陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

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서울행정법원 2012. 1. 5. 선고 2011구합17141 손실보상금

서울행정법원제2부판결

주문

1. 피고는 원고에게 190,724,380원 및 이에 대한 2011. 6. 16.부터 2012. 1. 5.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항은 가집행할 수 있다.

청구취지

주문과 같다.

이유

1. 재결의 경위

가. 사업인정 및 고시

- 도시계획시설사업(B 건설공사 <1차>)

- 2010. 4. 29. 서울특별시 고시 C

나. 중앙토지수용위원회의 2011. 4. 22.자 수용재결

- 수용대상 : 원고 소유의 별지 보상내역표 순번 1, 2 기재 각 토지(이하 '이 사건 각 토지'라고 한다)

- 손실보상금 : 별지 보상내역표 순번 1, 2 기재 해당 수용재결액란 금액{이 사건 각 토지상의 가설건축물(이하 '이 사건 가설건축물'이라고 한다)은 존치기간 경과 후 그 연장허가를 받지 않아 원상회복하여야 한다는 이유로 그와 관련한 보상을 인정하지 아니함}

- 수용개시일 : 2011. 6. 15.

- 감정평가법인 : 한국감정원, 주식회사 고려감정평가법인(이하 '재결감정인'이라고 하고 그 감정결과를 '재결감정'이라고 한다)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 3호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

이 사건 수용재결에서 정한 이 사건 각 토지에 대한 손실보상액은 너무 적어 부당하다. 또한 원고는 1997.경 농업생산시설인 이 사건 가설건축물을 설치한 후 그곳에서 적법하게 영업을 하여 왔으므로, 피고는 원고에게 이 사건 가설건축물에 대한 보상 및 폐업으로 인한 영업보상을 하여 주어야 한다.

나. 인정사실

1) 이 사건 각 토지 관련

가) 이 사건 각 토지는 서울 서초구 D 노변에 위치하고 있고, 그 인근은 E주택 등 주택개발지대이다.

나) 이 사건 각 토지는 간선도로인 국도와 접하고 있어 교통여건이 양호하다.

다) 이 사건 각 토지는 온실(종묘장) 부지로 이용되고 있다.

라) 재결감정인과 이 법원의 감정촉탁을 받은 감정인 F(이하 '법원감정인'이라고 그 감정결과를 '법원 감정'이라고 한다)는 모두 서울 서초구 G 답 1,620m²를 비교표준지로 선정하고, 시점수정, 지역요인·개별요인 비교, 기타 보정을 거쳐서 보상액을 산정하였는데, 법원감정인은 이 사건 각 토지의 보상액을 별지 보상내역표 순번 1, 2 기재 해당 법원감정액란 금액으로 평가하였다.

2) 이 사건 가설건축물 관련

가) 원고는 1996. 8. 6. 서울특별시 서초구청장(이하 '서초구청장'이라고 한다)에게 존치기간을 1999. 8. 25.까지로 하여 가설건축물 축조신고를 하고, 이 사건 각 토지상에 경량철골구조 농업생산시설(온실) 1동 240.24m²의 이 사건 가설건축물을 축조한 후 1997. 8. 28. 사용승인을 받았다. 원고는 이후 서초구청장에게 이 사건 가설건축물의 존치기간 연장신청을 하여 그 존치기간을 2009. 8. 24.까지 연장받았다.

나) 원고는 2009. 7. 28. 서초구청장에게 이 사건 가설건축물의 존치기간을 2011. 8. 24.까지 연장하여 달라는 신청을 하였으나, 서초구청장은 2009. 8. 28. 원고에게 "공원녹지과 및 서울특별시 도시기반시설본부와 협의한 결과 원고가 신청한 연장기간은 이 사건 사업에 지장을 초래하고 있어 불가하나 연징기간을 2010. 8. 24.까지(단 이 사건 사업의 시행시 사업시행 고시일 전일까지로 한다) 및 도시계획사업 및 보상절차(감정평가)까지 자진철거한다는 조건을 부여하는 경우에는 존치기간 연장이 가능할 것이니 이에 대한 동의 여부 등 의견을 보완제출하여주기 바란다."라는 취지를 알렸다.
다) 이에 원고는 2009. 8. 31. 서초구청장에게 "이 사건 사업이 변동 없이 진행될 경우 일체의 보상이 합리적이고 현실적이면 쌍방 협의 하에 신속하게 철거할 것을 약속한다. 연장기간은 2010. 8. 10.까지로 하나 그 이전이라도 공사기간이 단축될 경우 일체의 보상이 합리적이고 현실적이면 지체 없이 철거하겠다. 연장기간 이후라도 이 사건 사업의 계획 변경 또는 차질의 경우 존치기간을 2년씩 연장하여 달라."라는 취지의 답변을 하였고, 서초구청장은 2009. 9. 1. 이 사건 가설건축물의 존치기간을 2010. 8. 24.까지로 연장하는 내용의 신고필증을 교부하였다.

