토지의 형질변경과 관련하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4.) 제18조 제1항에서 정하는 ‘개발행위를 하고 있는 자’에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행 당시 이미 관계 법령에 따라 필요한 인허가 등을 받은 사람이 포함되는지 여부(적극)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 부칙(2002. 2. 4.) 제18조 제1항(이하 ‘부칙규정’이라 한다)은 국토계획법상 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 ‘개발행위’라 한다)에는 해당하지만 이에 관하여 기존에 농지법 등 다른 법령상 인허가 등을 받은 사람들의 기득권을 보호하려는 데 입법 취지가 있는 점 및 국토계획법 부칙(2002. 2. 4.)은 도시계획구역 안의 지역에 대하여 도시계획법에 따라 개발행위허가를 신청한 경우에는 종전의 도시계획법에 의하고(제11조 제5호) 도시계획법에 따른 개발행위허가를 받은 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제하고 있는 등(제10조) 국토계획법 시행 당시 구체적이고 물리적인 개발행위를 하고 있지 않더라도 이미 형성된 일정한 사실상태나 법적 지위를 존중하여 개발행위를 하고자 하는 자를 보호하고 있으므로, 부칙규정도 이러한 다른 경과규정의 내용과 균형이 맞도록 해석함이 타당한 점 등을 종합하여 보면, 토지의 형질변경과 관련하여 부칙규정에서 정하는 ‘개발행위를 하고 있는 자’에는 국토계획법 시행 당시 이미 관계 법령에 따라 필요한 인허가 등을 받은 사람도 포함된다.
[1] 종합부동산세액에서 공제되는 재산세액의 계산방법을 변경한 구 종합부동산세법 시행령 제4조의2, 제5조의3 제1항 및 제2항의 개정 취지가 공제되는 재산세액의 범위를 축소․변경하려는 것인지 여부(소극)
[2] 구 종합부동산세법 시행령 제4조의2, 제5조의3 제1항 및 제2항에서 정한 산식에 따라 공제되는 재산세액의 산정방법 / 재산세 공정시장가액비율이 종합부동산세 공정시장가액비율보다 적거나 같은 2009년도 종합부동산세의 경우 주택분 종합부동산세액, 토지분 종합합산세액 및 토지분 별도합산세액에서 공제되는 재산세액의 산정방법
[3] 별도합산과세대상 토지에 관한 구 지방세법 시행령 제131조의2 제1항 제2호에서 정한 ‘건축물의 바닥면적’을 지하층을 포함한 각 층의 바닥면적 중 가장 넓은 것으로 보아야 하는지 여부(적극)
[1] 지방세법, 종합부동산세법 및 종합부동산세법 시행령 관련 규정의 개정 경위와 취지 등에 비추어 보면, 구 종합부동산세법 시행령(2009. 2. 4. 대통령령 제21293호로 개정되기 전의 것) 제4조의2, 제5조의3 제1항 및 제2항에서 정한 공제되는 재산세액을 계산하기 위한 산식[주택, 종합합산과세대상 토지 및 별도합산과세대상 토지(이하 ‘주택 등’이라 한다) 재산세로 부과된 세액의 합계액 × 주택 등 과세기준금액을 초과하는 분에 대하여 재산세 표준세율로 계산한 재산세 상당액 ÷ 주택 등을 합산하여 재산세 표준세율로 계산한 재산세 상당액, 이하 ‘종전 시행령 산식’이라 한다]의 분자에 기재된 ‘주택 등 과세기준금액을 초과하는 분’이 구 종합부동산세법 시행령(2011. 3. 31. 대통령령 제22813호로 개정되기 전의 것) 제4조의2, 제5조의3 제1항 및 제2항에서 정한 공제되는 재산세액을 계산하기 위한 산식(주택 등의 재산세로 부과된 세액의 합계액 × 주택 등의 과세표준에 대하여 주택 등의 재산세 표준세율로 계산한 재산세 상당액 ÷ 주택 등을 합산하여 주택 등의 재산세 표준세율로 계산한 재산세 상당액, 이하 ‘개정 시행령 산식’이라 한다)의 분자에 기재된 ‘주택 등의 과세표준’으로 변경되었다고 하더라도, 과세기준금액을 초과하는 부분에 대하여 종합부동산세와 중복 부과되는 재산세액을 공제하려는 기본 취지에는 아무런 변화가 없으므로, 공제되는 재산세액의 계산방법이 종전 시행령 산식에서 개정 시행령 산식으로 변경되었다고 하더라도 이러한 개정의 취지가 공제되는 재산세액의 범위를 축소⋅변경하려는 것이었다고 볼 수는 없다.
