陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

이행강제금부과취소

[대법원 2018. 2. 8., 선고, 2017두66633, 판결]

【판시사항】

[1] 구 건축법 제80조 제1항 단서에서 이행강제금의 감경요건으로 정한 ‘연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85㎡ 이하인 주거용 건축물’ 부분의 입법 취지

[2] 기초공사 없이 증축된 건축물을 무단 용도변경하였다는 이유로 건축법상 이행강제금을 부과할 때 이를 산정하는 방법

[3] 처분청이 행정절차법 제26조에 따른 고지의무를 이행하지 않았다는 이유만으로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 위법한지 여부(소극) / 위 법리가 구 건축법 제80조 제3항의 ‘이의제기 방법 및 이의제기 기관’ 고지의무에 관해서도 마찬가지로 적용되는지 여부(적극)

【참조조문】

[1] 구 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것) 제80조 제1항 

[2] 구 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것) 제80조 제1항, 지방세법 제4조 제2항, 지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호 

[3] 행정절차법 제26조, 구 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것) 제80조 제3항(현행 제80조 제4항 참조)

【참조판례】

[1] 대법원 2011. 11. 10. 선고 2009두22942 판결 / [2] 대법원 2011. 12. 8. 선고 2010두8942 판결, 대법원 2017. 5. 31. 선고 2017두30764 판결(공2017하, 1406) / [3] 대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결(공1988상, 183), 대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두3631 판결

【전문】

【원고, 상고인】

원고

【피고, 피상고인】

광주광역시 북구청장

【원심판결】

광주고법 2017. 9. 28. 선고 2017누3488 판결

【주 문】

원심판결 중 무단 용도변경에 대한 이행강제금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 

1.  상고이유 제1점에 대하여 

가.  구 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조 제1항은 “허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각호의 이행강제금을 부과한다. 다만 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85㎡ 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다.”라고 규정하고 있다. 

여기에서 위 단서 조항 중 “연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85㎡ 이하인 주거용 건축물” 부분의 입법 취지는 소규모 위법 주택의 경우에는 현실적으로 그 시정이 용이하지 않을 뿐만 아니라 그 건축주 등인 영세민에 대하여는 이행강제금이 과중한 경제적 부담을 안겨 줄 수 있으므로 이를 덜어주기 위함에 있다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2009두22942 판결).

나.  원심은 그 판시와 같은 사정을 들어, 원고 등이 이 사건 건물 중 1층 14.88㎡ 및 6층 28㎡를 무단 증축한 것은 연면적 712.17㎡, 5층 규모의 공동주택(다세대주택)을 건축하여 사용승인을 받은 후 건축법상 허용기준을 위반하여 세대 수를 늘리려는 목적에서 불법적으로 이루어진 것으로서, 세대 면적 85㎡ 이하의 소규모 주택에 거주하는 영세민의 건축법 위반행위로는 볼 수 없으므로 구 건축법 제80조 제1항 단서의 적용대상에 해당하지 않는다고 판단하였다.

앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 건축법 제80조 제1항 단서의 감경 요건의 해석·적용에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

2.  상고이유 제2점에 대하여 

가.  구 건축법 제80조 제1항 제1호는 건축물이 건폐율이나 용적율을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우 “「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1㎡의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액”을 이행강제금으로 부과한다고 규정하고 있다. 여기에서 “「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1㎡의 시가표준액”은 거래가격, 수입가격, 신축·건조·제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 ‘대통령령으로 정하는 기준’에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액을 말하며(지방세법 제4조 제2항), ‘대통령령으로 정하는 기준’이란 소득세법 제99조 제1항 제1호 (나)목에 따라 산정·고시하는 건물신축가격기준액에 건물의 구조별·용도별·위치별 지수, 건물의 경과연수별 잔존가치율, 건물의 규모·형태·특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율을 적용하여 행정자치부장관이 정하는 기준을 말한다(지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호).

