陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

2013. 7. 11. 선고 2011두17318 판결 〔개발부담금부과처분취소〕

개발이익환수에 관한 법률 제5조 제2항의 ‘연접(連接)한 토지’의 의미와 연접 여부의 판단 기준 및 서로 물리적으로 떨어져 있는 각 개발사업구역과 그 사이에 위치한 제3의 토지가 모두 사회통념상 하나의 토지로서 연접하였는지 판단하는 방법

【판결요지】

개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제5조, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항의 취지는 형식상 별개의 사업 대상 토지에 대하여 별도의 개발사업을 시행하는 것으로 되어 있으나 실질적으로 보아 하나의 사업 대상 토지에 대하여 동일한 개발사업을 사실상 분할하여 시행하는 것이라고 평가되는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합산하여 개발사업의 범위 및 규모를 정하겠다는 것이므로, 이러한 취지에 비추어 보면 개발이익환수법 제5조 제2항의 ‘연접(連接)한 토지’란 개발사업의 대상이 된 토지가 사회통념상 하나의 토지라고 평가될 수 있을 만큼 서로 맞닿아 있는 경우를 말한다. 여기서 연접 여부의 판단은 실제로 인가 등을 받아 개발사업을 시행하는 개발사업구역을 기준으로 할 것이지, 개발사업구역이 속한 지적공부상 하나의 필지를 기준으로 할 것은 아니다. 또한 위 규정의 취지와 개발이익환수법의 입법 목적 및 ‘연접’의 사전적 의미 등에 비추어 서로 물리적으로 떨어져 있는 각 개발사업구역과 그 사이에 위치한 제3의 토지까지 모두 사회통념상 하나의 토지로서 연접하였다고 평가하려면, 각 개발사업구역 사이의 거리, 각 개발사업구역 토지의 위치 및 형상 등 그 물리적 측면을 일차적으로 고려하되, 제3의 토지의 면적, 소유관계 및 이용현황, 각 개발사업으로 인한 상호 편익증대 및 지가상승 효과, 각 개발사업 시행의 경위, 각 개발사업구역 내에 제3의 토지가 위치하게 된 경위 등도 함께 고려하여 판단하여야 한다.

【참조조문】 개발이익환수에 관한 법률 제5조, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항

【참조판례】 대법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결(공2000상, 204)

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 전종민 외 3인)

【피고, 피상고인】 화성시장

【원심판결】 서울고법 2011. 6. 29. 선고 2010누38853 판결

【주 문】 상고를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.

1. 개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제5조 제1항은 “개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 등으로 한다.”고 규정하고 있고, 제2항은 “동일인이 연접(連接)한 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 사실상 분할하여 개발사업을 시행한 경우에는 전체의 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.”고 규정하고 있으며, 제3항은 “제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위․규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)은 “법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 [별표 1]과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가․허가․면허 등(신고를 포함하며, 이하 ‘인가 등’이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 지적법 제24조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. 이 경우 동일인[배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬)을 포함한다. 이하 같다]이 연접(連接)한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(一團)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.”고 정하고 있다.

위 규정의 취지는 형식상 별개의 사업 대상 토지에 대하여 별도의 개발사업을 시행하는 것으로 되어 있으나 실질적으로 보아 하나의 사업 대상 토지에 대하여 동일한 개발사업을 사실상 분할하여 시행하는 것이라고 평가되는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합산하여 개발사업의 범위 및 규모를 정하겠다는 것이므로, 이러한 취지에 비추어 보면 개발이익환수법 제5조 제2항의 ‘연접한 토지’라 함은 개발사업의 대상이 된 토지가 사회통념상 하나의 토지라고 평가될 수 있을 만큼 서로 맞닿아 있는 경우를 말한다(대법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결 등 참조). 여기서 연접 여부의 판단은 실제로 인가 등을 받아 개발사업을 시행하는 개발사업구역을 기준으로 할 것이지, 개발사업구역이 속한 지적공부상 하나의 필지를 기준으로 할 것은 아니다.