[2] 종합부동산세의 과세기준금액을 초과하는 부분에 대한 재산세액은 ‘(공시가격 - 과세기준금액) × 재산세 공정시장가액비율’의 산식을 기초로 계산되고, 같은 부분에 대한 종합부동산세액은 ‘(공시가격 - 과세기준금액) × 종합부동산세 공정시장가액비율’의 산식을 기초로 계산된다. 그런데 이 두 금액은 ‘공시가격 - 과세기준금액’ 부분에 관하여 각각 재산세와 종합부동산세가 부과되는 부분을 뜻하므로, 그중 서로 중첩되는 부분, 즉 ‘(공시가격 - 과세기준금액) × 종합부동산세 공정시장가액비율’보다 적거나 같은 ‘(공시가격 - 과세기준금액) × 재산세 공정시장가액비율’ 부분은 중복하여 재산세가 부과되는 부분에 해당한다. 더불어 종합부동산세 공정시장가액비율을 벗어나 종합부동산세 과세표준에서 제외된 부분에 대하여는 아예 종합부동산세가 부과되지 않으므로 중복 부과임을 이유로 공제되는 재산세액을 산정할 때 이 부분은 고려할 필요가 없다.
이러한 점을 종합하여 볼 때, 구 종합부동산세법 시행령(2011. 3. 31. 대통령령 제22813호로 개정되기 전의 것) 제4조의2, 제5조의3 제1항 및 제2항에서 정한 산식에 따라 공제되는 재산세액은 ‘(공시가격 - 과세기준금액) × 재산세와 종합부동산세의 공정시장가액비율 중 적은 비율 × 재산세율’의 산식에 따라 산정하여야 할 것이다. 따라서 재산세 공정시장가액비율이 종합부동산세 공정시장가액비율보다 적거나 같은 2009년도 종합부동산세의 경우 주택분 종합부동산세액, 토지분 종합합산세액 및 토지분 별도합산세액에서 공제되는 재산세액은 ‘(공시가격 - 과세기준금액) × 재산세 공정시장가액비율 × 재산세율’의 산식에 따라 산정하여야 한다.
[3] 구 건축법(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제2호가
“건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소⋅공연장⋅점포⋅차고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”고 규정함으로써 건축물의 범위에 지하에 설치한 공작물을 포함하고 있고,구 건축법 시행령(2009. 6. 30. 대통령령 제21590호로 개정되기 전의 것) 제119조 제1항 제3호 본문이 “바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로써 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다.”고 규정함으로써 바닥면적의 계산에 관하여 특별히 지하층을 배제하고 있지 않은 점, 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것)은 건축물의 부속토지와 같이 경제활동에 제공되고 있는 토지에 대하여 조세정책상 낮은 세율을 적용하고자 이러한 토지를 별도합산과세대상으로 정하였는데, 건축물의 부속토지를 경제활동에 이용한다는 측면에서 볼 때 토지소유자가 토지의 지상을 활용하는 경우와 지하를 활용하는 경우를 달리 취급할 이유가 없는 점 등에 비추어 보면,구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것) 제131조의2 제1항 제2호에서 규정한 건축물의 바닥면적은 지하층을 포함한 각 층의 바닥면적 중 가장 넓은 것으로 보아야 한다.
