陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

대법원 1997. 4. 22. 선고 95다48056,48063 판결 【손실보상】

[공1997.6.1.(35),1534]

【판시사항】

[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 협의취득 또는 보상합의에 관한 당사자 간의 약정의 효력(=유효)

[2] 토지수용으로 인한 손실을 원칙적으로 보상하기로 합의한 경우, 보상액의 산정기준에 관한 관계 법령의 해석을 둘러싸고 다툼이 있다면 기본적인 합의를 근거로 관계 법령의 해석상 정당하다고 인정되는 보상액의 지급을 소구할 수 있는지 여부(적극)

[3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제2조 제7호 및 제4조 제1항 소정의 '가격시점' 또는 '계약체결시점'의 의미

【판결요지】

[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 협의취득 또는 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 같은 법 소정의 손실보상의 요건을 완화하는 약정을 할 수 있다.

[2] 토지수용자가 토지소유자들이 영위하던 축산업의 이전이 불가능하게 되었음을 인정하고, 그 손실을 원칙적으로 보상하기로 하는 기본적인 합의를 한 경우, 위 합의에도 불구하고 보상액의 산정기준에 관한 관계 법령의 해석을 둘러싸고 다툼이 있다면 토지소유자들은 위 기본적인 합의를 근거로 관계 법령의 해석상 정당하다고 인정되는 보상액의 지급을 소구할 수 있다.

[3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 소정의 보상협의의 성질에 비추어 같은 법 제2조 제7호 및 제4조 제1항의 각 규정에 의한 '가격시점' 또는 '계약체결시점'이라 함은 토지의 협의취득시점이 아니라 개개의 보상협의가 성립된 시점으로 보아야 한다.

【참조조문】

[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제3조 / [2] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 / [3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제2조

【참조판례】

[1][2] 대법원 1996. 4. 26. 선고 96다3319 판결(공1996상, 1716) /[1] 대법원 1992. 10. 27. 선고 91누3871 판결(공1992, 3308), 대법원 1994. 12. 13. 선고 94다25209 판결(공1995상, 480) /[2] 대법원 1995. 7. 14. 선고 94다38038 판결(공1995하, 2788)

【전 문】

【원고,피상고인】 이형백 외 20인 (원고들 소송대리인 변호사 민경한 외 1인)

【원고,상고인겸피상고인】 김창영 (소송대리인 변호사 민경한 외 1인)

【피고,피상고인겸상고인】 한국토지공사 (소송대리인 동서법무법인 담당변호사 서정우 외 3인)

【원심판결】 서울고법 1995. 9. 21. 선고 94나35222, 35239 판결

【주문】

원심판결 중 원고 이형백, 손창이, 정구헌, 김재민, 민용이, 김창영을 제외한 나머지 원고들에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고 김창영의 상고와 피고의 원고 이형백, 손창이, 정구헌, 김재민, 민용이, 김창영에 대한 상고를 모두 기각한다. 상고를 기각한 부분의 상고비용은 상고인들 각자의 부담으로 한다.

【이유】

1. 원고 김창영의 상고이유를 판단한다.

원심판결 이유에 의하면 원심은 원고 김창영이 1992. 7. 23.자로 피고에게 축산영업에 대하여 피고가 지급하는 보상금을 수령하고 차후 이의를 제기하지 않겠다는 각서를 제출한 사실 및 피고가 위 각서의 제출을 전후한 1992. 6. 23.과 1993. 6. 24. 두차례에 걸쳐 같은 원고에게 축산업폐업보상금으로 금 32,560,000원을 수령하라고 통지한 사실을 인정한 다음, 피고는 위 금원의 한도에서만 보상금 지급책임이 있다고 판단하고 있는바 이 사건 기록에 의하여 살펴보면 원심의 이러한 사실인정 및 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 심리를 다하지 아니하고 채증법칙에 위배한 위법이 없으므로 이와 다른 논지는 받아들일 수 없다.

2. 피고의 상고이유를 판단한다.