라) 서초구청장은 위 존치기간의 만료 무렵인 2010. 7. 6. 원고에게 "이 사건 가설건축물은 이 사건 사업에 편입되어 그 존치기간 연장이 불가하므로 존치기간 만료 전 자진 철거하라."라는 취지의 안내를 하였다.

마) 법원감정인은 이 사건 가설건축물이 이전이 어렵거나 그 이전으로 인하여 종래 목적대로 사용할 수 없게 되거나 그 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우라고 판단하여 물건의 가격으로 평가하였는데, 이 사건 가설건축물의 보상액을 별지 보상내역표 순번 3 기재 해당 법원감정액란 금액인 161,441,280원으로 평가하였다.

3) 영업보상 관련

가) 원고는 1978.경 H라는 상호로 화훼유통사업을 시작하였고, 앞서 본 바와 같이 1997.경 이 사건 가설건축물의 사용승인을 받은 후 현재까지 이 사건 가설건축물에서 종자 및 분재 도소매업(이하 '이 사건 영업'이라고 한다)을 영위하여 왔다.

나) 법원감정인은 이 사건 영업의 영업손실의 보상액을 휴업기간 3개월에 해당하는 영업이익에 영업용자산에 대한 감가상각비, 유지관리비, 휴업기간 중에도 정상적으로 근무하여야 하는 최소인원에 대한 고정적 비용, 영업시설, 제품, 상품 등의 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액, 기타 부대비용 등을 합한 금액으로 평가하였는데, 이 사건 영업의 영업손실의 보상액을 별지 보상내역표 순번 4 기재 해당 법원감정액란 금액인 22,597,000원(= 영업이익 4,548,000원 + 인건비 등 고정적 비용 14,913,294원 + 이전비 1,000,000원 + 감손상당액136,000원 + 기타 부대비용 2,000,000원, 천 원 미만 버림)으로 평가하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 10호증, 을 제1, 3, 4, 5호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 법원감정결과, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 이 사건 각 토지 부분에 대하여

앞서 본 바와 같이 재결감정과 법원감정에 감정평가상의 위법이 보이지 아니하나, 법원감정이 이 사건 각 토지에 대한 현황 및 품등비교 등을 보다 적절하게 평가한 것으로 보이므로, 이 법원은 법원감정을 채택하기로 한다.

2) 이 사건 가설건축물 부분에 대하여

건축물에 관하여 공익사업법 제75조나 같은 법 시행규칙 제33조 등이 건축허가의 유무에 따른 구분을 두고 있지 않으므로, 지장물인 건축물은 원칙적으로 그 건축물이 적법한 건축허가를 받아 건축된 것인지 여부에 관계없이 공익사업법상의 사업인정의 고시 이전에 건축된 건축물이기만 하면 손실보상의 대상이 되는 것이 원칙이고, 다만, 도시계획시설사업의 집행계획이 공고된 토지에 대하여 건축물을 건축하고자 하는 자는 장차 도시계획사업이 시행될 때에는 건축한 건축물을 철거하는 등 원상회복의무가 있다는 점을 이미 알고 있으므로, 토지소유자는 도시계획사업이 시행될 때까지 가설건축물을 건축하여 한시적으로 사용할 수 있는 대신 도시계획사업이 시행될 경우에는 자신의 비용으로 그 가설건축물을 철거하여야 할 의무를 부담할 뿐 아니라 가설건축물의 철거에 따른 손실보상을 청구할 수 없다고 할 것이나(대법원 2001. 8. 24. 선고 2001다7209 판결 참조), 

도시계획시설사업의 집행계획이 공고되기 이전에 건축된 건축물의 경우에는 그 건축물이 가설건축물이라고 할지라도 그 철거에 따른 손실보상을 구할 수 있다고 봄이 상당하다.

그런데, 이 사건 사업의 경우 이 사건 가설건축물의 건축 이전에 집행계획이 공고된 바 없으므로(2009. 12. 31. 그 집행계획이 공고된 것으로 보인다. 피고가 변론종결 후 제출한 2011. 12. 2.자 참고자료 참조), 그 사업인정고시가 있었던 것으로 의제되는 실시계획인가고시 이전에 건축된 이 사건 가설건축물은 손실보상의 대상이 된다고 할 것이다.

