민원인 - 민간사업시행자가 토지등에 대한 재결을 신청하기 위하여 일정 비율 이상 확보해야 하는 “개발구역 토지면적”에 국공유지의 면적이 포함되는지 여부(「산업입지 및 개발에 관한 ..

민원인 - 민간사업시행자가 토지등에 대한 재결을 신청하기 위하여 일정 비율 이상 확보해야 하는 “개발구역 토지면적”에 국공유지의 면적이 포함되는지 여부(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조제4항 등)

안건번호21-0928 

 

회신일자2022-06-17

 

 

1. 질의요지

 

「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제22조제1항에서는 사업시행자(각주: 산업입지법 제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외하며, 이하 같음)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 본문에서는 같은 법 제16조제1항제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자 외의 사업시행자(이하 “민간사업시행자”라 함)의 경우 같은 법 제22조제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말하며, 이하 같음)한 후에 할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  산업입지법 제22조제4항 본문에 따라 민간사업시행자가 같은 조 제3항에 따른 재결을 신청하기 위하여 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보해야 하는 경우의 “개발구역 토지면적”에 국공유지인 토지의 면적도 포함되는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함..

2. 회답

  이 사안에 따른 “개발구역 토지면적”에는 국공유지인 토지의 면적도 포함됩니다.

3. 이유

  먼저 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 사업시행자가 토지등을 수용ㆍ사용하는 경우에는 같은 법 제45조에 따라 수용ㆍ사용의 개시일에 토지나 물건의 소유권ㆍ사용권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 소멸하거나 그 권리를 사용 기간 중에는 행사하지 못하게 되어 국민의 재산권 행사에 미치는 영향이 크다는 점을 고려하면, 수용ㆍ사용의 요건이나 그 절차 등과 관련된 규정을 해석할 때에는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것인바, 산업입지법 제22조제4항에서 민간사업시행자가 산업단지개발사업의 시행에 따라 토지등을 수용하거나 사용하기 위하여 사전적으로 확보하여야 하는 토지는 그 문언상 “개발구역 토지면적”을 기준으로 산정하도록 하고 있을 뿐, 해당 “개발구역 토지면적”에서 국공유지의 면적을 제외하도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 수용ㆍ사용 절차의 토대가 되는 민간사업시행자의 토지확보 요건을 적용할 때에는 문언에 따라 “개발구역 토지면적”에서 국공유지의 면적이 제외되지 않는다고 엄격하게 해석해야 할 것입니다.

  그리고 산업입지법 제22조제4항 및 이와 유사한 취지에서 일정 비율 이상의 토지를 확보할 것을 요건으로 하고 있는 같은 법령상의 다른 절차(각주: 산업입지법 제16조제2항 및 같은 법 시행령 제19조제8항(사업지연으로 인한 사업시행자 변경 관련 요건), 같은 법 제16조의2(조합설립인가 신청요건) 및 제39조의8(수용ㆍ환지방식의 재생사업 시행요건) 참조)들의 경우에는 확보해야 하는 토지의 면적을 산정하는 기준이 되는 토지면적에서 국공유지의 면적을 제외한다는 명시적 규정을 두고 있지 않은데, 같은 법 시행령 제19조제8항제1호의 규정과 같이 토지면적에서 매립면적 등 일정한 면적을 제외해야 하는 경우 이를 별도로 명시하고 있는 같은 법령의 규정체계와, 토지등의 수용ㆍ사용과 관련하여 사업대상 토지면적에서 국공유지의 면적을 제외하려는 경우 이를 명시적으로 제외하도록 규정하고 있는 다른 법령(각주: 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제10조, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제151조, 「규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법」 제59조 등 참조)의 체계에 비추어 볼 때, 산업단지개발사업 대상구역에 국공유지가 포함된 경우 그 토지확보 요건을 산정할 때 기준이 되는 토지면적에서 국공유지의 면적은 제외되지 않는다고 보아야 할 것입니다. 

 

  한편 산업입지법령상 국가나 지방자치단체는 산업단지개발의 시행이라는 공익을 실현해야 할 특별한 지위에 있고, 산업단지 지정 및 개발계획 승인 등 산업단지개발사업 시행 절차상 국공유지의 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과의 사전 협의(제6조제3항, 제7조제2항 등) 등 별도의 절차를 거치므로, 같은 법 제22조제4항에 따른 “개발구역 토지면적”의 의미는 국공유지 면적을 제외한 사인이 소유하고 있는 토지의 면적만으로 한정하여 해석해야 한다는 의견이 있으나, 같은 법령에서 관계 중앙행정기관의 장과의 사전 협의 등을 규정하고 있는 것은 원활한 산업단지개발사업의 시행을 도모하기 위한 절차적 측면에서의 규정일 뿐이고, 같은 법 제22조제4항에 따른 토지확보에 필요한 사용 동의 등은 국가나 지방자치단체가 국공유지의 토지소유자로서의 지위에서 행사하는 권한으로, 해당 산업단지개발사업의 시행으로 인한 국공유지의 수용 등이 예정되는 경우 여전히 그 소유자인 국가나 지방자치단체의 의사가 개별적으로 반영될 필요가 있다는 점을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  따라서 이 사안에 따른 “개발구역 토지면적”에는 국공유지인 토지의 면적도 포함됩니다.

<관계 법령>

 산업입지 및 개발에 관한 법률 

제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다. 

  ② (생  략)

  ③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조제1항 및 같은 법 제28조제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.  

  ④ 제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제16조제1항제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다.

  ⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.

 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.

  ② (생  략)

제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

  ② (생  략) 

※ 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  법제처 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.

  또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.

  아울러「헌법」제 101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례'가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.