또한 위 규정의 취지와 개발이익환수법의 입법 목적 및 ‘연접’의 사전적 의미 등에 비추어 서로 물리적으로 떨어져 있는 각 개발사업구역과 그 사이에 위치한 제3의 토지까지 모두 사회통념상 하나의 토지로서 연접하였다고 평가하려면, 각 개발사업구역 사이의 거리, 각 개발사업구역 토지의 위치 및 형상 등 그 물리적 측면을 일차적으로 고려하되, 제3의 토지의 면적, 소유관계 및 이용현황, 각 개발사업으로 인한 상호 편익증대 및 지가상승 효과, 각 개발사업 시행의 경위, 각 개발사업구역 내에 제3의 토지가 위치하게 된 경위 등도 함께 고려하여 판단하여야 한다.

한편 이 사건 시행령 조항에서‘동일인이 소유한 연속된 일단의 토지’가 ‘연접한 토지’에 포함되는 것으로 규정한 취지는, 위와 같은 판단 기준이 차례로 연속된 수 개의 개발사업구역에 대하여도 동일하게 적용되는 것임을 확인한 것에 지나지 아니하므로, 이러한 규정이 법률유보원칙을 위반하거나 모법의 위임한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다.

2. 원심이 확정한 사실관계에 의하면, 이 사건 개발사업구역인 화성시 팔탄면 율암리 (지번 1 생략) 대 1,645㎡(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)와 이 사건 제2개발사업구역인 같은 리 (지번 2 생략) 대 1,830㎡(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)는 모두 원고 아버지 소외인 소유의 한 필지였다가 2005. 4. 19. 원고 명의로 소유권이전등기가 경료된 후 분할된 토지로 서로 약 50m 정도 떨어져 있으며 최단거리가 약 35m에 해당하는 사실, 이 사건 각 토지 남쪽에 편도 2차선 도로가 있는데 그 도로와 이 사건 각 토지 사이에 진출입이 가능하도록 진입로가 포장되어 있는 사실, 이 사건 개발사업으로 신축된 제1, 2종 근린생활시설은 2007. 4. 27. 사용승인을 받았고, 제2개발사업으로 신축된 제1, 2종 근린생활시설은 2008. 5. 8. 사용승인을 받았으며, 두 건물 모두 사무소, 음식점, 소매점으로 사용되고 있는 사실, 이 사건 각 토지 사이에는 원고의 소유인 같은 리 (지번 3, 4 생략) 임야가 있는데, 원고는 제2개발사업의 준공인가일인 2008. 5. 8. 이 사건 제2토지와 위 (지번 3, 4 생략) 임야를 분할 전 (지번 2 생략) 임야로부터 각 분할한 사실, 그 중 위 (지번 4 생략) 임야는 서, 북, 동 방향에서 이 사건 제1토지를 감싸고 있는데 그 중 이 사건 각 토지 사이의 부분은 폭 5m 정도의 협소한 아스팔트 포장도로로서 같은 리 (지번 3 생략) 임야와 경계를 이루고 있는 사실, 원고는 위 (지번 3 생략) 임야에 관하여 당초 이 사건 각 토지와 같은 용도로 산지전용허가를 받았다가 2007. 7. 31. 의료시설 부지 용도로 다시 산지전용변경허가를 받았는데 위 부지는 건축 공사가 착공되지 않은 상태로 이 사건 각 토지 지상건물을 위한 주차장으로 사용되고 있는 사실 등을 알 수 있다.

이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 원래 하나의 필지에서 분할되어 나온 이 사건 각 토지는 이 사건 제2개발사업의 준공인가 등을 받은 날인 2008. 5. 8. 당시 비교적 가까운 거리에 위치하여 있고, 위 각 토지 지상에 신축된 각 건축물은 같은 제1, 2종 근린생활시설로서 그 사용에서 상호편익을 높이거나 기능을 증대시키는 관계에 있으며, 위 각 토지 사이에 위치한 위 (지번 3, 4 생략) 토지는 모두 원고의 소유로서 이 사건 각 토지의 편익증대를 위하여 사용되고 있거나 협소한 면적의 도로에 불과하므로, 이 사건 각 토지는 사회통념상 하나의 토지라고 평가될 수 있을 만큼 서로 맞닿아 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 각 토지는 개발이익환수법 제5조 제2항에 정한 ‘연접한 토지’에 해당한다.