3) 영업보상 부분에 대하여

앞서 본 바와 같이, 원고는 이 사건 사업인정고시일 전부터 적법한 장소인 이 사건 가설건축물에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 영리를 목적으로 영업을 하여 왔으므로, 원고의 영업은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 같은 법 시행규칙에서 정하는 영업손실보상의 대상이 된다.

4) 소결론

따라서 원고에 대한 정당한 보상액은 별지 보상내역표 법원감정액란 기재의 합계 670,637,780원이 되므로, 피고는 원고에게 위 금액과 이 사건 수용재결에서 정한 보상액의 차액인 별지 보상내역표 차액란 기재의 합계 190,724,380원 및 이에 대한 수용개시일 다음 날인 2011. 6. 16.부터 이 판결 선고일인 2012. 1. 5.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 하종대(재판장) 민달기 김지희

보상내역표

대법원 2000. 12. 8. 선고 99두2123 개발부담금부과처분취소

[공2001.2.1.(123),286]

판시사항

토지가 도로에 직접 접속되어 있지 아니하고 구거 등을 사이에 두고 있으나 그 구거 등의 원래 용도를 해하지 않는 범위 내에서 복개시설 등을 설치하여 도로로 통행할 수 있는 경우, 그 토지가 개별공시지가조사·산정지침상의 토지특성 중 '도로접면'의 조건을 갖춘 것으로 볼 수 있는지 여부 (한정 적극)

판결요지

구 지가공시및토지등의평가에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6237호로 개정되기 전의 것) 제10조의2 제2항, 같은법시행령(2000. 5. 16. 대통령령 제16814호로 개정되기 전의 것) 제12조의3의 규정에 기하여 건설교통부장관이 정하는 개별공시지가조사·산정지침상의 토지특성 항목별 조사요령 중 '도로접면' 조건은 주로 그것이 건축과 교통 등의 면에서 해당 토지의 이용가치에 영향을 미쳐 그 지가형성요인으로 작용한다는 점에 근거하여 토지특성의 한 항목으로 조사되는 것으로서 거기서의 도로접면은 위에서 나온 폭 8m 이상 12m 미만의 도로에 한면이 접하고 있는 토지는 소로한면으로 하고 리어카나 경운기의 통행이 불가능한 토지를 맹지로 구분케 규정되어 있는 점에 비추어 볼 때, 해당 토지가 도로에 직접 접속되어 있지 아니하고 구거 등을 사이에 두고 있는 경우라도 그 구거 등의 원래 용도를 해하지 않는 범위 내에서 복개시설 등을 설치하여 도로로 통행할 수 있게 하였다면 그러한 복개시설 등의 설치가 그 구조와 형태 등에 비추어 일시적·잠정적이라거나 혹은 소요비용이나 관련 법령상의 제한 등에 비추어 극히 예외적으로만 가능하다고 하는 등의 특별한 사정이 달리 나타나 있지 않는 한, 그 해당 토지는 도로로의 통행 등의 면에서 직접 도로에 접속하고 있는 경우와 다를 바가 없어 그로써 그 개별공시지가조사·산정지침상의 도로접면 조건을 갖춘 것으로 보아야 하고 따라서 토지가격비준표상의 가격배율도 그에 따라 적용하여야 한다.

대법원

판결

사건 99두2123 개발부담금부과처분취소

원고,피상고인 유한회사 화니미지로여행사

피고,상고인 광주광역시 서구청장

원심판결 광주고법 1999. 1. 8. 선고 98누372 판결

주문

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

이유

1. 원심은, 원고가 1995. 11. 23. 지목이 답으로서 편도 1차로의 도로와 폭2~3m의 구거를 사이에 두고 마주 향하고 있던 이 사건 토지를 취득하여 같은 해 12월 1일 피고로부터 2층 차고 건물에 대한 건축허가를 받고 이를 준공하고 도로와 그 토지 사이의 구거 위에 차량통행 시설을 설치하여 1996. 4. 17. 사용검사를 마침과 아울러 그 토지의 지목을 잡종지로 변경하였는데, 피고는 위 건물신축을 위한 대지조성사업이 개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호에서 정하는 개발부담금 부과대상사업이라고 하여 1997. 9. 5. 그 토지의 특성 중 도로접면 조건을 소로한면으로 보고 1.13의 배율을 적용하는 등 총가격배율을 1.582로 산출하여 그 판시 표준지의 공시지가에 곱하는 방법으로 결정한 이 사건 토지의 1997년도 개별공시지가에 터잡아, 부과종료시점지가를 산정하여 원고에게 이 사건 개발부담금부과처분을 하였다는 요지의 사실을 인정하였다.