제1의 가점 및 나점에 대하여

원심판결 이유에 의하면 원심은 거시 증거에 의하여 원고들 중 원고 이형백, 손창이, 정구헌, 김재민, 민용이, 김창영은 독자적으로, 그 나머지 원고들인 원고 우종열 외 15인(그 중 원고 이하봉은 이 사건 소송계속중 사망하여 그 처인 김순자와 딸인 이승주가 수계하였다. 이하 원고 우종열 외 15인이라 한다.)은 '인천중상이용사촌'이라는 조합체를 결성하여 축산업에 종사하여 왔는데, 그들이 축산업을 영위하던 토지가 피고가 시행하는 인천 연수지구 대단위 택지개발사업지구에 포함되게 된 사실, 원고들은 1988. 9.경부터 같은 해 10.경까지 피고와의 사이에 위 사업지구 내에 있는 원고들 소유의 토지와 건물 등의 지장물에 관하여 피고로부터 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 특례법이라 한다)과 동 시행령 및 동 시행규칙이 정하는 바에 따른 손실보상을 받기로 하는 내용의 이 사건 토지와 지장물 등에 관한 협의매매계약을 체결한 다음 피고로부터 그에 따른 보상을 받았는데, 당시 피고는 원고들이 이 사건 토지에서 영위하던 축산업을 인접 시·군으로 이전하여 영업하는 것이 가능하다고 판단하여 위 특례법시행규칙 제25조에 의한 휴업보상의 70% 해당액을 원고들에게 지급한 사실, 그런데 원고들은 1991. 10.경까지 위 축산업을 인접 시·군으로 이전하려고 시도하였으나 지역주민들의 끈질긴 반대에 봉착하여 그 이전이 불가능한 것으로 판명되자, 다시 피고에게 위 특례법 소정의 폐업보상을 요구하는 민원을 제기하여 1992. 4. 9. 피고의 사업단장인 소외 이석행으로부터 농촌진흥청이 인정하는 소득표준율에 따라 원고들의 소득을 재평가하여 폐업보상을 하여 주겠다는 약속을 받은 사실을 인정한 다음, 위 인정 사실에 의하면 피고는 이 사건 토지와 지장물 등의 협의매수에 따른 간접보상으로 위 특례법시행규칙 제24조 제1항 소정의 영업폐지에 따른 손실을 보상할 의무가 있다고 판단하고 있는바, 이 사건 기록에 의하여 살펴보면 원심의 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 채증법칙을 위배한 위법이 없으며 위 특례법에 의한 협의취득 또는 보상합의는 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 특례법 소정의 손실보상의 요건을 완화하는 약정을 할 수 있음은 당연한 것이고( 당원 1996. 4. 26. 선고 96다3319 판결 참조), 원심의 인정과 같이 피고가 이전이 불가능한 것으로 판단하여 폐업보상을 해 주기로 약속한 이상 원심이 위 특례법의 규정에 따라 모든 인접 시·군에 대한 이전 가능 여부를 심리·판단하지 아니하였다고 하더라도 이를 들어 심리미진의 위법이 있다고도 할 수 없다.

한편 원고들과 피고 사이에 한 합의의 주된 취지는 피고가 원고들이 영위하던 축산업의 이전이 불가능하게 되었음을 인정하고, 그 손실을 원칙적으로 보상하기로 한다는 점에 대하여 기본적인 합의를 한 데 있다고 보아야 할 것이고, 위 합의에도 불구하고 보상액의 산정기준에 관한 관계 법령의 해석을 둘러싸고 다툼이 있는 경우라면 원고들로서는 위 기본적인 합의를 근거로 관계 법령의 해석상 정당하다고 인정되는 보상액의 지급을 소구할 수 있다고 보아야 할 것이므로( 당원 1995. 7. 14. 선고 94다38038 판결, 1996. 4. 26. 선고 96다3319 판결 등 참조), 이와 반대의 전제에서 원심판결에 영업폐지시의 손실보상에 관한 법리를 오해한 위법이 있다는 논지도 받아들일 수 없다.

제2점에 대하여

역시 원심판결 이유에 의하면 원심은 이 사건 폐업보상의 평가시점에 대하여 판단함에 있어 위 특례법시행규칙 제4조는 "평가는 가격시점을 기준으로 행한다. 다만 가격시점에 있어서 장시일이 경과되거나 토지의 형질 또는 주위 사정의 현저한 변동 등으로 대상 물건의 상황을 알 수 없을 때에는 평가시를 수정할 수 있으나, 이 경우에는 시점 수정을 해야 하고 그 내용을 평가보고서에 기재하여야 한다."고 규정하고 있고, 위 특례법 제2조 제7호는 "가격시점이라 함은 제4조 제1항에 규정된 보상액 산정의 기준이 되는 시점을 말한다."고 규정하고 있으며, 제4조 제1항은 "보상액은 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 계약체결 당시의 가격을 기준으로 한다."고 규정하고 있는바, 이상의 규정을 종합하면 원칙적으로 위 보상액 산정의 기초가 되는 원고들의 영업이익에 대한 평가는 피고가 이 사건 토지의 지장물 등에 관한 협의매매계약을 체결한 1988. 9.경이 되어야 할 것이나, 이 사건에 있어서는 원고들의 축산업이 인접 시·군으로 이전하는 것이 불가능하다는 것이 판명된 것은 위 매매계약 체결일로부터 3년여의 장시간이 경과된 1991. 10.경인 점, 위 보상에 관한 사실관계를 빨리 확정하여 원고들에게 생활의 안정을 기하여 주어야 할 책임은 피고에게 있다는 점, 원고들은 1991. 10.경에 이르러서야 위 축산영업의 폐지에 따른 전업 등 대책을 마련하고자 하였을 것인 점 등의 사정을 종합하면 위 평가시점은 1991. 10.경으로 수정함이 상당하다고 할 것이라고 판단하고 있다.