원심이 같은 취지에서 이 사건 각 토지가 연접한 토지에 해당함을 전제로 이 사건 각 개발사업 대상 토지 면적을 합산한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 간주하여 개발부담금을 부과한 피고의 이 사건 처분을 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 이 사건 조항의 법률유보원칙 위반이나 위임입법 한계 일탈, ‘연접한 토지’의 의미나 연접 요건의 판단시점에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양창수(재판장) 박병대 고영한(주심) 김창석

 관련 판례

• 일단지의 판단기준

여러 필지의 토지가 일단을 이루어 용도상 불가분의 관계에 있는 경우, 그 '용도상 불가분의 관계에 있는 경우'라 함은 일단의 토지로 이용되고 있는 상황이 사회적․경제적․행정적 측면에서 합리적이고 당해 토지의 가치형성적 측면에서도 타당하다고 인정되는 관계에 있는 경우를 말한다.

[대법원 2005.5.26. 2005두1428]

판시사항

여러 필지의 토지가 일단을 이루어 용도상 불가분의 관계에 있는 경우, 그 ‘용도상 불가분의 관계에 있는 경우’의 의미

판결요지

여러 필지의 토지가 일단을 이루어 용도상 불가분의 관계에 있는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 일단의 토지 전체를 1필지로 보고 토지특성을 조사하여 그 전체에 대하여 단일한 가격으로 평가함이 상당하다 할 것이고,

여기에서 ‘용도상 불가분의 관계에 있는 경우’라 함은 일단의 토지로 이용되고 있는 상황이 사회적․경제적․행정적 측면에서 합리적이고 당해 토지의 가치형성적 측면에서도 타당하다고 인정되는 관계에 있는 경우를 말한다.

금오동 150-64 잡종지 121㎡(이하 ‘금오동 150-64 토지’라 한다)는 원고들이 1992.7.29. 일괄 매수하여 그 지상의 벽돌제조용 작업장 건물 및 종업원 숙소 등 용지로 사용하여 온 점, 이 사건 토지와 금오동 150-64 토지를 별개로 이용하는 경우, 이 사건 토지는 면적에 비하여 도로 접면 부위가 협소하여 개별요인이 불리해지고, 금오동 150-64 토지 역시 주변의 적정 이용면적보다 과소하고 형상에서도 폭이 좁아 효용도가 떨어지는 점 등에 비추어,

이 사건 토지와 금오동 150-64 토지는 일단의 토지로 이용하는 것이 사회적․경제적․행정적 측면에서 합리적이고 당해 토지의 가치형성적 측면에서도 타당하다고 보이므로, 같은 취지에서 이 사건 토지 및 금오동 150-64 토지를 '용도상 불가분의 관계에 있는 경우'에 해당한다고 보아 일단지로 평가한 원심 감정인의 감정평가결과를 채용하여 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 산정한 원심의 조치는 옳고, 거기에 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하거나 감정평가에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.

참조조문

[1] ｢지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률｣ 제9조, 제10조, 제10조의2,

｢감정평가에 관한 규칙｣ 제15조

참조판례

대법원 1997.10.24. 선고 96누18298 판결(공1997하, 3655),

대법원 1998.12.22. 선고 97누3125 판결(공1999상, 245),

대법원 2000.9.29. 선고 98두9448 판결,

대법원 2001.7.27. 선고 99두8824 판결(공2001하, 1983)

<최신 법령해석>

일단지 평가 근거 등

감정평가할 때 일단지 평가의 근거 및 「표준지 조사‧평가 기준」제20조(일단지의 평가)의 적용여부

「감정평가에 관한 규칙」 제15조에1항은 ‘평가는 대상물건마다 개별로 행하여야 한다. 다만, 2개 이상의 대상물건이 일체로 거래되거나 대상물건 상호간에 용도상 불가분의 관계가 있는 경우에는 일괄하여 평가할 수 있다’고 규정하고 있습니다. 따라서 대상 토지가 용도상 불가분의 관계에 있는 토지라면, 일괄하여 평가할 수 있습니다.

한편, 「표준지 조사‧평가 기준」 제20조는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제3조 및 같은 법 시행령 제3조의 규정에 의한 지가의 공시를 위하여 영 제5조의 규정에 의하여 선정된 표준지의 적정가격의 조사‧평가에 적용되므로 지자체의 공유재산 매각을 위한 감정평가시에는 적용되지 않습니다.

회신내용에 대하여 추가 질문이 있으실 경우 부동산평가과(02-2110-6253, 담당 이충수)로 문의하시면 성심성의껏 답변해 드리겠습니다. 끝.

(부동산평가과-3524, 2010.11.17)