원심은 나아가, 이 사건 토지 자체는 도로법 제2조 제1항의 규정에 의한 도로나 도로법의 적용을 받는 도로와 접하지도 아니하고 사도법 제3조에 의하여 사도법의 적용도 제외되는 시설을 통하여 도로와 접하게 되어 그 구거상의 시설물을 통하여 도로와 통행은 가능하나 도로접면 조건상 맹지로 보아야 할 것임에도 피고가 소로한면으로 토지특성을 조사하여 가격조정률을 적용·산출하여 개별공시지가를 결정한 것은 위법하고 따라서 이에 터잡은 이 사건 처분도 위법하다고 판단하였다.

2. 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6237호로 개정되기 전의 것) 제10조의2 제2항, 같은법시행령(2000. 5. 16. 대통령령 제16814호로 개정되기 전의 것) 제12조의3의 규정에 기하여 건설교통부장관이 정하는 원심판시의 개별공시지가조사·산정지침(이하 '산정지침'이라고 한다)상의 토지특성 항목별 조사요령 중 '도로접면' 조건은 주로 그것이 건축과 교통 등의 면에서 해당 토지의 이용가치에 영향을 미쳐 그 지가형성요인으로 작용한다는 점에 근거하여 토지특성의 한 항목으로 조사되는 것으로서 거기서의 도로접면은 위에서 나온 폭 8m 이상 12m 미만의 도로에 한면이 접하고 있는 토지는 소로한면으로 하고 리어카나 경운기의 통행이 불가능한 토지를 맹지로 구분케 규정되어 있는 점에 비추어 볼 때, 해당 토지가 도로에 직접 접속되어 있지 아니하고 구거 등을 사이에 두고 있는 경우라도 그 구거 등의 원래 용도를 해하지 않는 범위 내에서 복개시설 등을 설치하여 도로로 통행할 수 있게 하였다면 그러한 복개시설 등의 설치가 그 구조와 형태 등에 비추어 일시적·잠정적이라거나 혹은 소요비용이나 관련 법령상의 제한 등에 비추어 극히 예외적으로만 가능하다고 하는 등의 특별한 사정이 달리 나타나 있지 않는 한, 그 해당 토지는 도로로의 통행 등의 면에서 직접 도로에 접속하고 있는 경우와 다를 바가 없어 그로써 그 산정지침상의 도로접면 조건을 갖춘 것으로 보아야 하고 따라서 토지가격비준표상의 가격배율도 그에 따라 적용하여야 할 것이다.

그런데 기록과 원심이 확정한 사실에 의하니, 이 사건 토지는 그 한쪽으로만 폭 8m 이상 12m 미만의 도로가 있고 그 사이에 폭 2~3m인 구거가 있으나, 원고가 이 사건 토지상에 차고 건물을 신축하기 위한 건축허가를 받는 과정에서 건축법상의 도로접면 조건을 갖추기 위하여 그 구거에 대한 점·사용허가를 얻어 그 위로 그 도로와 그 토지의 지표면과 같은 높이에 차량이 통행할 수 있는 콘크리트 구조의 견고한 복개시설을 설치함으로써 이 사건 토지가 위 도로에 접하게 된 한편, 그 구거는 원래의 용도를 그대로 유지하고 있음을 알 수 있다.

그러하니, 비록 이 사건 토지가 원래 그 도로에 직접 접하고 있지 않았다고 하더라도 원고가 설치한 복개시설로써 연접하게 되었으니 그 시설이 일시적·잠정적인 것이라거나 혹은 그 설치가 극히 예외적으로 허용된 상태라고 볼 자료가 달리 나타나지 않는

다면 위와 같은 복개시설의 설치로써 도로접면의 조건을 갖춘 것이라고 볼 여지가 있음에도 원심이 이 사건 토지가 도로접면의 조건을 갖추지 못하였다고 단정한 것은 필요한 심리를 다하지 아니하였거나 개별공시지가 결정에 있어서의 토지특성에 관하여 견해를 달리한 결과라고 할 것이다.

이 점을 지적하는 뜻이 담긴 상고이유의 주장은 정당하기에 이를 받아들인다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.