그런데 원심이 드는 위 특례법시행규칙 제4조의 평가시점 수정에 관한 규정은 평가의 기준이 되는 가격시점 자체를 수정하려는 것이 아니라, 장기간의 경과로 가격시점을 기준으로 한 평가가 불가능할 경우 평가시를 기준으로 평가한 다음, 그 평가액을 가격시점으로 소급하여 수정하라는 조문임이 규정 취지상 명백하므로, 원심이 이를 원용하여 평가시점을 수정하려는 것은 잘못이지만 위 특례법 소정의 보상협의의 성질에 비추어 위 특례법 제2조 제7호 및 제4조 제1항의 각 규정에 의한 '가격시점' 또는 '계약체결시점'이라 함은 토지의 협의취득시점이 아니라 개개의 보상협의가 성립된 시점으로 보아야 할 것 이고, 원심은 다음에 보는 바와 같이 이 사건 보상협의가 성립된 1992. 4. 9.을 기준으로 최근 3개년의 영업이익을 산술평균하여 폐업으로 인한 영업손실액을 산정하고 있고, 이는 정당한 것으로 수긍이 되므로 원심의 이러한 위법은 판결의 결과에 영향이 없다고 할 것이며, 폐업보상의 협의가 성질상 기존의 휴업보상의 협의를 대체하는 것이라 하더라도 휴업보상의 협의와는 전혀 별개의 절차에 의한 협의 또는 재결(불복의 경우)을 거치는 것이므로, 폐업보상의 기준시점을 휴업보상에 대한 협의가 성립된 시점으로 보아야 할 것이라는 소론 논지는 독자적인 견해에 불과한 것으로서 채용할 수 없다.

제3점에 대하여

원심판결 이유에 의하면 원심은 이 사건 폐업으로 인한 영업손실액을 산정함에 있어 원고들의 1989년도부터 1991년도까지 3개년간의 영업이익을 산정한 다음, 그 산술평균한 액의 2년분이 이 사건 폐업으로 인한 영업손실액이라고 판단하고 있는바, 원심의 이러한 판단은 위 특례법시행규칙 제24조에 따른 정당한 조치로 수긍이 되고, 개발이익 배제를 대원칙으로 하는 손실보상의 법리에 비추어 휴업보상이 이루어진 1988년까지의 3년간 연간소득의 평균치에 1991. 10.경까지의 도매물가상승률을 곱하여 영업손실액을 산정하여야 할 것이라는 소론 논지는 법률상의 근거가 없는 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없다.

제4점에 대하여

원심은 원고 민용이가 1992. 4. 15. 피고로부터 금 8,394,370원을 수령하고, 나머지 보상청구권을 포기하였다는 피고의 항변을 판단함에 있어 거시 증거에 의하면 같은 원고가 위 돈을 수령하기는 하였으나, 위 돈은 당초의 지장물보상비 금 6,808,870원과 휴업보상비 금 5,305,000원 중 기지급 휴업보상비(70%)를 공제한 나머지 금 1,585,500원의 합계액에 불과하고, 같은 원고가 위 돈을 수령하고 나머지 보상청구권을 포기하였다고 볼 수도 없다는 취지로 판단하고 있다.

그러므로 보건대 원심 거시의 증거에 의하더라도 당초 같은 원고에 대한 지장물보상비로 금 6,808,870원이 책정되었다는 점이 전혀 밝혀지지 아니하고, 오히려 같은 원고가 위 폐업보상 합의일 이후인 1992. 4. 15.자로 축산폐업보상액 금 12,114,370원에서 기지급액 금 3,720,000원을 차감한 잔액인 금 8,394,370원을 청구·영수한 것으로 나타날 뿐이므로, 이 점에 관한 원심의 사실인정은 부당하다 할 것이지만 그렇다고 하여 위 폐업보상금의 수령으로써 보상관계를 종결짓기로 한 것으로 단정할 수는 없고, 기록상 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 같은 취지로 판단한 원심은 결론에 있어서 정당하다 할 것이니, 이를 다투는 논지도 결국 받아들일 수 없다.