위와 같은 법령의 위임에 따라 행정자치부장관이 제정한 ‘2015년도 건축물 시가표준액 조정기준’(이하 ‘이 사건 조정기준’이라고 한다)은 건축물의 시가표준액을 “건물신축가격기준액 × 적용지수(구조·용도·위치) × 경과년수별잔가율 × 면적 × 가감산특례”의 산식을 통하여 정하도록 하면서, ‘5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령’ 부분에서 “증축 건축물에 대한 시가표준액은 기초공사를 한 건축물과 기초공사를 하지 않은 건축물로 구분하고 해당 건축물의 구조별 신축건축물시가표준액에 [별표 1]의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 하고, 해당 부분에 대하여는 증축년도를 신축년도로 본다.”라고 규정하고, 그 [별표 1]에서 기초공사를 하지 않은 경량철골조 건축물의 산출비율을 0.85로 규정하고 있다.

이와 같이 이 사건 조정기준이 증축 건축물의 시가표준액을 산정할 때 기초공사를 하지 아니한 건축물의 경우 산출비율을 별도로 정한 것은 기초공사를 한 경우보다 공사비가 절감된다는 점을 반영한 것이므로, 증축에서 기초공사를 하였는지 여부는 전체 건축물이 아닌 증축된 부분을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2011. 12. 8. 선고 2010두8942 판결). 

또한 이 사건 조정기준은 증축 건축물의 시가표준액을 정하면서 증축행위가 적법한지 여부에 따라 산출비율의 적용 여부를 구별하고 있지 아니하므로, 적법하게 증축된 건축물에 대하여 별도의 위법행위를 이유로 부과하는 이행강제금의 액수를 산정할 때에도 그 기준이 되는 시가표준액은 이 사건 조정기준의 문언대로 기초공사 없이 증축한 경우에는 0.85의 산출비율을 적용하여야 한다(대법원 2017. 5. 31. 선고 2017두30764 판결 참조). 

결국, 기초공사 없이 증축된 건축물을 무단 용도변경하였음을 이유로 건축법상 이행강제금액을 산정할 때에도 해당 건축물의 시가표준액 자체는 위와 같이 지방세법과 그 하위 규정에서 정한 방식대로 기초공사를 하지 않은 건축물의 산출비율을 적용하여 산정하여야 하고, 이행강제금 부과대상이 되는 위반행위의 유형은 건축법령에 규정된 위반행위 유형별 부과요율을 선택·적용할 때 고려하면 충분하다.

나.  원심판결 이유에 의하면, ① 원고가 2013. 6.경 적법한 증축신고를 마친 후 이 사건 건물 5층에 기초공사 없이 경량철골조 사무실 52.58㎡를 증축한 다음, 이 부분을 다세대주택으로 무단 용도변경한 사실(이하 해당 부분을 ‘5층 무단 용도변경 부분’이라고 한다), ② 피고는 이 사건 처분에서 5층 무단 용도변경 부분에 대한 이행강제금액 산정의 기초가 되는 시가표준액을 산출함에 있어서 이 사건 조정기준에 따른 ‘기초공사를 하지 않은 증축 건축물의 산출비율 0.85’를 적용하지 않은 사실을 알 수 있다.

다.  이러한 사실을 앞서 본 관련 법령 규정 및 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 건물 중 5층 무단 용도변경 부분은 기초공사 없이 증축된 건축물에 해당하므로, 이 사건 조정기준에 따른 ‘기초공사를 하지 않은 증축 건축물의 산출비율 0.85’를 적용하여 시가표준액을 산정하여야 하고, 이행강제금 부과대상이 되는 위반행위가 무단 용도변경이라는 점은 건축법령에 규정된 위반행위 유형별 부과요율(무단 용도변경의 경우 0.1)을 선택·적용할 때 고려하여야 한다.

그런데도 원심은, 이 사건 건물 중 5층 무단 용도변경 부분에 대한 이행강제금이 증축에 대하여 부과된 것이 아니라 무단 용도변경에 대하여 부과된 것이므로 이 사건 조정기준 중 ‘기초공사 없이 증축된 건축물의 산출비율 0.85’ 부분을 적용할 필요가 없다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 이행강제금 부과 기준이 되는 시가표준액 산정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.

3.  상고이유 제3점에 대하여

행정절차법 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결, 대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두3631 판결 참조).