이행강제금 및 이행강제금 부과 예고의 법적 성격 / 사용자가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이행강제금을 부과한 경우, 이행강제금 부과 예고 및 이행강제금 부과처분이 위법한지 여부(원칙적 적극)
이행강제금은 행정법상의 부작위의무 또는 비대체적 작위의무를 이행하지 않은 경우에 ‘일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻’을 미리 ‘계고’함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래를 향하여 의무의 이행을 확보하려는 간접적인 행정상 강제집행 수단이고, 노동위원회가 근로기준법 제33조에 따라 이행강제금을 부과하는 경우 그 30일 전까지 하여야 하는 이행강제금 부과 예고는 이러한 ‘계고’에 해당한다.
따라서 사용자가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하였다면, 초과한 정도가 근소하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이행강제금 부과 예고는 이행강제금 제도의 취지에 반하는 것으로서 위법하고, 이에 터 잡은 이행강제금 부과처분 역시 위법하다.
[1] 농업협동조합이나 농업협동조합중앙회의 업무 및 재산에 대하여 농지보전부담금을 부과한 처분에 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있는지 여부(적극)
[2] 농업용 창고 등을 신축할 목적으로 농지전용허가를 받은 甲 농업협동조합에 농지보전부담금 부과처분을 한 사안에서, 처분의 하자가 객관적으로 명백하다고 한 사례
[1] 구 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농협법’이라 한다)의 입법 취지, 농협법 제8조의 규정 내용, 구 농지법 시행령(2012. 11. 12. 대통령령 제24172호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농지법 시행령’이라 한다) 제52조 [별표 2] 각 호에서 농지보전부담금의 감면대상으로 규정한 시설물의 내용 및 규정 형식, 그리고 구 농지법(2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농지법’이라 한다) 및 그 시행령에서 농업협동조합이나 농업협동조합중앙회의 업무 및 재산과 관련하여 농지보전부담금을 부과하거나 범위를 제한하는 등의 특별한 규정을 두거나 농협법 제8조의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 아니하여 농협법 제8조와 농지법 및 그 시행령 규정이 문언상 서로 충돌되지 아니하는 사정 등을 종합하여 보면, 조합이나 중앙회 소유의 시설물이 농지법 시행령 제52조 [별표 2] 각 호에서 감면대상 시설물로 열거되어 있지 않다는 이유만으로 당연히 농지보전부담금의 부과대상에 포함된다고 해석하여서는 아니 되고, 부과금 면제에 관한 특별법인 농협법 제8조는 농지법령에 대한 관계에서도 특별법으로 보아 조합이나 중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 부과금의 일종인 농지보전부담금을 부과할 수 없다고 해석하여야 한다. 따라서 부과금 면제대상인 조합이나 중앙회의 업무 및 재산에 대하여 농지보전부담금을 부과한 처분은 부과대상이 아닌 자에 대하여 부과금을 부과한 것으로서 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있다.
[2] 농업용 창고 등을 신축할 목적으로 농지전용허가를 받은 甲 농업협동조합에 농지보전부담금 부과처분을 한 사안에서, 甲 조합은 구 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농협법’이라 한다) 제8조에서 정한 ‘조합 등’에 해당하고, 지역농업협동조합인 甲 조합이 농업용 창고 등을 신축할 목적으로 농지전용허가를 받은 것이 부과금 면제대상인 조합의 ‘업무와 재산’에 해당한다고 해석하는 것에 다툼의 여지가 없으며, 부과금 면제를 규정한 농협법 제8조가 특별법으로서 다른 법률에 우선한다는 법리와 농협법 제8조의 문언에 의하면, 이미 처분 당시에 부과금 면제에 관한 농협법의 규정에 우선하여 농지보전부담금 부과에 관한 농지법령의 규정을 적용할 수 없음은 법리상 분명하고, 그와 같은 농협법 및 농지법령의 해석에 합리적인 다툼의 여지가 없었으므로, 처분의 하자가 객관적으로 명백하다고 한 사례.
둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지의 부분 중 가장 작은 부분의 면적이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제94조에서 정하는 규모를 초과하는 경우,해당 대지에 건축되는 건축물의 건폐율 및 용적률 외의 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정이 적용되는지, 아니면 각각의 용도지역에 관한 규정이 적용되는지?
⦁질의배경
○ 민원인은 하나의 대지의 용도지역이 상업지역(대지면적 975제곱미터)과 일반 공업지역(대지면적 757제곱미터)에 걸치는 경우, “그 밖의 건축 제한에 대한 사항”은 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부는 가장 작은 부분이 국토계획법 시행령 제94조에서 정하는 규모를 초과하므로, 각 용도지역에 각각의 용도지역에 대한 건폐율, 용적률, 건축 제한을 적용받는다고 답변하자, 민원인이 이에 이견이 있어 법제처에 직접 질의한 사안임.
⦁회답
둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지의 부분 중 가장 작은 부분의 면적이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제94조에서 정하는 규모를 초과하는 경우, 해당 대지에 건축되는 건축물의 건폐율 및 용적률 외의 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 각각의 용도지역에 관한 규정이 적용됩니다.
⦁이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제84조제1항에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우로서 각 용도지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 각 용도지역별 건폐율 및 용적률을 가중 평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우로서, 각 용도지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모를 초과한다면 해당 대지에 건축되는 건축물의 건폐율 및 용적률 외의 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정이 적용되는지, 아니면 각각의 용도지역에 관한 규정이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법령에서는 토지의 경제적ㆍ효율적 이용을 위하여 특정 용도지역에 포함되는 대지의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축 제한”이라 함)에 관한 사항을 용도지역별로 명확하게 구분하여 규정하고 있고, 국토계획법 제36조에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제76조제3항에서는 건축물이나 그 밖의 시설의 건축 제한은 해당 용도지역의 지정목적에 적합하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제5항에서 그 예외적 사항을 열거적으로 규정하고 있는 점 등에 비추어보면, 특별한 규정이 없는 한 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 관한 규정이 그 대지의 해당 부분에 적용되는 것이 원칙이라 하겠습니다.
그런데, 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우로서, 그 용도지역에 걸치는 부분 중 너무 작은 규모의 대지에 대해서도 용도지역에 따른 건축 제한을 엄격하게 적용하게 되면 오히려 국토를 경제적ㆍ효율적으로 이용할 수 없는 불합리한 경우가 발생할 수 있습니다. 이에 따라, 국토계획법 제84조제1항에서는 둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지의 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우, 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 각 용도지역별 건폐율 및 용적률을 가중 평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용하도록 함으로써, 위와 같은 불합리한 경우를 방지하기 위한 취지의 특례를 규정하였다고 할 것입니다.
또한, 해석대상 규정의 입법연혁을 살펴보더라도, 구 국토계획법 (2012. 2. 1. 법률 제11292호로 개정되어 2012. 8. 2. 시행되기 전의 것을 말함) 제84조제1항에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우 그 대지 중 용도지역에 있는 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 토지 부분에 대하여는 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있었는데, 2012년 2월 1일 개정된 법률 제11292호 국토계획법 일부개정법률 제84조제1항은 용적률 등이 낮은 용도지역 등에 속한 면적을 축소하기 위하여 건축 부지를 과도하게 분할하는 사례가 발생함에 따라 건폐율 및 용적률에 대한 사항을 조정하기 위하여(2012. 2. 1. 법률 제11292호로 일부개정되어 2012. 8. 2. 시행된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 국회 심사보고서 참조), 현행 법률과 같이 건폐율 및 용적률에 대한 사항과 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항을 분리하여 표현하는 방식으로 개정된 점에 비추어 보면, 위 규정은 여전히 애초의 취지대로 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우로서 용도지역 등으로 구분되는 면적 중 가장 작은 부분이 일정규모 이하인 경우에 적용되는 특례규정이라고 할 것입니다.한편, 국토계획법 제84조제1항 각 호 외의 부분에 따라 건폐율 및 용적률과 달리 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 각 용도지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모와 상관없이 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 그와 같은 의견은 용도지역의 지정목적에 부합하는 건축물이 특정 용도지역 내에 입지하도록 함으로써 국토를 합리적으로 관리하기 위한 용도지역 지정제도 자체의 취지를 훼손할 수 있을 뿐만 아니라, 해당 조항 명문의 규정에도 부합되지 않으므로 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지의 부분 중 가장 작은 부분의 면적이 국토계획법 시행령 제94조에서 정하는 규모를 초과하는 경우, 해당 대지에 건축되는 건축물의 건폐율 및 용적률 외의 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 각각의 용도지역에 관한 규정이 적용된다고 할 것입니다.