제5점에 대하여

원심은 '인천중상이용사촌'의 구성원인 원고 우종열 외 15인은 휴업보상의 협의 당시 특별이전대책비 명목으로 금 336,000,000원을 지급받은 바 있고, 이는 영업시설의 이전을 위하여 지급된 것으로서 폐업할 수밖에 없는 것으로 판명될 경우는 폐업보상비의 성격을 가지게 되는 것이므로, 그들에 대하여는 폐업보상비가 모두 지급된 것으로 보아야 할 것이라는 피고의 항변을 판단함에 있어, 피고는 1988. 1.경부터 인천보훈지청 등 관계 관청과 위 택지개발지구 내에 '인천중상이용사촌'을 이루어 살고 있던 국가유공자들인 원고 우종열 외 15인의 사업장과 삶의 근거가 옮겨지는 데 대한 대책을 협의한 끝에 1989. 3. 8. '인천중상이용사촌' 회장과의 사이에 특별이전대책비 금 336,000,000원을 피고가 부담하되 이를 인천보훈지청에 기탁하기로 하는 내용의 이전협약을 체결하고, 다시 같은 해 6. 19. '인천중상이용사촌'의 축산업 폐업에 따른 이전비의 증가에도 불구하고 같은 금액의 특별이전대책비를 피고가 지급하기로 한다는 내용의 새로운 협약을 체결하고, 그 특별이전대책비로 인천보훈지청을 통하여 '인천중상이용사촌'에 금 336,000,000원을 지급한 사실은 인정할 수 있으나, 위 특별이전대책비는 공공사업에 필요한 토지들을 제공함으로 인하여 생활근거를 잃게 되는 자를 위한 위 특례법 제8조, 시행령 제5조 내지 제6조의2 소정의 이주대책비로서 축산업 폐지에 대한 보상과는 법률적 성격을 달리하는 것이어서 위 특별이전대책비가 지급되었다고 하여 그 금액 속에 폐업보상이 포함되어 있다고는 할 수 없다고 판단하여 이를 배척하고 있다.

그러므로 보건대 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자에 대한 이주대책을 규정한 위 특례법 제8조, 위 특례법시행령 제5조 내지 제6조의2 및 위 특례법시행규칙 제27조의2의 각 규정을 종합하면 위 특례법 소정의 이주대책에 관한 규정은 주거를 상실하는 자의 생활보호를 위한 법령상의 근거 및 절차를 규정한 것으로 보이므로, 위 법령의 규정을 영업장의 상실에 대한 이주대책의 근거 규정으로 삼기는 어려울 뿐 아니라, 이 사건 기록에 의하여 원고 우종열 외 15인이 2차에 걸친 협약에 따라 위 특별이전대책비를 지급받은 경위를 보면 그들은 '인천중상이용사촌'의 구성원들로서 양돈단지를 조성·생활해 오던 중 그 단지가 협의취득의 대상이 됨에 따라 당시 토지보상비 금 345,540,000원, 지장물보상비 금 120,455,800원, 영업권 금 17,085,000원 등 합계 금 483,080,800원의 보상을 받았으나, 그 보상금만으로는 양돈시설의 이전이 불가능함을 주장하여 1989. 3. 8. 피고와의 사이에 피고가 대체시설의 확보에 필요한 부지구입 및 조성비 금 570,000,000원, 시설비 금 249,085,000원 등 총 소요액 금 819,085,000원과 그 보상금과의 차액 336,000,000원을 특별이전대책비 명목으로 지급하기로 약정한 사실, 그런데 원고 우종열 외 15인은 당초 계획한 양돈단지의 이전이 지가 상승과 양돈사업에 대한 인근 주민의 반발 등으로 현실적으로 어려운 것으로 나타나 특별이전대책비를 조기에 수령할 수 없게 되자, 다시 양돈사업의 경험을 활용할 수 있는 돈육가공사업을 경영하기로 방침을 변경하고 이를 피고가 양해함에 따라 같은 해 6. 19. 피고와의 사이에 피고가 그들의 업종변경에 따른 시설확보를 지원하되 추가이전비의 증가에도 불구하고, 당초 지원확정액 금 336,000,000원을 특별이전대책비로 지원하기로 약정한 사실을 엿볼 수 있고, 같은 원고들 스스로 위 특별이전대책비를 가지고 육가공회사를 인수하였음을 자인하고 있으므로(1995. 6. 20.자 준비서면 참조), 특별이전대책비는 원심의 인정과 달리 폐업으로 인한 보상의 성격을 가진 것이라고 인정할 여지가 있다.

