陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

【재결요지】

피청구인은 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반하여 서울중앙지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받음으로써 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였다는 이유로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인들에게 이 사건 처분들을 하였는바, 이 사건 처분들은 청구인들의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 행위로 그 본질적인 사항에 관하여는 법률에 근거를 두어야 할 것인데, 부동산 공시법 제42조는 피청구인의 감정평가업자에 대한 지도·감독 등의 권한을 규정한 것으로 피청구인에게 이러한 권한이 부여되어 있다고 하여 당연히 주의·경고 처분의 권한까지 함께 주어진 것으로 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인들에게 한 이 사건 처분들은 아무런 법률상의 근거 없이 행하여진 것으로 위법·부당하여 각 경고처분 및 주의처분을 취소한다.

【주문】

피청구인이 2008. 12. 22. 청구인 장○○과 청구인 신○○에게 한 각 경고처분 및 청구인 이⊙⊙, 청구인 정◈◈, 청구인 정◇◇, 청구인 김◆◆, 청구인 문○○, 청구인 송○○, 청구인 박▼▼에게 한 각 주의처분을 취소한다.

【청구취지】

주문과 같다.

【이유】

1. 사건개요

가. 청구인들은 (주)○○에셋감정평가법인 경인지사 소속의 감정평가사들로서, 법원경매를 통하여 공동으로 인천광역시 ○○동에 있는 2필지의 토지(이하 “이 사건 토지”라고 한다)를 낙찰받기로 합의한 후 이와 관련된 일체의 업무를 청구인 장○○에게 일임하였고, 청구인 장○○은 이 사건 토지의 경매 응찰, 낙찰 및 토지 등기 과정에서 수인이 공동명의로 경매에 응찰하는 것은 어려움이 있으며, 관련 법규상 인접 시·군·구 거주자가 경매에서 유리하다고 판단하여, 당시 이 사건 토지의 인접 시·군·구인 인천광역시 서구에 거주하던 청구인 신○○과 협의하여 청구인 신○○의 어머니 명의로 이 사건 토지에 관한 경매에 응찰하고 등기를 하는 명의신탁이 이루어졌다.

나. 한편, 2008년 7월경 청구인들이 소속되어 있는 (주)○○에셋감정평가법인 경인지사를 포함한 11개 감정평가법인에 대하여 한국토지공사 관계자에 대한 뇌물제공 혐의에 대한 수사가 있었고, 청구인들이 소속된 (주)○○에셋감정평가법인을 제외한 대다수 감정평가법인의 경우 뇌물제공 혐의가 인정되었다. 다만, 위 수사 과정에서 청구인들이 제출한 개인거래 은행계좌에 대한 조사가 이루어졌고, 그 결과 수사기관이 이 사건 토지에 대한 청구인들의 명의신탁 사실을 인지하여 입건되었고, 서울중앙지방검찰청은 2008. 10. 10. 초범이고 사안이 경미하다는 이유로 청구인들에게 기소유예처분을 하였다.

다. 그 후 청구인들은 2008. 12. 15. 한국토지공사 관계자에 대한 뇌물제공 혐의가 드러나 벌금형을 받은 다른 감정평가사들과 함께 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 “부동산 공시법”이라고 한다) 제42조의2에 근거하여 국토해양부 소속 감정평가사징계위원회(이하 “징계위원회”라 한다)에 의한 징계절차에 회부되었으나, 위 징계위원회는 부동산 공시법상 감정평가업무와 무관한 사유를 이유로 하여 감정평가사를 징계할 수 있는 조항이 없으며, 청구인들의 명의신탁행위는 업무와 무관한 개인적인 부동산 매수과정에서 비롯된 것이어서 부동산 공시법상의 징계사유가 되지 않는다고 결정하였다.