한편 구 건축법 제80조 제3항은 “허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

구 건축법 제80조 제3항 중 ‘이의제기 방법 및 이의제기 기관’ 부분은 이행강제금 부과처분의 상대방이 그 처분에 대한 불복절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서, 행정절차법 제26조의 고지의무와 그 입법 목적이 동일하다. 따라서 행정절차법 제26조의 고지의무에 관한 앞서 본 법리는 구 건축법 제80조 제3항의 ‘이의제기 방법 및 이의제기 기관’ 고지의무에 관해서도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다.

원심은, 원고가 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하여 이 사건 처분의 적법 여부를 다투고 있는 이상, 피고가 원고에게 교부한 이 사건 처분서나 그 첨부서류에 구 건축법 제80조 제3항에서 정한 바에 따라 ‘이의제기 방법 및 이의제기 기관’을 구체적으로 기재하지 않았다는 사정만으로는 이 사건 처분을 취소하여야 할 절차상 하자가 인정되지 않는다고 판단하였다.

관련 법령 규정 및 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 구 건축법 제80조 제3항에서 정한 고지의무, 절차상 하자 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

4.  그렇다면 이 사건 처분 중 무단 용도변경에 대한 이행강제금 부분은 위법하므로, 상고이유 제2점을 받아들여 원심판결 중 무단 용도변경에 대한 이행강제금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 고영한(재판장) 권순일 조재연(주심)

주 문

건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 개정된 것) 제80조 제1항 및 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

위반건축물 낙찰시 체납된 이행강제금은 어떻게 될까?

건축용어사전에 따르면 위반 건축물이란 “건축 기준법 등에 위반하는 건축물을 총칭한다”라고 나와있습니다.

경매물건을 검색하다보면 위와 같이 위반건축물이라는 물건들을 보실 수 있습니다. 대부분의 내용을 보면 불법용도변경, 무단증축이 주요 원인입니다.

이러한 위반건축물은 건축물대장에도 위반건축물로 표시가 되어있습니다. 이렇게 위반건축물로 등재되면 어떻게 될까요?

당연히 건축법에 따라  벌금이 부과됩니다.

건축법 제80조(이행강제금)

① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다.  <개정 2011.5.30.>
1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하
2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액

② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다.

③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.

④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다.

⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.

⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.>

만약, 위반건축물이지만 물건이 너무 마음에 들어 낙찰받게 되면 어떻게 될까요?

새로운 소유주인 낙찰자에게 이행강제금이 새로이 부과됩니다. 원상복구를 하지 않으면 계속 벌금이 부과되니 입찰 전 이에 대한 대책을 마련하고 입찰에 임하셔야 합니다.

만약, 전소유주가 이행강제금을 미납하였더라도 낙찰자는 걱정할 것이 없습니다. 경락으로 인해 소유권이 이전되면, 소유권 이전후의 이행강제금만 새로운 소유자가 납부하는 것이 원칙이기 때문입니다.

1. 정의

허가권자는 무허가·무신고 건축이나 용도변경, 건폐율이나 용적율을 초과하여 건축을 하는 등 건축법을 위반한 자에게 건축법 제79조제1항에 따라 시정명령을 하고, 이러한 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다.

기본적으로 법을 지키지 아니한 자에 대한 제재이므로, 무어라 비난할 생각은 없다. 하지만 위법건축물이라는 점을 모르고 매수를 한 경우에 집값에 이를 때까지 부과하고 납부하지 않을 경우 공매를 하는 것이 과연 정상적인 것인지는 생각해 볼만하다. 시정명령과 이행강제금 부과절차까지 진행된 건축물은 건축물대장에 위반건축물이라고 기재되기 때문에 매수할 때는 반드시 매수할 집의 건축물대장을 확인하여야 한다.

2. 부과절차

이행강제금의 부과를 위한 절차로서 미리 부과ㆍ징수의 뜻을 부과 전 문서로써 계고해야 하고(법 제80조 제2항), 이행강제금을 부과할 경우 구체적 내용을 담은 문서로서 해야 한다(법 제80조 제3항). 즉, 위법건축물이 있을 때 행정청은 철거 혹은 원상회복을 명하고 그 명령을 이행하지 않으면 이행강제금을 부과하게 되는데, 위반건축물로 적발되고 난 뒤 1차 시정통지를 받게 되며 유예 기간은 30~60일 정도가 적용된다. 이때 위반건축물카드가 작성되며 각 관련 기관으로 통보된 후 2차 통지, 또 30일이 지나면 고발 및 이행강제금이 부과 예고된다.

