陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

대구지방법원 제1행정부 판결

【사건】2017구합1829 부작위위법확인

【원고(선정당사자)】 ○○○

【피고】 한국수력원자력 주식회사, 대표이사 조○○, 소송대리인 법무법인 (유한) 대륙아주, 담당변호사 황oo

【변론종결】 2018. 4. 11.

【판결선고】 2018. 5. 2.

【주문】

1. 이 사건 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고가 ① 의무적으로 보상협의회 설치·구성 및 운영을 하지 않은 것, ② 원고들의 토지 매수청구를 받고서도 지체 없이 이를 매수하지 않은 것, ③ 토지소유자가 추천한 감정평가업자를 교체하여 달라는 요청을 받고서도 이에 대한 조치를 취하지 않은 것은 모두 위법함을 확인한다.

【이유】

1. 기초사실

가. 전원개발사업 예정구역 지정·고시

1) 지식경제부장관(2013. 3. 8. 산업통상자원부장관으로 직제가 개편되었다. 이하 ‘지식경제부장관’이라고 한다)은 2012. 9. 14. 전원개발촉진법 제11조 제1항에 따라 천지원자력발전소 건설사업(전원개발사업자 : 피고, 이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 예정구역으로 경북 영덕군 영덕읍 석리, 같은 읍 노물리, 같은 읍 매정리와 경북 영덕군 축산면 경정리 일원 3,242,332㎡(이하 ‘이 사건 사업 예정구역’이라고 한다)를 지정하고 이를 고시하였다(지식경제부고시 제2012-216호).

2) 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고만 한다)와 선정자들(이하 원고와 선정자들을 통틀어 ‘원고들’이라고 한다)은 이 사건 사업 예정구역 내에 토지를 소유하고 있는 사람들이다.

나. 보상계획 열람 및 공고

경상북도개발공사는 피고로부터 보상 관련 업무를 위탁받아 2015. 11. 18. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제15조에 따라 이 사건 사업에 편입되는 토지 및 물건 등에 대하여 아래와 같이 보상계획을 열람 및 공고하였다.

다. 원고들의 신청 경위

1) 감정평가업자 선정 등

가) 이 사건 사업 예정구역 내 토지소유자들이 2016. 1. 5. 피고에게 감정평가업자 추천서를 제출하자, 피고는 2016. 1. 12. 전체 토지소유자 857명 중 462명(53.9%)이 추천에 동의한 주식회사 정일감정평가법인(이하 ‘정일감정평가법인’이라고 한다)을 감정평가업자로 선정하였다.

나) 원고들은 2017. 4. 23., 그달 24. 및 그 다음달 16.경 피고에게 토지소유자가 추천한 감정평가업자를 교체하여 줄 것을 신청하였다(이하 ‘감정평가업자 교체 신청’이라고 한다).

다) 피고는 2017. 6. 9. 및 그달 12. 원고들에게 감정평가업자를 교체하는 것은 불가능하다는 취지로 회신하였다.

2) 토지 매수청구

가) 경상북도개발공사는 2016. 6. 29. 아래와 같이 이 사건 사업 예정구역 내 토지소유자들에게 전원개발촉진법 제12조에 따라 우선매수청구를 할 수 있다는 내용을 안내하였다.

나) 원고들은 2017. 6. 5.경부터 2017. 7. 24.경까지 피고와 경상북도개발공사에 전원개발촉진법 제12조 제1항에 따라 토지 매수를 청구하였다(이하 ‘토지 매수청구’라고 한다).

3) 보상협의회 설치 신청

가) 원고들은 2017. 8. 8.경 피고에게 토지보상법 제82조 제1항 및 그 시행령 제44조의2 제2항에 따라 사업시행자인 피고가 직접 보상협의회를 설치할 것을 신청하였다(이하 ‘보상협의회 설치 신청’이라고 한다).

나) 피고는 2017. 8. 25.경 원고들에게 토지보상법 시행령 제44조의2 제1항 제1호에서 정한 ‘해당 사업지역을 관할하는 특별자치도, 시·군 또는 구의 부득이한 사정으로 보상협의회 설치가 곤란한 경우’에 해당하지 아니하여 사업시행자인 피고가 아니라 관할 지방자치단체인 영덕군이 보상협의회를 설치하여야 한다는 내용으로 회신하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 11 내지 48, 51호증(각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 소는 다음과 같은 이유로 부적법하므로 각하되어야 한다.