대법관 강신욱(재판장) 조무제(주심) 이용우 이강국

대법원 2019. 11. 28. 선고 2018두227 보상금

[공2020상,192]

판시사항

[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제64조 제1항 제2호에서 정한 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 요건인 ‘공익사업의 시행으로 인한 그 밖의 부득이한 사유로 일정 기간 동안 휴업이 불가피한 경우’에 공익사업의 시행 결과로 휴업이 불가피한 경우가 포함되는지 여부(적극)


[2] 실질적으로 같은 내용의 손해에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제79조 제2항에 따른 손실보상과 환경정책기본법 제44조 제1항에 따른 손해배상청구권이 동시에 성립하는 경우, 영업자가 두 청구권을 동시에 행사할 수 있는지 여부(소극) 및 ‘해당 사업의 공사완료일로부터 1년’이라는 손실보상 청구기간이 지나 손실보상청구권을 행사할 수 없는 경우에도 손해배상청구가 가능한지 여부(적극)


[3] 공익사업으로 인하여 공익사업시행지구 밖에서 영업을 휴업하는 자가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제47조 제1항에 따라 영업손실에 대한 보상을 청구할 수 있는지 여부(소극)


[4] 어떤 보상항목이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우, 피보상자가 제기할 소송과 그 상대방

판결요지

[1] 모든 국민의 재산권은 보장되고, 공공필요에 의한 재산권의 수용 등에 대하여는 정당한 보상을 지급하여야 하는 것이 헌법의 대원칙이고(헌법 제23조), 법률도 그런 취지에서 공익사업의 시행 결과 공익사업의 시행이 공익사업시행지구 밖에 미치는 간접손실 등에 대한 보상의 기준 등에 관하여 상세한 규정을 마련해 두거나 하위법령에 세부사항을 정하도록 위임하고 있다.

이러한 공익사업시행지구 밖의 영업손실은 공익사업의 시행과 동시에 발생하는 경우도 있지만, 공익사업에 따른 공공시설의 설치공사 또는 설치된 공공시설의 가동·운영으로 발생하는 경우도 있어 그 발생원인과 발생시점이 다양하므로, 공익사업시행지구 밖의 영업자가 발생한 영업상 손실의 내용을 구체적으로 특정하여 주장하지 않으면 사업시행자로서는 영업손실보상금 지급의무의 존부와 범위를 구체적으로 알기 어려운 특성이 있다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제79조 제2항에 따른 손실보상의 기한을 공사완료일부터 1년 이내로 제한하면서도 영업자의 청구에 따라 보상이 이루어지도록 규정한 것[공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제64조 제1항]이나 손실보상의 요건으로서 공익사업시행지구 밖에서 발생하는 영업손실의 발생원인에 관하여 별다른 제한 없이 ‘그 밖의 부득이한 사유’라는 추상적인 일반조항을 규정한 것(시행규칙 제64조 제1항 제2호)은 간접손실로서 영업손실의 이러한 특성을 고려한 결과이다.

위와 같은 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 특성과 헌법이 정한 ‘정당한 보상의 원칙’에 비추어 보면, 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 요건인 ‘공익사업의 시행으로 인한 그 밖의 부득이한 사유로 일정 기간 동안 휴업이 불가피한 경우’란 공익사업의 시행 또는 시행 당시 발생한 사유로 휴업이 불가피한 경우만을 의미하는 것이 아니라 공익사업의 시행 결과, 즉 그 공익사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태·구조·사용 등에 기인하여 휴업이 불가피한 경우도 포함된다고 해석함이 타당하다.

[2] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제79조 제2항(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등)에 따른 손실보상과 환경정책기본법 제44조 제1항(환경오염의 피해에 대한 무과실책임)에 따른 손해배상은 근거 규정과 요건·효과를 달리하는 것으로서, 각 요건이 충족되면 성립하는 별개의 청구권이다. 다만 손실보상청구권에는 이미 ‘손해 전보’라는 요소가 포함되어 있어 실질적으로 같은 내용의 손해에 관하여 양자의 청구권을 동시에 행사할 수 있다고 본다면 이중배상의 문제가 발생하므로, 실질적으로 같은 내용의 손해에 관하여 양자의 청구권이 동시에 성립하더라도 영업자는 어느 하나만을 선택적으로 행사할 수 있을 뿐이고, 양자의 청구권을 동시에 행사할 수는 없다. 또한 ‘해당 사업의 공사완료일로부터 1년’이라는 손실보상 청구기간(토지보상법 제79조 제5항, 제73조 제2항)이 도과하여 손실보상청구권을 더 이상 행사할 수 없는 경우에도 손해배상의 요건이 충족되는 이상 여전히 손해배상청구는 가능하다.