3. 부과 횟수

1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 부과하고, 부과징수시마다 시정명령을 다시 할 필요는 없다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2012두19137). 이러한 이행강제금은 명의수탁자에게도 부과가 가능하다(대법원 2010. 10. 14. 선고 2010두13340).

단, ① 연면적(공동주택의 경우에는 세대면적을 기준)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 ② 무허가·무신고, 건페율·용적율 초과 외의 위반건축물 중 주거용 건축물(예를 들어 용도위반 주고용건축물)은 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다.

건축법이 연면적 85㎡ 이하의 주거용 건축물의 경우 이행강제금을 감액시키고, 총 부과횟수를 제한하는 등 특례규정을 둔 취지는 비교적 작은 건축물의 경우 불법 증축으로 인한 위험성이 상대적으로 크지 않고, 주거용 건축물을 증개축하는 동기는 일반적으로 국민이 주거생활상 필요에 의한 것이므로 다른 경우에 비하여 상대적으로 불법성이 약하다고 볼 수 있기 때문에 관대한 예외사유로 인정한 것이라고 볼 수 있다.

주거용 건축물인지를 판단할 경우에는 실제 그 건축물의 공부상 용도와 관계없이 실제 주거용으로 사용되는지 여부에 따라 결정하여야 하고, 그 사용목적, 건물의 구조와 형태 및 이용관계 그리고 그곳에서 일상생활을 영위하는지 여부 등을 아울러 고려하여 합목적적으로 결정하여야 할 것이다.

4. 부과금액

① 무허가·무신고, 건페율·용적율 초과는 시가표준액 1/2 × 위반면적, ② 그 외는 시가표준액의 1/10 이내에서 대통령령으로 정한 금액이고, ③ 단, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 무허가·무신고, 건페율·용적율 초과 외의 위반건축물 중 주거용건축물은 위 금액의 1/2범위에서 조례로 정한다. ④ 무허가·무신고 용도변경은 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의10이다. 이러한 경우는 특히 지구단위계획구역에서 많이 발생한다. 최근 법원 승소판결을 기초로 하여 공공청사부지로 묶여 있던 토지를 중심상업용지, 오피스텔건축부지로 전환한 사례가 있다.

5. 대책

해결방안으로는 먼저 무허가·무신고 건축물이나 사용승인을 받지 못한 건축물은 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」에 따른 양성화 [시행 2014. 1. 17.]를 시도하여야 한다. 이는 2015. 1. 16.까지 1년 동안만 시행되는 한시법이므로, 이 법에 맞는지를 살펴 양성화를 추진하여야 할 것이다. 개발제한구역에서는 2014. 12. 31.까지 한시적으로 이행강제금 금액의 100분의 50을 감경할 수 있으므로, 이에 해당하는지도 살펴야 한다(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의3).

또한 부과횟수가 5년 이내에서 조례로 정하는 것인지를 살펴보아야 한다. 또한 부과금액이 맞는지도 다시 계산하여 보아야 할 것이다. 즉 비록 대장상은 비주거용이지만 실제는 주거용으로 사용하는 경우로서 85㎡이하라면 부과횟수는 최대 5회인 것이다.

그리고 피치 못한다면 계고처분 취소의 소, 이행강제금 부과 처분 취소의 소도 검토하여야 할 것이고, 소송에 앞서 처분에 대한 집행정지도 선행하여야 할 것이다.

또한 지구단위계획구역상 용도위반이라면 지구단위계획 변경을 적극 추진하여야 할 것이고, 최근 공공기여를 조건으로 지자체에서 전향적으로 지구단위계획을 변경하여 주고 있고, 또는 도시계획시설 폐지소송을 통하여 문제를 해결하는 방안도 검토하여야 한다. 특히 한전이나 KT등이 이에 해당할 것이다.

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