1) 보상협의회 설치 신청 부분

토지보상법 및 그 시행령에서는 토지소유자에게 보상협의회를 설치하라고 요구할 수 있는 권리를 부여하고 있지 않다. 또 보상협의회 설치만으로 곧바로 토지소유자가 손실보상을 받을 수 있는 것도 아니다.

따라서 원고들은 피고에게 보상협의회 설치를 신청할 수 있는 법규상·조리상의 권리를 갖고 있지 않다.

2) 토지 매수청구 부분

전원개발촉진법상 토지소유자의 매수청구와 전원개발사업자의 승낙으로 성립하는 법률관계는 사법상 계약관계에 해당한다.

따라서 원고들이 문제삼고 있는 피고의 부작위, 즉 피고가 원고들의 토지를 매수하지 않고 있다는 것은 행정소송법상 그 위법의 확인을 구할 수 있는 대상이 되지 않는다.

3) 감정평가업자 교체 신청 부분

토지보상법 시행령 제28조 제1항 및 제4항은 사업구역 내 토지소유자들에게 감정평가업자를 추천할 수 있는 권리를 주고 있을 뿐이지, 감정평가업자를 교체하여 달라고 요구할 수 있는 권리를 주고 있지 않다. 또 피고는 이미 원고들에게 감정평가업자를 교체하는 것은 불가능하다고 회신하였으므로 거부의 의사를 분명히 표시하였다.

따라서 원고들은 피고에게 감정평가업자 교체를 신청할 수 있는 법규상·조리상의 권리를 갖고 있지 않거나 부작위 위법의 확인을 구할 법률상 이익이 없다.

나. 관계 법령

별지 2. 관계 법령 기재와 같다.

다. 관련 법리

행정소송법 제4조 제3호가 정하는 부작위위법확인의 소는 행정청이 당사자의 법규상 또는 조리상의 권리에 기한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 신청을 인용하는 적극적 처분 또는 각하하거나 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상 응답의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 경우 그 부작위가 위법하다는 것을 확인함으로써 행정청의 응답을 신속하게 하여 부작위 또는 무응답이라고 하는 소극적 위법상태를 제거하는 것을 목적으로 하는 제도이다.

이러한 소송은 처분의 신청을 한 자로서 부작위가 위법하다는 확인을 구할 법률상의 이익이 있는 자만이 제기할 수 있는 것이므로, 당사자가 행정청에 대하여 어떠한 행정처분을 하여 줄 것을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리를 갖고 있지 아니하거나 부작위의 위법확인을 구할 법률상의 이익이 없는 경우에는 항고소송의 대상이 되는 위법한 부작위가 있다고 볼 수 없거나 원고적격이 없어 그 부작위위법확인의 소는 부적법하다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99두11455 판결 등 참조).

라. 보상협의회 설치 신청에 대한 부작위위법확인 청구 부분의 적법 여부

토지보상법 제82조 제1항 단서 및 그 시행령 제44조의2 제1항 제1호, 제2항은 공익사업지구 면적이 10만 제곱미터 이상이고, 토지등의 소유자가 50인 이상인 공익사업을 시행하는 경우에는 그 해당 지방자치단체의 장은 해당 사업지역을 관할하는 특별자치도, 시·군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 보상협의회를 두어야 하되, 다만, 해당 사업지역을 관할하는 특별자치도, 시·군 또는 구의 부득이한 사정으로 보상협의회 설치가 곤란한경우에는 사업시행자가 보상협의회를 설치하여야 한다고 정하고 있다.

이처럼 토지보상법 및 그 시행령은 해당 사업지역을 관할하는 지방자치단체의 장 또는 사업시행자에게 보상협의회를 설치하여야 할 의무가 있다고 규정하고 있을 뿐이지, 토지소유자가 지방자치단체의 장 또는 사업시행자에게 보상협의회 설치를 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있지 않다.

게다가 설령 보상협의회가 설치된다고 하더라도 토지소유자와 사업시행자 사이에 보상협의가 이루어지지 않으면 이후 사업인정 및 고시(전원개발사업의 경우 전원개발사업 실시계획의 승인 및 고시)가 있지 않은 이상 토지 수용절차가 진행될 수도 없으므로 보상협의회 설치만으로 곧바로 토지소유자의 법률상의 지위에 어떠한 영향을 미치는 것도 아니다. 

따라서 원고들은 피고에게 보상협의회를 설치하여 줄 것을 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리를 갖고 있지 아니하거나 부작위의 위법확인을 구할 법률상의 이익이 없다.

그러므로 이 사건 소 중 보상협의회 설치 신청에 대한 부작위위법확인 청구 부분도 부적법하다.