그렇다면 원심으로서는 위 특별이전대책비가 폐업보상과는 무관하게 위 특례법 소정의 이주대책비로 지급되었다고 단정할 것이 아니라, 위 특별이전대책비의 지급 약정을 전후한 사정 및 피고가 위 특별이전대책비의 지급에도 불구하고 다시 이 사건 폐업보상의 협의를 하기에 이른 경위 등을 심리하여 위 특별이전대책비를 지급하기로 하는 약정의 진정한 의미가 특별이전대책비의 지급으로써 피고에게 법령상 지급의무가 있는 폐업보상금의 지급에 갈음하기로 한 것인지, 아니면 관계 기관의 요청에 의하여 법령상 지급의무가 없는 돈을 특별히 상이용사의 자활대책의 일환으로 기부한 것이거나, 사업의 원활한 수행에 필요한 비용으로 지출한 것으로서 그 산정 방법만을 법령상의 보상금과 대체시설의 조성비의 차액으로 한 것인지를 가려 보아야 할 것임에도 이에 이르지 아니한 것이므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.

그러므로 원심판결 중 원고 이형백, 손창이, 정구헌, 김재민, 민용이, 김창영을 제외한 나머지 원고들에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 원고 김창영의 상고와 피고의 원고 이형백, 손창이, 정구헌, 김재민, 민용이, 김창영에 대한 상고를 모두 기각하고, 상고를 기각한 부분의 상고비용은 각자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 최종영(재판장) 정귀호 이돈희(주심) 이임수

전라남도 ？ 사업시행자가 손실보상에 대한 토지수용위원회의 재결에 불복하여 제기한 행정소송에서 재결에 따른 손실보상금 채무가 존재하지 아니함을 확인하는 확정판결을 받은 경우에도 사업시행자가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제58조제3항에 따라 감정수수료를 부담하여야 하는지?

토지수용이의재결처분취소

2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 〔군계획시설사업분할실시계획인가처분 취소〕

[1] 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 때에 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우, 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는지 여부(원칙적 소극)

[2] 선행처분인 도시․군계획시설결정에 하자가 있는 경우, 그 하자가 후행처분인 실시계획인가에 승계되는지 여부(원칙적 소극)

[1] 2개 이상의 행정처분이 연속적 또는 단계적으로 이루어지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계된다. 이러한 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되더라도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 그러나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 당연무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다.

[2] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조 제1항에 따르면, 일정한 기반시설에 관해서는 그 종류⋅명칭⋅위치⋅규모 등을 미리 도시⋅군관리계획으로 결정해야 한다. 국토계획법 제2조 제7호, 제10호는 이와 같이 도시⋅군관리계획결정으로 결정된 기반시설을 ‘도시⋅군계획시설’로, 도시⋅군계획시설을 설치⋅정비 또는 개량하는 사업을 ‘도시⋅군계획시설사업’으로 지칭하고 있다.

    도시⋅군계획시설은 도시⋅군관리계획결정에 따라 설치되는데, 도시⋅군계획시설결정은 국토계획법령에 따라 도시⋅군관리계획결정에 일반적으로 요구되는 기초조사, 주민과 지방의회의 의견 청취, 관계 행정기관장과의 협의나 도시계획위원회 심의 등의 절차를 밟아야 한다. 이러한 절차를 거쳐 도시⋅군계획시설결정이 이루어지면 도시⋅군계획시설의 종류에 따른 사업대상지의 위치와 면적이 확정되고, 그 사업대상지에서는 원칙적으로 도시⋅군계획시설이 아닌 건축물 등의 허가가 금지된다(제64조).

     반면 실시계획인가는 도시⋅군계획시설결정에 따른 특정 사업을 구체화하여 이를 실현하는 것으로서, 시⋅도지사는 도시⋅군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 도시⋅군계획시설의 결정⋅구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 경우에는 이를 인가하여야 한다(제88조 제3항, 제43조 제2항). 이러한 실시계획인가를 통해 사업시행자에게 도시⋅군계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여된다.

    결국 도시⋅군계획시설결정과 실시계획인가는 도시⋅군계획시설사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분이다. 그러므로 선행처분인 도시⋅군계획시설결정에 하자가 있더라도 그것이 당연무효가 아닌 한 원칙적으로 후행처분인 실시계획인가에 승계되지 않는다.