라. 그러나 위와 같은 징계위원회의 결정에도 불구하고 피청구인은 청구인들이 명의신탁행위로 인해 기소유예처분을 받은 것을 이유로 하여 2008. 12. 22. 부동산 공시법 제42조(지도, 감독 등)에 근거해 청구인 장○○과 청구인 신○○에게는 경고처분을, 나머지 청구인들에게는 주의처분(이하 “이 사건 처분들”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인들 주장

가. 피청구인은 청구인들에게 한 경고처분과 주의처분이 부동산 공시법 제42조(지도, 감독 등)에 근거한 것이라고 주장하나, 같은 법 제42조는 ‘국토해양부장관이 감정평가업자 및 감정평가협회에 대하여 감독상 필요한 때에 그 업무와 관련한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있다’는 것으로, 여기서 감정평가업자란 감정평가사무소 개설신고를 한 감정평가사와 감정평가법인을 말하는 것이어서 청구인들과 같은 감정평가사 개인에 대한 처분의 근거규정이 될 수 없고, ‘그 밖의 필요한 명령’이란 피청구인이 일반적인 행정지도를 할 수 있다는 것에 불과할 뿐, 청구인들에게 경고처분이나 주의처분과 같은 불이익한 처분을 내리는 법적인 근거가 될 수 없는 점, 이 사건 경고처분과 주의처분은 그 대상자의 권익에 영향을 미치는 행정처분으로서 법률적인 근거가 있어야 할 것임에도 불구하고 피청구인이 청구인들에게 내린 경고처분 및 주의처분은 부동산 공시법을 포함하여 그 어디에도 법률적인 근거를 찾을 수 없다는 점, 부동산 공시법 제42조의2에 감정평가사의 징계사유를 열거하고 있으나, 이에는 감정평가업무와 무관한 사유를 근거로 한 징계사유는 규정되어 있지 않은 점(이 사건의 경우는 감정평가업무와 무관한 것임), 지금까지 감정평가업무와 무관한 사항에 대하여 경고처분 및 주의처분을 한 사례가 없다는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분들은 법령에 근거하지 않은 위법한 처분이다.

나. 감정평가사에게 공시지가 업무 등을 배정하는 기준인 ‘부동산가격조사를 위한 감정평가사 선정기준’(국토해양부 훈령)에 의하면, 3년간 주의 3회, 경고 2회를 받을 경우 선정을 1회 제한할 수 있도록 하고 있는데, 청구인들은 각각 주의 1회 또는 경고 1회의 처분을 받았음에도 2009년 부동산 가격조사평가 업무에 청구인들 중 7인이 선정되었다가 제외되어 이 사건 처분들로 인해 이미 상당한 불이익을 받고 있고, 한국토지공사·대한주택공사·인천도시개발공사·인천광역시 등의 공기업은 주의 이상의 처분에 대해 불이익을 주고 있어 청구인들은 사실상 업무수주가 불가능하게 되었으며, 최근 제정된 인천광역시의 ‘인천광역시 감정평가업자 선정에 관한 조례’ 제6조에 의하면, 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 감정평가법인에 대하여는 감정평가업자 선정에서 배제되도록 하고 있는데, 위와 같은 내용으로 청구인들이 업무수주가 불가능하게 된 업무는 청구인들이 속한 지사 전체 업무의 70% 이상을 차지하는 것이어서 동 지사는 폐쇄해야 할 상황에 처하게 되었는바, 청구인들이 명의신탁으로 이 사건 토지를 매입한 것은 잘못이지만 이로 인해 생계유지가 어려울 정도로 과중한 처분을 받는 것은 부당하다.

다. 따라서 피청구인이 청구인들에게 한 경고처분 및 주의처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

(청구요건에 대한 주장)

이 사건 처분들은 청구인들이 앞으로 근무를 충실히 수행하라는 내용의 권고행위 내지 지도행위로서 그 때문에 감정평가사로서의 신분에 불이익을 초래하는 법률상의 효과가 발생하는 행정처분이 아니므로 이 사건 처분들은 행정심판의 대상이 될 수 없고, 따라서 청구인들의 청구는 각하되어야 한다.