마. 토지 매수청구에 대한 부작위위법확인 청구 부분의 적법 여부

1) 문제된 부작위의 대상이 된 행정청의 행위가 공권력의 행사로서 행하는 공법상의 행정처분이 아니라 국민과 대등한 입장에서 행하는 사법상의 법률행위나 공법상의 계약행위 등에 불과한 경우 그 부작위에 대한 부작위위법확인의 소는 현행 행정소송법상 허용되지 않는다(대법원 1991. 11. 8. 선고 90누9391 판결 등 참조).

2) 그런데 원고들은 전원개발촉진법 제12조 제1항, 제2항에 의하여 피고가 원고들의 토지 매수청구를 받고서도 이를 매수하지 않은 것이 위법한 부작위에 해당한다고 주장하고 있다. 그러므로 원고들의 위 주장은 피고가 원고들의 토지 매수청구를 받아들여 이를 매수하는 행위가 행정처분에 해당함을 전제로 하는 것이다.

3) 그러나 다음과 같은 이유로 토지소유자와 전원개발사업자가 전원개발촉진법 제12조 제1항, 제2항에 따라 체결하는 매매계약은 사법상의 법률행위에 해당한다. 

따라서 이 사건 소 중 토지 매수청구에 대한 부작위위법확인 청구 부분은 현행 행정소송법상 그 위법확인의 대상이 될 수 없는 부작위를 대상으로 삼은 것이어서 부적법하다.

가) 전원개발촉진법 제12조 제1항, 제2항 및 그 시행령 제23조 제3항에 의하면, ① 전원개발사업 예정구역의 지정·고시가 있은 때에는 그 구역의 토지소유자는 실시계획의 승인 전이라도 전원개발사업자에게 토지등의 매수를 청구할 수 있고, ② 전원개발사업자가 토지등의 매수청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 매수하여야 하며, ③ 이때 전원개발사업자는 토지보상법에서 정하는 바에 따라 평가한 감정가액으로 매수하여야 한다.

이처럼 전원개발촉진법 및 그 시행령은 토지소유자의 매수청구권과 전원개발사업자의 매수의무 및 그 매수가액에 대해서만 규정하고 있을 뿐이지, 전원개발사업자가 매수를 거부하였을 때 또는 매수가액에 대하여 서로 다툼이 있을 때 이를 법적으로 다툴 수 있는 방법과 절차 등을 전혀 규정하고 있지 않다.

나) (1) 토지보상법은 국토교통부장관의 사업인정 및 고시가 있으면 사업시행자가 토지를 수용할 수 있도록 하고(제20조 제1항, 제22조 제1항), 사업시행자와 토지소유자 사이에 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 토지수용위원회의 재결절차를 따르도록 정하고 있다(제26조, 제28조). 

이처럼 사업시행자가 토지를 수용한 경우에는 토지소유자는 토지수용위원회를 상대로 수용재결의 취소를 구하거나 사업시행자를 상대로 보상금의 증액을 구하는 등 행정소송법상 항고소송 또는 당사자소송의 방법으로 권리구제를 받을 수 있다.

한편 토지보상법은 위와 같은 수용절차 외에도 사업시행자가 공익사업의 수행을 위하여 사업인정 전이라도 협의에 의하여 토지를 취득할 수 있도록 규정하고 있다(제14조 제1항). 

이러한 토지보상법에 따른 협의취득은 당사자 사이의 자유로운 의사에 따라 성립하는 사법상 계약의 실질을 가지므로(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002다51586 판결, 대법원 2012. 2. 23. 선고 2010다91206 판결 등 참조), 토지소유자는 협의취득을 둘러싼 분쟁을 민사소송으로 해결하여야 한다. 

(2) 전원개발촉진법은 산업통상자원부장관의 전원개발사업 실시계획 승인 및 고시가 있는 때에는 토지보상법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보고, 전원개발사업자가 전원개발사업에 필요한 토지를 수용할 수 있고(제5조 제1항, 제6조의2 제1항, 제3항), 토지의 수용에 관하여 토지보상법을 준용하도록 하고 있다(제6조의2 제5항). 

이에 따라 전원개발사업자가 토지를 수용한 경우 토지소유자는 토지보상법에 의한 수용의 경우와 마찬가지로 토지수용위원회를 상대로 수용재결의 취소를 구하거나 전원개발사업자를 상대로 보상금의 증액을 구하는 등의 방법으로 권리구제를 받을 수 있다. 