[3] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제79조, 제80조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업으로 인하여 공익사업시행지구 밖에서 영업을 휴업하는 자가 사업시행자로부터 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제47조 제1항에 따라 영업손실에 대한 보상을 받기 위해서는, 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이다. 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다.


[4] 어떤 보상항목이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우에는, 피보상자는 관할 토지수용위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라, 사업시행자를 상대로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항에 따른 보상금증감소송을 제기하여야 한다.

대법원판결

주문

상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 원고 상고로 인한 부분은 원고가, 피고 상고로 인한 부분은 피고가 각 부담한다.

이유

상고이유를 판단한다.

1. 피고 상고이유에 대한 판단

가. 관할위반 주장에 관하여(상고이유 제1점)

(1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제79조 제2항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제64조 제1항 제2호에 의하면, 공익사업시행지구 밖에서 영업손실의 보상대상이 되는 영업을 하고 있는 자가 공익사업의 시행으로 인하여 ‘진출입로의 단절, 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 일정한 기간 동안 휴업하는 것이 불가피한 경우’에 해당하는 경우 그 영업자의 청구에 의하여 당해 영업을 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다. 이러한 보상청구권은 공익사업의 시행이라는 적법한 공권력의 행사로 발생한 재산상 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 공익사업의 주체가 보상하여 주는 손실보상의 일종으로서 공법상 권리에 해당하므로 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아닌 행정소송 절차에 의하여야 한다.
모든 국민의 재산권은 보장되고, 공공필요에 의한 재산권의 수용 등에 대하여는 정당한 보상을 지급하여야 하는 것이 헌법의 대원칙이고(헌법 제23조), 법률도 그런 취지에서 공익사업의 시행 결과 그 공익사업의 시행이 공익사업시행지구 밖에 미치는 간접손실 등에 대한 보상의 기준 등에 관하여 상세한 규정을 마련해 두거나 하위법령에 세부사항을 정하도록 위임하고 있다.

이러한 공익사업시행지구 밖의 영업손실은 공익사업의 시행과 동시에 발생하는 경우도 있지만, 공익사업에 따른 공공시설의 설치공사 또는 설치된 공공시설의 가동·운영으로 발생하는 경우도 있어 그 발생원인과 발생시점이 다양하므로, 공익사업시행지구 밖의 영업자가 발생한 영업상 손실의 내용을 구체적으로 특정하여 주장하지 않으면 사업시행자로서는 영업손실보상금 지급의무의 존부와 범위를 구체적으로 알기 어려운 특성이 있다. 토지보상법 제79조 제2항에 따른 손실보상의 기한을 공사완료일부터 1년 이내로 제한하면서도 영업자의 청구에 따라 보상이 이루어지도록 규정한 것(시행규칙 제64조 제1항)이나 손실보상의 요건으로서 공익사업시행지구 밖에서 발생하는 영업손실의 발생원인에 관하여 별다른 제한 없이 ‘그 밖의 부득이한 사유’라는 추상적인 일반조항을 규정한 것(시행규칙 제64조 제1항 제2호)은 간접손실로서 영업손실의 이러한 특성을 고려한 결과이다.

위와 같은 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 특성과 헌법이 정한 ‘정당한 보상의 원칙’에 비추어 보면, 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 요건인 ‘공익사업의 시행으로 인한 그 밖의 부득이한 사유로 일정 기간 동안 휴업이 불가피한 경우’란 공익사업의 시행 또는 시행 당시 발생한 사유로 휴업이 불가피한 경우만을 의미하는 것이 아니라 공익사업의 시행 결과, 즉 그 공익사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태·구조·사용 등에 기인하여 휴업이 불가피한 경우도 포함된다고 해석함이 타당하다.