(본안에 대한 주장)

가. 부동산 공시법은 감정평가사가 업무를 행함에 있어서 같은 법 제37조제1항에 따라 품위를 유지하여야 하고 신의와 성실로 공정하게 감정평가를 해야 한다고 규정하고 있고, 감정평가업무를 토지 등의 감정평가 업무뿐만 아니라 이와 밀접한 관련이 있거나 그 직무를 수행하기 위하여 필요한 행위까지 포함하는 것으로 볼 수 있는바, 청구인들이 감정평가업무를 수행하는 과정에서 같은 법 제37조를 위반한 것은 아니지만 「부동산 실관리자 명의등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반한 것은 명백하고, 이는 감정평가사들의 명예와 품위를 손상한 것에 해당하므로 이 사건 처분들은 적법·타당하다.

나. 청구인들은 이 사건 처분들이 법적근거가 없고, 청구인들의 권익을 과도하게 제한한다고 주장하나, 개인사무소 및 법인은 감정평가사들로 구성되어 있고 감정평가사가 감정평가업무를 수행하는 점을 고려할 때 부동산 공시법 제42조는 법인에 소속된 감정평가사에 대한 처분의 근거가 될 수 있고, 청구인들이 받은 주의 및 경고처분으로 인해 청구인들에게 수주제한 등의 사실적·간접적인 손해가 있을 뿐 직접 발생하는 법률상 손해는 없으므로 이 사건 처분들로 인해 청구인들의 권익이 과도하게 침해되었다고 볼 수 없다.

다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인들의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

행정심판법 제2조, 제3조

부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제37조, 제42조, 제42조의2

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 형사사건 처분결과 통지 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 서울중앙지방검찰청검사장은 2008. 11. 24. 피청구인에게 청구인들이 공모하여 2007. 10. 2. 이 사건 토지를 청구인 신○○의 어머니 명의로 소유권이전등기를 하여 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」을 위반하였으나 초범이고 동종 전과가 없으며, 직무와 관련한 범죄가 아님에도 벌금형 이상의 처벌을 받는 경우 업무정지처분을 받게 되는 점 등을 고려하여 기소를 유예한다고 통보하였다.

나. 피청구인 소속 직원 김◆◆의 2008. 12. 17.자 보고서에 의하면, 2008년 제15차 감정평가사징계위원회(2008. 12. 15.)에서 청구인들에 대해 동 위반자들은 업무수행과 무관하게 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」을 위반하였으므로 처벌할 수 없다고 결정하였으나, 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」을 위반한 것은 명백하고 이는 선량하고 신뢰받고 있는 많은 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였으므로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 지도·감독 차원에서 경고 및 주의처분을 하고자 한다고 기재되어 있다.

다. 피청구인은 2008. 12. 22. 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반하여 서울중앙지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받음으로서 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였다는 이유로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인 장○○과 청구인 신○○에게 각각 경고처분을, 청구인 이⊙⊙, 청구인 정◈◈, 청구인 정◇◇, 청구인 김◆◆, 청구인 문○○, 청구인 송○○, 청구인 박▼▼에게 각각 주의처분을 하였다.

라. 한국감정평가협회(이하 “협회”라 한다)의 정관 제49조(징계)에 의하면, 협회는 감정평가사인 회원이 감정평가사의 명예를 손상하였거나 윤리강령 및 윤리규정에 위배되는 행위를 하였을 때 회원과 그 회원소속 법인 및 사무소에 대하여 윤리·조정위원회의 심의를 거쳐 상벌위원회의 의결로서 징계 또는 기타 필요한 조치를 할 수 있다고 되어 있고, 협회의 윤리·조정 및 상벌규정 제14조제2항, 별표 2에 의하면, 감정평가사인 회원이 국토해양부장관으로부터 ‘주의’ 이상의 징계처분을 받은 경우 윤리·조정위원회의 결정으로 국토해양부장관 등에게 해당회원이 소속된 회원사에 대하여 주의 1회 당 1,000만원 이상 1,500만원 미만, 경고 1회당 2,000만원 이상 3,000만원 미만의 업무배정에 추천제한을 요청할 수 있다고 되어 있다.

마. 인천광역시 감정평가업자 선정에 관한 조례(인천광역시조례 제4252호) 제6조에 의하면, 인천광역시장은 감정평가업자 선정시 조사·평가 의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 경우에는 선정대상에서 배제한다고 되어 있다.