한편 전원개발촉진법도 위와 같은 수용절차 외에 전원개발사업 예정구역의 지정·고시가 있은 때에는 그 구역의 토지소유자는 실시계획의 승인 전이라도 전원개발사업자에게 토지 매수를 청구할 수 있고, 전원개발사업자가 그 매수청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 매수하여야 한다고 규정함으로써 협의에 따른 토지의 매매를 인정하고 있다(제12조 제1항, 제2항).

이러한 토지보상법과 전원개발촉진법의 규정 취지 및 체계 등을 종합하면, 전원개발사업자와 토지소유자가 전원개발촉진법 제12조 제1항, 제2항에 따라 체결하는 매매계약은 사경제 주체로서 대등한 입장에서 행하는 사법상 계약의 실질을 가진다고 보아야 한다. 

다) 전원개발촉진법 제12조 제3항은 전원개발사업 예정구역의 토지소유자가 전원개발사업자에게 매도하는 토지에 관하여 제6조의2 제2항을 준용하도록 규정하고 있다. 그런데 제6조의2 제2항은 “협의에 의하여 매수한 토지”라고 명시하여 전원개발촉진법 제12조에서 정한 토지소유자의 매수청구에 따른 매매계약이 협의에 의하여 매수한 것임을 분명히 하고 있다. 

게다가 전원개발촉진법 제6조의2 제2항은 협의에 의하여 매수한 토지는 ‘소득세법 또는 법인세법을 적용할 때’에는 토지보상법에 따른 수용에 의하여 취득한 것으로 본다고 규정함으로써 그 반대해석상 소득세법 또는 법인세법을 적용할 때 외에는 토지보상법에 따른 수용과는 이를 명백하게 구별하고 있다. 

바. 감정평가업자 교체 신청에 대한 부작위위법확인 청구 부분의 적법 여부

토지보상법 제15조 제1항 및 그 시행령 제28조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항에 의하면, ① 사업시행자는 보상계획을 공고할 때 시·도지사와 토지소유자가 감정평가업자를 추천할 수 있다는 내용을 포함하여 공고하고 보상 대상 토지가 소재하는 시·도의 시·도지사와 토지소유자에게 이를 통지하여야 하고, ② 토지소유자는 보상계획의 열람기간 만료일부터 30일 이내에 사업시행자에게 보상 대상 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자와 보상 대상 토지의 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 받은 사실을 증명하는 서류를 첨부하여 감정평가업자를 추천할 수 있고, 이때 해당 시·도지사와 한국감정평가사협회에 감정평가업자를 추천하는 데 필요한 자료를 요청할 수 있다.

위 규정들의 내용을 종합하면, 토지소유자는 사업시행자에게 감정평가업자를 추천할 수 있는 권리와 시·도지사 및 한국감정평가사협회에 감정평가업자를 추천하는 데 필요한 자료를 요청할 수 있는 권리를 가지고 있을 뿐이지, 그 추천에 따라 선정된 감정평가업자를 교체하여 달라고 신청할 수 있는 권리까지 가진다고 볼 수는 없다. 

게다가 설령 감정평가업자가 교체된다고 하더라도 토지소유자의 법률상의 지위에 어떠한 영향을 미치는 것도 아니다. 사업시행자가 토지소유자의 신청에 따라 감정평가업자를 교체한다고 해서 반드시 토지소유자가 자신에게 더 유리한 감정평가를 받게 되는 것도 아니고, 설령 유리한 감정평가를 받는다고 하더라도 이는 법률상의 이익이 아니라 단지 사실적, 반사적, 경제적 이익에 불과하기 때문이다(토지소유자는 우선 사업시행자와 협의취득 절차를 거치고 그 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때에는 수용재결 절차를 거친 후, 감정평가업자의 감정평가가 위법함을 이유로 토지수용위원회를 상대로 수용재결의 취소를 구하거나 사업시행자를 상대로 손실보상금의 증액을 구하는 등의 방법으로 권리구제를 받을 수 있다).

무엇보다도 토지소유자들에게 감정평가업자를 교체하여 달라고 신청할 수 있는 권리를 인정한다면, 토지소유자들이 감정평가 결과가 마음에 들지 않을 경우 언제든지 사업시행자에게 감정평가업자를 교체하라고 요구함으로써 공평성, 통일성, 법적 안정성을 근간으로 하는 손실보상 절차가 적정하고 원만하게 진행될 수 없게 된다.

따라서 원고들은 피고에게 감정평가업자를 교체하여 줄 것을 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리를 갖고 있지 않으므로, 이 사건 소 중 감정평가업자 교체 신청에 대한 부작위위법확인 청구 부분은 부적법하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 소는 모두 부적법하므로, 주문과 같이 판결한다.

판사 한재봉(재판장), 박상한, 김웅수