한편 토지보상법 제79조 제2항(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등)에 따른 손실보상과 환경정책기본법 제44조 제1항(환경오염의 피해에 대한 무과실책임)에 따른 손해배상은 그 근거 규정과 요건·효과를 달리하는 것으로서, 각 요건이 충족되면 성립하는 별개의 청구권이다. 다만 손실보상청구권에는 이미 ‘손해 전보’라는 요소가 포함되어 있어 실질적으로 같은 내용의 손해에 관하여 양자의 청구권을 동시에 행사할 수 있다고 본다면 이중배상의 문제가 발생하므로, 실질적으로 같은 내용의 손해에 관하여 양자의 청구권이 동시에 성립하더라도 영업자는 어느 하나만을 선택적으로 행사할 수 있을 뿐이고, 양자의 청구권을 동시에 행사할 수는 없다고 봄이 타당하다. 또한 ‘해당 사업의 공사완료일로부터 1년’이라는 손실보상 청구기간(토지보상법 제79조 제5항, 제73조 제2항)이 도과하여 손실보상청구권을 더 이상 행사할 수 없는 경우에도 손해배상의 요건이 충족되는 이상 여전히 손해배상청구는 가능하다고 보아야 한다.

(2) 원심은 다음과 같이 판단하였다.

(가) 토지보상법 관련 규정에서 이 사건 사업의 시행 결과에 따른 손실보상을 정하고 있지는 않지만, 공익사업의 시행으로 인하여 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우라면, 그 손실의 보상에 관하여 토지보상법 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다고 해석함이 타당하다.

(나) 공공사업의 시행에 따른 손실보상청구권은 적법한 공익사업에 따라 필연적으로 발생하는 손실에 대한 보상을 구하는 권리로서 국가배상법에 따른 손해배상청구권이나 민법상 채무불이행 또는 불법행위로 인한 손해배상청구권 등과 같은 사법상의 권리와는 그 성질을 달리하는 것으로, 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아니라 행정소송법 제3조 제2호에서 정하고 있는 공법상 당사자소송 절차에 의하여야 한다.

(다) 이 사건 잠업사는 이 사건 사업인정고시일 전부터 이 사건 건물, 입목, 설비를 갖추고 계속적으로 행하고 있던 영업으로서 원고는 이 사건 노선의 운행으로 인한 소음·진동 등으로 인하여 이 사건 잠업사를 이전하는 것이 불가피하다. 이 사건 잠업사에 이러한 손실이 발생하리라는 것을 충분히 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 특정할 수 있으므로 공익사업의 시행으로 인하여 필연적으로 야기되는 손실에 해당한다. 원고는 토지보상법 관련 규정의 유추적용에 의하여 이 사건 사업의 시행 결과로 발생한 영업손실의 보상을 청구할 권리가 있다.

(3) 원심이 확정한 사실관계를 앞서 본 규정들과 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 이 사건 사업의 시행으로 인하여 이 사건 사업의 시행지구 밖의 이 사건 잠업사에 발생한 영업손실에 관하여 그 사업시행자인 피고에 대하여 손실보상을 청구할 권리는 토지보상법 제79조 제2항, 시행규칙 제64조 제1항 제2호에 직접 근거하여 발생하는 것이라고 보아야 한다.
따라서 원심이 원고의 손실보상청구권이 토지보상법 관련 규정의 유추적용에 의하여 인정된다고 본 것은 잘못이지만, 이 사건 사업의 시행으로 인하여 원고의 손실보상청구권이 성립하였고 그에 관한 쟁송은 공법상 당사자소송 절차에 의하여야 한다고 판단한 결론은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같이 간접손실에 관한 보상청구권의 법적 성질과 그 소송형태에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.

나. 보상금증감소송의 소송요건 관련 주장에 관하여(상고이유 제2점)

(1) 재결절차 흠결 주장에 관하여

(가) 토지보상법 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제79조, 제80조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업으로 인하여 공익사업시행지구 밖에서 영업을 휴업하는 자가 사업시행자로부터 시행규칙 제47조 제1항에 따라 영업손실에 대한 보상을 받기 위해서는, 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이다. 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2009두10963 판결 참조).

(나) 원심이, 원고의 이 사건 청구가 토지보상법 관련 규정의 유추적용에 의한 손실보상청구에 해당함을 전제로 토지보상법에서 정한 재결절차를 거칠 필요가 없다고 판단한 것은 잘못이지만, 원고가 손실보상청구에 앞서 재결절차를 거쳐야 한다고 가정하더라도 원고가 적법한 재결절차를 거친 것으로 볼 수 있다는 원심의 부가적·가정적 판단은 수긍할 수 있다. 거기에 상고이유 주장과 같이 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 소송형태와 소송요건에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.

(2) 피고적격 흠결 주장에 관하여

어떤 보상항목이 토지보상법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우에는, 피보상자는 관할 토지수용위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라, 사업시행자를 상대로 토지보상법 제85조 제2항에 따른 보상금증감소송을 제기하여야 한다(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결).