2017. 7. 18. 선고 2014두7565 판결 〔상속세부과처분취소〕

[1] 구 상속세 및 증여세법 제60조 제1항, 제3항이 납세의무자의 헌법상 재산권 및 사유재산제도의 본질적 내용을 침해하는지 여부(소극)

[2] 구 상속세 및 증여세법 제60조 제1항 등에서 정한 ‘시가’의 의미 및 거래 실례가 있으나 그 거래가액을 상속재산의 객관적 교환가치를 적정하게 반영하는 정상적인 거래로 형성된 가격이라고 할 수 없는 경우, 시가를 산정하기 어려운 것으로 보아 구 상속세 및 증여세법 제60조 제3항 등이 정한 보충적 평가방법에 따라 가액을 산정할 수 있는지 여부(적극)

[1] 구 상속세 및 증여세법(2010. 1. 1. 법률 제9916호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘상증세법’이라고 한다) 제60조 제1항은 시가에 의하여 상속재산의 가액을 평가하도록 명확하게 규정하고 있을 뿐 아니라, 상증세법 제60조 제3항에 따라 법 제61조부터 제65조까지에 규정된 방법에 의하여 평가한 가액이 적용되는 것은 시가를 산정하기 어려운 경우에 한하는 것으로 법문상 그 요건과 순서가 명시되어 있어, 자의적이거나 임의적인 해석 및 적용을 초래할 염려가 있다고 볼 수 없으므로 납세의무자의 재산권 및 사유재산제도의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없다.

[2] 구 상속세 및 증여세법(2010. 1. 1. 법률 제9916호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘상증세법’이라고 한다) 제60조 제1항, 제2항, 제3항, 구 상속세 및 증여세법 시행령(2010. 2. 18. 대통령령 제22042호로 개정되기 전의 것) 제49조 제1항 제1호가 말하는 ‘시가’란 불특정 다수인 사이에 자유로이 거래가 이루어지는 경우에 통상 성립된다고 인정되는 가액, 즉 정상적인 거래에 의하여 형성된 객관적 교환가격을 말하는 것이므로, 비록 거래 실례가 있다고 하여도 그 거래가액을 상속재산의 객관적 교환가치를 적정하게 반영하는 정상적인 거래로 인하여 형성된 가격이라고 할 수 없는 경우에는 시가를 산정하기 어려운 것으로 보아 구 상증세법 제60조 제3항 등이 정한 보충적 평가방법에 따라 그 가액을 산정할 수 있다.

2017.4.7 선고 2017두30825   수용보상금증액등   (다)   파기환송
[사업시행자의 재결신청지연 인정 여부 등 사건]

◇사업시행자가 재결실효 후 60일 내에 재결신청을 하지 아니하였지만, 재결실효 후 토지소유자 등과 사업시행자 사이에 보상협의절차를 다시 하기로 합의한 데 따라 그 협의가 진행된 기간 동안은 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는지 여부(적극)◇

   ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제30조에 의하면, 사업인정고시가 있은 후 협의가 성립하지 아니한 경우에는 토지소유자 및 관계인(이하 ‘토지소유자 등’이라고 한다)은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고(제1항), 사업시행자는 그 청구가 있은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며(제2항), 만일 사업시행자가 그 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 지연한 기간에 대하여 ｢소송촉진 등에 관한 특례법｣ 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액(이하 ‘지연가산금’이라고 한다)을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금(이하 ‘재결보상금’이라고 한다)에 가산하여 지급하도록(제3항) 규정하고 있다. 

   한편 사업시행자가 수용의 개시일까지 재결보상금을 지급 또는 공탁하지 아니한 때에는 그 재결은 효력을 상실하고(토지보상법 제42조 제1항), 사업시행자의 재결신청도 효력을 상실하므로(대법원 1987. 3. 10. 선고 84누158 판결 참조), 사업시행자는 다시 재결을 신청하여야 한다. 그 신청은 재결실효 전에 토지소유자 등이 이미 재결신청 청구를 한 바가 있을 때에는 재결실효일로부터 60일 내에 하여야 하고, 그 기간을 넘겨서 재결신청을 하면 그 지연된 기간에 대하여도 지연가산금을 지급하여야 한다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두11287 판결). 

  그리고 위와 같이 재결이 실효된 경우에는 원칙적으로 다시 보상협의절차를 거칠 필요는 없다(위 2012두11287 판결). 다만, 토지보상법은 재결이 실효됨으로 인하여 토지소유자 등이 입은 손실을 보상하는 규정(토지보상법 제42조 제2항, 제3항)을 지연가산금 규정과 별도로 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 지연가산금은 사업시행자가 정해진 기간 내에 재결신청을 하지 아니하고 지연한 데 대한 제재 및 토지소유자 등의 손해를 보전하는 성격을 아울러 가지는 것이라고 보아야 한다. 따라서 사업시행자가 재결실효 후 60일 내에 재결신청을 하지 아니하였지만, 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 해당 기간 동안은 지연가산금이 발생하지 않는다고 보아야 한다. 재결실효 후 토지소유자 등과 사업시행자 사이에 보상협의절차를 다시 하기로 합의한 데 따라 그 협의가 진행된 기간은 그와 같은 경우에 속한다고 봄이 타당하다.