[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’을 건축법 시행령 [별표 1]에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것으로 보아야 하는지 여부(소극)
[2] 피고인들이, 지구단위계획에 의하여 ‘섬유 관련 제품’만을 판매할 수 있는 종합유통단지 내 도매단지의 섬유제품관에서 ‘가전제품’을 판매함으로써 지구단위계획에 적합하지 않게 용도를 변경하였다고 하여 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 위반으로 기소된 사안에서, 시장(市長)이 지구단위계획에서 도매단지 용지 내 각 건축물의 용도에 관하여 구체적인 취급품목을 기준으로 권장용도와 불허용도를 지정한 것은 계획재량의 범위를 벗어나지 아니한 것으로 볼 여지가 크고 지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’ 의미를 반드시 건축법 등에 따라 해석하여야 하는 것은 아니라고 한 사례
【판결요지】
[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다)상 지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획으로서(구 국토계획법 제2조 제5호), 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시키는 것을 목적으로 하는 건축법상 건축물에 대한 규제와는 목적을 달리하고 있는 점, 구 국토계획법과 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21214호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법 시행령’이라 한다)은 용도지역 안 건축물 용도 등의 제한에 관하여 건축법 시행령 [별표 1]에 규정된 용도별 건축물의 종류에 따르도록 하는 규정을 두면서도(구 국토계획법 제76조 제1항, 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항), 지구단위계획에서의 건축물 용도제한 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있는 점 등에 비추어 보면, 지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’을 건축법 시행령 [별표 1]에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것으로 해석할 수는 없다.
[2] 피고인들이, 대구광역시장이 결정·고시한 종합유통단지 지구단위계획에 의하여 섬유 관련 제품만을 판매할 수 있는 종합유통단지 내 도매단지의 섬유제품관에서 가전제품을 판매함으로써 지구단위계획에 적합하지 않게 용도를 변경하였다고 하여 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 위반으로 기소된 사안에서, 대구광역시는 조례를 제정하여 조성하는 종합유통단지에 무역센타, 도매단지, 물류단지, 기타 시설을 조성하도록 하고, 위 단지에 유치할 업종, 입주업태, 지역제한 등 구체적인 사항은 대구광역시장이 별도로 정하도록 위임하였고, 대구광역시장은 종합유통단지를 조성하여 도매단지 용지를 분양하면서 그 지상에 건립될 섬유제품관, 일반의류관, 산업용재관, 전자상가·전자관, 전기재료관·전기조명관, 비철금속관의 각 시설별 입주업종을 제한하여 분양한 것으로 보이므로, 대구광역시장이 위 지구단위계획에서 도매단지 용지 내 각 건축물의 용도에 관하여 구체적인 취급품목을 기준으로 권장용도와 불허용도를 지정한 것은 도매단지 용지 분양 당시 수분양자들과 약정한 시설별 입주업종 제한 내용을 지구단위계획의 내용에 반영한 것으로서 대구광역시장의 계획재량의 범위를 벗어나지 아니한 것으로 볼 여지가 크다고 할 것인데도, 이와 달리 구 국토계획법에서 정하는 건축물의 용도 및 각 용도별 건축물의 종류와 구 국토계획법 제52조에서 정한 ‘건축물의 용도제한’의 의미는 건축법 및 건축법 시행령의 규정에 따라 해석하여야 한다는 전제에서, 대구광역시장이 위 지구단위계획 중 도매단지 용지 내 건축물들의 용도를 제한한 것이 모법의 위임한계를 벗어나 효력이 없다고 본 원심판단에 법리오해의 위법이 있다고 한 사례.
