 지가가 변동된 경우 그 공고일을 기준으로 공시기준일을 정하도록 하는 규정을 신설하기도 하였다(다만 위 규정은 그 시행일 이후 공익사업 계획이 공고된 사업분부터 적용된다). 다시 말해, 사업인정에 의하여 수용재결이 가능해지면, 수용에 따른 보상금의 산정에서는 공익사업을 기준으로 하여 그와 인과관계 있는 개발이익을 배제해야 한다.

이러한 토지보상법 제67조 제2항의 개발이익 배제의 원칙에 따르면, 이 사건 사업의 재결 보상금 산정에서 토지보상법 제70조 제4항의 공시기준일을 정하는 “사업인정고시일” 역시 이 사건 부칙 규정에 근거하여 새로이 유효한 수용권이 설정된 날이 아니라 이 사건 사업이 최초 시행된 이 사건 고시일인 2010. 1. 13.이라고 보는 것이 타당하다.

2) 구체적인 판단

가) 보상금 증감에 관한 소송에 있어서 이의재결의 기초가 된 각 감정기관의 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 평가방법에 있어 위법사유가 없고 그 평가내용에도 특별히 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 각 감정평가 중 어느 것을 채택하여 정당보상가액으로 인정하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등 참조).

한편, 비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시계획구역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시계획구역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정하여야 할 것이나, 이러한 토지가 없다면 지목, 용도, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 그 자연적, 사회적 조건이 감정대상토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정하여야 하고, 표준지와 감정대상토지의 용도지역이나 주변환경 등에 다소 상이한 점이 있더라도 이러한 점은 지역요인이나 개별요인의 분석 등 품등비교에서 참작하면 되는 것이지 그러한 표준지의 선정 자체가 잘못된 것으로 단정할 수는 없다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2006다64627 판결 등 참조).

나) 을나 제4 내지 11호증의 각 기재 및 이 법원의 주식회사 감정평가법인 현에 대한 감정 및 보완감정 촉탁결과에 의하면, 이의재결 감정 및 법원감정의 각 평가방법에 표준지 선정, 개발이익 배제, 품등비교 등의 측면에서 위법사유가 존재한다거나 그 내용에 명백한 오류가 있음을 인정할 자료가 없으므로, 이 법원은 원고들 소유 토지의 현황 및 가격형성의 여러 요인을 보다 적정하게 반영한 것으로 보이는 법원감정(이 사건 사업 개발구역 안의 비교표준지를 선정한 [별지3] 목록 나.항)을 채택하기로 한다. 한편, 손실보상 증액청구의 소에 있어서 그 이의재결에서 정한 손실보상금액보다 정당한 손실보상금액이 더 많다는 점에 대한 증명책임은 원고들에게 있는데(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두12226 판결 등 참조), 원고들이 제출한 증거만으로는 정당한 손실보상금액이 위 법원감정에 따른 손실보상액을 초과한다고 인정하기 부족하므로, 위 법원감정 금액을 초과하는 부분에 관한 원고들의 주장은 이유 없다.

다) 앞서 본 바와 같이 위 법원감정에 따른 손실보상액은 [별지3] 목록 나.항 기재 각 원고별 금액과 같고, 이의재결 손실보상액은 [별지2] 표 ‘이의재결보상금’란 기재 각 원고별 금액과 같다. 따라서 피고는 각 그 차액으로 원고 A에게 14,029,050원(=343,377,700원 – 329,348,650원), 원고 B에게 2,163,050원(= 74,670,400원 – 72,507,350원), 원고 C에게 28,453,950원(= 566,971,300원 – 538,517,350원) 및 각 위 금원에 대하여 수용개시일 다음 날인 2019. 1. 3.부터 원고들이 구하는 바에 따라 이 사건 판결 선고일인 2021. 10. 8.까지는 연 5%의, 각 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

5. 결론

원고들의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하고, 피고 회사에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하며 나머지 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.