☞  공익사업 사업시행자가 수용재결 실효 후 60일 내에 재결신청을 하지 아니하였지만, 재결실효 후 토지소유자 등과 사업시행자 사이에 보상협의절차를 다시 하기로 합의한 데 따라 그 협의가 진행된 기간 동안에는 재결신청 지연가산금이 발생하지 않는다고 보아야 한다고 판단한 사례

주 문

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

이 유

[전문가칼럼] 민간기업 시행 기업도시 토지수용 대응방안

• 김은유 변호사 114gs@naver.com

• 등록 2017.08.09 16:17:36

1. 문제의 제기

조상대대로 물려온 땅인데 민간회사가 기업도시를 만들겠다면서 토지를 강제로 수용하겠다고 협박하는데 사실인가.

2. 사안의 해결

기업도시개발법 제14조 제3항은 ‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28 조에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지 소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다.

 

다만, 제10조 제2항에 따라 공동으로 개발사업을 시행하는 경우에는 개발구역 토지면적의 100분의 50에 이상 해당하는 토지를 확보하기 전에도 재결의 신청을 할 수 있다’고 규정하고 있다.

 

동법 제10조 제2항은 ‘국토교통부장관은 민간기업 또는 제4조 제1항 각 호에 해당하는 자가 민간기 업과 협의하여 개발사업을 공동으로 시행하기 위하여 신청을 한 경우에는 공동시행자로 지정할수 있다.’라고 규정하고, 동법 제4조 제1항 각 호는 ① 국가기관 또는 지방자치단체, ② 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업, ③ 「지방공기업법」에 따른 지방공기업, ④ 「제주특별 자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 제주국제자유도시개발센터(개발구역이 제주특별자치도인 경우만 해당한다)를 규정하고 있다.

 

결국 민간기업이 기업도시를 개발할 경우에는 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당 하는 토지를 확보하여야 수용재결을 신청할 수가 있고, 다만 민간기업이 국가나 지자체, 공기업, 지방공기업, 제주개발센터와 공동시행하는 경우에는 그러하지 아니하다.

즉, 소위 공공기관과 공동시행을 하는 경우에는 조건 없이 수용권을 가지고 있으나, 다만, 민간 기업이 독자적으로 재결을 신청하려면 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할수 있다.

 

 

3. 소유자 대응방안

따라서 민간기업이 기업도시를 조성하려는 곳에서는 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지소유자가 뭉치면 강제로 수용을 당하지는 않는 것이다.

그런데 실무적으로 기업도시를 조성하는 상황을 보면 두가지 방식이 많이 이용된다. 하나는재력을 갖춘 민간회사가 먼저 50% 이상을 사들인 후에 기업도시 조성을 알리면서 협박을 하는 경우이고, 다른 하나는 재력을 갖추지 못하고 있는 민간회사가 기업도시를 추진하면서 소위 PF 를 일으켜 기업도시를 조성하는 경우이다.

첫번째, 경우에 토지소유자가 가장 중요시하여야 하는 것은 당연히 다른 토지소유자가 50% 이상을 매도(또는 사용승낙)하였는지에 달려 있다. 이를 철저히 분석하여 대응을 하여야 하고, 나아가 만일 이미 50% 이상을 매수(또는 사용승낙)하였다고 보이면, 그 매매가격을 분석하여 수용과정에서 주장하여야 할 것이다.

두번째, 경우에 토지소유자가 가장 중요시하여야 하는 것은 당연히 단결하여 가격이 마음에 들지 않으면 50% 이상이 매도나 사용승낙을 하지 않으면 되는 것이다. 그렇게 하면 수용권 행사가 불가하여 사업은 당연히 좌초된다. 결국 기업도시를 민간에서 독자적으로 개발하는 경우에는 토지소유자들이 얼마나 정보를 알고 단결하느냐에 따라 토지가격 등 모든 면에서 달라진다.

아산지중해마을에 가보시라. 얼마나 제대로 보상을 받았고, 재정착하였는지를. 여러분의 상상을 초월할 것이다. 이는 단결에서 나온 것이다. 감히 추천한다. 민간에서 추진하는 기업도시에 대해 권익을 보장받으려면, 탕정지방산업단지 대책위에 가서 배우면 된다. 특히 당시 총무이사를 맡은 분(연락처는 법무법인 강산으로 문의)을 초청하여 배우면 권익이 보호될 것이다.