상고이유를 본다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제52조 제1항 제4호, 제54조는 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 지구단위계획에는 ‘건축물의 용도제한’에 관한 사항을 정할 수 있고, 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 건축법 제2조 제1항 제2호의2는 “건축물의 용도라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다.”고 정의하고, 같은 조 제2항에서는 건축물의 용도를 28가지로 분류하면서 그 각 용도에 속하는 건축물의 세부용도는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 건축법 시행령 제3조의4, [별표 1]은 용도별 건축물의 종류를 세부적으로 규정하고 있다. 그런데 지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획으로서( 구 국토계획법 제2조 제5호), 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시키는 것을 목적으로 하는「건축법」상의 건축물에 대한 규제와는 그 목적을 달리하고 있는 점, 구 국토계획법, 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(2008. 12. 31. 대통령령 제21214호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법 시행령’이라 한다)은 용도지역 안에서의 건축물 용도 등의 제한에 관하여「건축법 시행령」[별표 1]에 규정된 용도별 건축물의 종류에 따르도록 하는 규정을 두면서도( 구 국토계획법 제76조 제1항, 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항), 지구단위계획에서의 건축물 용도제한의 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있는 점 등에 비추어 보면, 지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’을「건축법 시행령」[별표 1]에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것으로 해석할 수는 없다고 할 것이다 . 기록에 의하면, 대구광역시는「대구광역시 종합유통단지 조성 및 분양에 관한 조례」를 제정하여 대구광역시 북구 산격동, 검단동 일원에 조성하는 종합유통단지에 무역센타, 도매단지, 물류단지, 기타 시설을 조성하도록 하고, 위 단지에 유치할 업종, 입주업태, 지역제한 등 구체적인 사항은 대구광역시장이 별도로 정하도록 위임한 사실을 알 수 있고, 대구광역시장은 산격종합유통단지를 조성하여 도매단지 용지를 분양하면서 그 지상에 건립될 섬유제품관, 일반의류관, 산업용재관, 전자상가·전자관, 전기재료관·전기조명관, 비철금속관의 각 시설별 입주업종을 제한하여 분양한 것으로 보인다. 사정이 그러하다면, 대구광역시장이 2006. 6. 20. 대구광역시 고시 제2006-130호로 결정·고시한 산격종합유통단지 제1종지구단위계획(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에서 도매단지 용지 내의 각 건축물의 용도에 관하여 그 구체적인 취급품목을 기준으로 그 권장용도와 불허용도를 지정한 것은 위 도매단지 용지 분양 당시 수분양자들과의 사이에 약정한 시설별 입주업종 제한 내용을 제1종지구단위계획의 내용에 반영한 것으로서 대구광역시장이 이를 입안·결정함에 있어서 계획재량의 범위를 벗어나지 아니한 것으로 볼 여지가 크다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원심은, 산격종합유통단지 도매단지 용지의 분양계약의 내용, 도매단지 용지 내 건축물들의 준공 이후 업종제한에 관한 규제 내용, 대구광역시장이 이 사건 고시로 위 각 건축물의 용도를 제한하게 된 경위 등을 심리하지도 아니한 채, 구 국토계획법에서 정하는 건축물의 용도 및 각 용도별 건축물의 종류와 같은 법 제52조에서 정한 건축물의 용도제한의 의미는「건축법」및「건축법 시행령」의 규정에 따라 해석하여야 한다고 전제한 다음, 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 고시 중 도매단지 용지 내 건축물들의 용도를 제한한 것이 모법의 위임한계를 벗어나 효력이 없다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 구 국토계획법 제52조 제1항 제4호가 정하는 건축물의 용도제한에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
두개의 용도지역 행위제한.hwp