6. 이 사건 청구의 행정심판적격 여부

가. 관계법령

「행정심판법」 제2조제1항 및 제3조제1항에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 어떠한 처분의 근거나 법적인 효과가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 행정규칙의 내부적 구속력에 의하여 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등 그 상대방의 권리 의무에 직접 영향을 미치는 행위라면 이 경우에도 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 것이다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결).

한편, 부동산 공시법 시행령 제7조, 제29조에 의하면, 국토해양부장관은 표준지 및 표준주택가의 적정가격의 조사·평가를 의뢰함에 있어서는 미리 기준을 정하여 이를 고시하여야 한다고 되어 있고, 국토해양부고시(제2008-59호)인 ‘부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준’ 제3조에 의하면, 국토해양부장관은 부동산가격의 조사·평가를 의뢰하고자 할 때에는 조사·평가의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 경우 의뢰 대상에서 제외한다고 되어 있다.

나. 판단

피청구인은 이 사건 처분들은 청구인들이 앞으로 근무를 충실히 수행하라는 내용의 권고행위 내지 지도행위로서 그 때문에 감정평가사로서의 신분에 불이익을 초래하는 법률상의 효과가 발생하는 행정처분이 아니라고 주장하나, 위 인정사실과 관계법령에 의하면, 국토해양부고시(제2008-59호)에는 국토해양부장관은 부동산가격의 조사·평가를 의뢰하고자 할 때에는 조사·평가의뢰일로부터 1년 전까지의 기간 동안 국토해양부장관으로부터 1회 이상 주의나 경고를 받은 소속 감정평가사의 비율이 20% 이상인 감정평가업자의 경우 의뢰 대상에서 제외한다고 되어 있는바, 이 사건 처분들이 비록 법률에 규정된 징계처분은 아니라 하더라도 이 사건 처분들로 인해 청구인들이 소속된 감정평가법인이 국토해양부장관이 조사·평가를 의뢰하는 대상에서 제외되는 효과가 발생하는 등 이 사건 처분들은 청구인들의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위로 행정심판의 대상에 해당하는 처분으로 보아야 할 것이다.

7. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

부동산 공시법 제29조제1항, 제37조에 의하면, 감정평가업자는 표준지의 적정가격의 조사·평가 및 표준주택의 적정가격의 조사·평가, 토지의 감정평가, 개별공시지가의 검증, 개별주택가격의 검증, 법원에 계속 중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가 등의 업무를 수행하는데, 이러한 업무를 행함에 있어서 품위를 유지하여야 하고, 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 하며, 고의 또는 중대한 과실로 잘못된 평가를 하여서는 안된다고 되어 있으며, 같은 법 제42조에 의하면, 국토해양부장관은 감정평가업자 및 감정평가협회에 대하여 감독상 필요한 때에는 그 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속공무원으로 하여금 그 사무소에 출입하여 장부·서류 등을 검사하게 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제42조의2에 의하면, 국토해양부장관은 감정평가사가 같은 법 제37조(성실의무 등)를 위반한 경우 감정평가징계위원회의 의결에 따라 자격등록취소, 2년 이하의 업무정지, 견책 등의 징계를 할 수 있다고 되어 있다.

나. 판단

위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제3조제1항을 위반하여 서울중앙지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받음으로서 감정평가사들의 명예와 품위를 손상하였다는 이유로 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인들에게 이 사건 처분들을 하였는바, 이 사건 처분들은 청구인들의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 행위로 그 본질적인 사항에 관하여는 법률에 근거를 두어야 할 것인데, 부동산 공시법 제42조는 국토해양부장관은 감정평가업자 및 협회에 대하여 감독상 필요한 때에는 그 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출 그 밖의 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속공무원으로 하여금 그 사무소에 출입하여 장부·서류 등을 검사하게 할 수 있다고 되어 있어 피청구인의 감정평가업자에 대한 지도·감독 등의 권한을 규정한 것으로 피청구인에게 이러한 권한이 부여되어 있다고 하여 당연히 주의·경고 처분의 권한까지 함께 주어진 것으로 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 부동산 공시법 제42조를 적용하여 청구인들에게 한 이 사건 처분들은 아무런 법률상의 근거 없이 행하여진 것으로 위법·부당하다.

8. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다