원심은, 이 사건 잠업사에 발생한 영업손실에 관하여는 고속철도를 운행하는 한국철도공사가 아니라 이 사건 사업의 시행자인 피고를 상대로 보상금증감소송을 제기하여야 한다고 판단하였다.

원심판결 이유에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 이 사건 사업의 시행자인 피고에게 피고적격이 있다고 본 원심의 결론은 정당하고, 거기에 토지보상법상 보상금증감소송의 피고적격에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.

다. 손실보상액 관련 주장에 관하여(상고이유 제3점)

감정인의 감정 결과는 그 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 없는 한 이를 존중하여야 한다(대법원 2009. 7. 9. 선고 2006다67602, 67619 판결 등 참조).

원심은, 이 사건 감정 결과 등을 토대로 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 입목 중 뽕나무 및 이 사건 설비의 이전비용 합계 30,950,000원을 피고가 원고에게 보상하여야 할 이 사건 잠업사의 영업손실로 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 이 사건 감정 결과를 받아들여 손실보상의 범위와 금액을 판단한 것은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.

라. 손해배상 관련 주장에 관하여(상고이유 제4점)

(1) 손해배상책임의 존부에 대하여

원심은, 환경정책기본법 제44조 제1항이 정한 환경오염에는 소음·진동으로 사람의 건강이나 환경에 피해를 주는 것도 포함되므로, 소음·진동 등으로 수인한도를 넘는 손해를 입은 피해자들에 대하여 원인자는 그 귀책사유가 없더라도 특별한 사정이 없는 한 이를 배상할 의무가 있다고 전제한 다음, 피고가 이 사건 노선을 완공하여 개통한 후, 한국철도공사로 하여금 이 사건 노선에서 고속열차를 운행하도록 함으로써 발생한 소음·진동·전자파로 인하여 이 사건 잠업사에서 생산하는 누에씨의 품질저하, 위 누에씨를 공급받는 전라북도 농업기술원 종자사업소의 누에씨 수령 거부, 잠업농가의 누에씨 수령 거부 등의 피해가 발생하였다고 봄이 타당하므로, 호남고속철도 열차 운행으로 인한 소음·진동·전자파의 원인자인 피고가 위 소음·진동·전자파의 환경오염으로 인하여 원고에게 발생한 손해를 배상할 책임이 있다고 판단하였다.
원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 불법행위책임에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.

(2) 손해배상책임의 범위에 대하여

원심은, 이 사건 감정 결과 등을 토대로 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 휴업기간의 일실수입, 잠종위탁관리비용 합계 40,395,040원을 피고가 원고에게 배상하여야 할 이 사건 잠업사의 손해로 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 이 사건 감정 결과를 받아들여 손해배상의 범위와 금액을 판단한 것은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.

(3) 변제항변에 관하여

원심은, 원고의 아들 소외인이 피고 보조참가인으로부터 지급받은 배상금 10,016,240원은 이 사건 손해배상책임의 범위에 포함되지 않는다고 판단하여, 피고의 공제 주장을 배척하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 양자의 손해발생 원인을 달리 본 원심판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.

2. 원고의 상고이유에 대한 판단

가. 손실보상책임의 범위에 대하여

원심은 ① 이 사건 잠업사의 휴업기간에 해당하는 영업이익, 고정적 비용, ② 이 사건 건물의 이전비에 관한 손실보상청구를 배척하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 공익사업시행지구 밖 영업손실보상에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 잘못이 없다.

나. 손해배상책임의 범위에 대하여

(1) 원심은, 피고가 원고에게 배상하여야 할 이 사건 잠업사의 휴업기간 일실수입과 관련하여, 이 사건 잠업사의 이전으로 인한 휴업기간은 이 사건 노선이 개통되어 철도가 운행되기 시작한 2015. 4. 2.부터 2015. 8. 1.까지 4개월이라고 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 불법행위책임에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.

(2) 원심은 ① 이 사건 토지의 가치하락액, ② 이 사건 건물의 이전비용 상당 손해액, ③ 휴업기간 중 감가상각비, 고정적 인건비에 관한 손해배상청구를 배척하였고, ④ 원고가 지출한 잠종위탁관리비용 중 일부에 대해서만 손해배상책임이 성립한다고 보아, 나머지에 관한 손해배상청구를 배척하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 불법행위책임에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.

3. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 원고 상고로 인한 부분은 원고가, 피고 상고로 인한 부분은 피고가 각 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박정화(재판장) 권순일(주심) 이기택 김선수