 

 

<자세한 내용은 「공익사업 토지수용보상금 아는 만큼 더 받는다」

 

(저자 임승택, 김태원, 김은유 변호사) 책 참조>

 

 

[프로필]김 은 유
• 법무법인 강산 대표변호사

 

• 부천시 도시계획위원회 위원

• 성균관대학교 건축토목공학부 겸임교수

• 서울중앙지방법원 조정위원

2016두35120 사업시행계획인가처분취소 (가) 상고기각

[담양군 메타세쿼이어길 주변을 유원지로 조성하는 사업의 사업시행자 지정처분 및 실시계획 인가처분의 위법이 다투어진 사건]

◇1. 국토계획법상 사업시행자 지정요건을 위반하여 사업시행자 지정처분을 한 경우, 그 지정처분 하자를 중대․명백한 하자로 볼 수 있는지(적극), 2. 국토계획법상 사업시행기간 내 부지 매각 및 제3자에 의한 도시계획시설 설치를 내용으로 하는 실시계획이 허용되는지(소극)◇

1. 국토계획법이 사인을 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지는 사인이 시행하는 도시․군계획시설사업의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어하기 위한 데에 있다. 그러므로 만일 국토계획법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정하였다면, 이는 국토계획법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.

국토계획법령은 소유 요건 충족 여부에 대한 판단기준에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 사업시행자 지정 요건 중 소유 요건의 기초가 되는 ‘소유권’은 민법상 소유권 취득 여부를 기준으로 판단할 수밖에 없다. 신청인이 사실상 소유하는 토지도 이에 포함시켜야 한다고 볼 만한 아무런 법령상 근거가 없으므로 사업시행자 지정을 위한 소유 요건에서 소유권의 의미에 관한 해석에 다툼의 여지도 없다. 따라서 이 사건에서 참가인의 신청 내용 자체에 의하더라도 참가인이 소유 요건을 갖추지 못하였음이 분명하다. 이 사건 사업시행자 지정 처분에서 소유 요건을 충족하지 못한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다.

2. 국토계획법의 규정 내용에 따르면, 사업시행자인 사인은 그 책임으로 도시․군계획시설사업의 공사를 마쳐야 하고, 사업시행자 지정을 받지 않은 사인은 도시․군계획시설사업을 시행할 수 없다. 사업시행기간 중에 사업 대상인 토지를 제3자에게 매각하고 그 제3자에게 도시․군계획시설을 설치하도록 한다면 그와 같은 내용의 도시․군계획시설사업은 사실상 토지를 개발․분양하는 사업으로 변질될 수 있는데다가 개발이익이 배제된 가격으로 수용한 토지를 처분상대방이나 처분조건 등에 관한 아무런 제한도 받지 않고 매각하여 차익을 얻을 수 있게 됨으로써 도시․군계획시설사업의 공공성을 현저히 훼손하게 된다. 또한 「산업입지 및 개발에 관한 법률」등의 법률에서 일정한 요건과 절차에 따라 공익사업의 대행을 허용하고 있는 것과 달리 국토계획법은 도시․군계획시설사업의 대행을 허용하는 명시적 규정을 두고 있지 않다. 따라서 사인인 사업시행자가 도시․군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획은 국토계획법상 도시․군계획시설사업의 기본원칙에 반하여 허용되지 않고, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.

다만, 이 사건 실시계획 인가처분 당시까지 사업시행기간 내에 사업 부지 일부를 제3자에 매각하고 그로 하여금 시설의 일부를 설치하도록 하는 내용의 실시계획은 국토계획법상 허용되지 않는다는 법리가 제시된 적이 없다. 국토계획법이 명시적으로 도시․군계획시설사업의 대행을 금지하는 규정을 두고 있지 않고 도시․군계획시설의 처분 시기에 관해서도 별다른 제한 규정을 두고 있지 않아 해석상 다툼의 여지가 없지 않다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 실시계획 인가처분의 하자가 명백하다고 볼 수는 없다.

선행 사업시행자 지정처분이 당연무효이어서, 그에 터잡은 실시계획인가처분도 당연무효라고 판단한 사례(같은 날 선고된 2015두35144 판결은 선행 사업시행자 지정처분이 당연무효이어서, 실시계획인가처분 및 수용재결까지도 당연무효라고 판단하였음)

피고 보조참가인의 유원지 조성을 목적으로 하는 실시계획(사업시행계획)이 그 내용 자체로 유원지 조성과는 거리가 먼, 토지분양사업에 불과하여, 국토계획법상 허용되지 않음을 분명히 하였음