출제위원급 박사학위 논문 초록 시리즈 7 : 김태훈 박사님 (한국부동산연구원 2004.2 학위수여)

토지이용의 합리성 제고를 위한 개발권양도제에 관한 연구

 

 

 

우리나라의 토지이용정책은 용도지역제(zoning) 중심의 국토관리로 인한 계획적인 국토관리의 어려움, 장기미집행 도시계획시설과 개발제한구역에 대한 헌법불합치 결정을 둘러싼 토지에 대한 공·사익간의 잦은 충돌 및 사익보호 경향, 국토의 난개발 방지와 보전의 필요성 증대, 지속가능성(sustainability) 개념의 강조와 토지에 대한 국민들의 인식 변화 등은 소유중심의 토지소유권 관념에 큰 변화를 요구하고 있는 요인들이라 할 수 있다.

 

 

 

본 연구는 국토환경을 둘러싼 이러한 패러다임의 변화로 토지이용의 합리성 제고를 위한 수단으로서 개발권 분리사례 중 주로 개발권 양도제를 연구대상으로 설정하여 보전적 효과성, 경제적 효율성, 사회적 수용가능성 측면에서의 적용가능성과 적용과정, 제도화 방안을 제시하는데 연구의 목적이 있다.

 

 

 

이를 위하여 토지이용의 합리성 개념에 대한 조작화를 시도하기 위하여 다양한 합리성의 학문적 개념을 바탕으로 토지이용가치와 토지이용계획 측면에서의 합리성 개념을 도출해 봄으로써, 지속가능한 토지이용과 개발권양도제의 논리적 상관관계를 검토해 보았다.

 

 

 

현대의 토지이용정책은 위에서 살펴본 지속가능한 발전의 틀 속에서 생태적 가치(ecological value), 시장가치(market value), 사회적 이용가치(social use value)가 균형을 이루어야 한다.

 

 

따라서 지속가능한 토지이용이란 토지의 경제적·사회적·환경적 가치가 조화되고 통합된 토지이용체계를 의미한다고 할 수 있다.

 

 

 

현대사회에 들어와서 토지문제가 차지하는 비중이 커지고, 토지재산권에 대한 공적 규제가 점차 강화되어 감에 따라 개발권 개념의 정립은 물론 토지소유권으로부터의 분리에 대한 논의가 활발해지게 되었다.

 

 

 

이렇게 개발권을 국가가 소유할 경우, ‘선계획-후개발’ 원칙에 따라 합리적 계획에 의한 개발행위의 공적 통제가 가능해지고, 토지가격이 현재 이용가치에 한정되기 때문에 미래가치를 겨냥한 투기적 토지소유 행위가 일어날 수 없으며, 결과적으로 지가안정과 공공시설 설치에 따르는 보상비용의 절감이 가능하게 되는 장점이 있다.

 

 

 

토지를 둘러싼 공익과 사익간의 갈등은 개발제한구역, 군사시설보호구역, 도시계획시설 결정 고시지역 등 토지이용이 심하게 규제된 지역의 토지소유자에 의한 구역해제 또는 보상 요구가 급증하고 있다.

 

 

 

즉, 상수원보호구역, 문화재보호구역 등 토지이용규제가 심한 지역의 소유자에게 국가가 보상하도록 함으로써 막대한 재원의 조달이 불가피하게 될 것이다. 또한 현재 보상의 대상이 되지 않는 군사시설보호구역, 국공립공원의 경우에도 형평성의 문제와 함께 끊임없는 주민 민원이 예상되며, 정치적 다원화, 사인의 토지재산권 보호 경향 등과 같은 사회변화는 보상 없는 토지이용 및 개발제한이 더욱 어려워질 것으로 전망된다.

 

 

 

이러한 관점에서 보상재원의 확보를 통해 문제 해결을 도모하거나, 토지소유권제도를 재정립할 필요성이 있는 것이다.

 

 

이들 토지의 규제손실을 모두 보상하기 위해서는 막대한 재정부담이 요구되나, 사실상 그만한 재원을 조달하기는 어렵기 때문이다.

 

 

 

따라서 토지소유권에서 개발권을 분리하여 토지소유자로 하여금 이를 행사･유통할 수 있도록 하는 개발권양도제는 별도의 재정부담 없이 규제에 따른 토지소유자의 손실을 보전할 수 있는 훌륭한 대체수단이 될 수 있다.

 

 

 

일반적으로 토지이용규제를 받는 토지와 그렇지 않는 토지 사이에는 지가수준에 차이가 발생하는 등 사회적 형평성의 문제도 더욱 더 심각하게 발생할 가능성이 높아질 것이므로, 토지이용규제를 받는 토지소유자에게 다른 지역에서 개발권을 행사하거나 타인에게 양도할 수 있도록 하여 규제손실을 보전할 수 있도록 하는 개발권양도제는 재산상의 형평성 문제를 어느 정도 해소할 수 있을 것으로 기대된다.

 

 

 

또한 개발권양도제는 다른 보상수단과는 달리 토지소유자에 대한 손실보전에 별도의 재원이 요구되지 않는 까닭에 막대한 재정부담을 덜 수 있으며, 토지이용규제를 통해 목적하는 공익을 달성하는 동시에, 토지소유자의 규제손실을 보전하여 사익을 보호함으로써 토지에 관한 공익과 사익을 사전에 조정해 주는 효과를 얻을 수 있을 것으로 기대된다.

 

 

 

한편 소유중심의 토지관이 지배적이고 개발이익의 사유화가 과도하게 허용되는 우리나라와 같은 사회에서 용도지역제에 의한 토지이용규제는 규제지역의 토지소유자의 반발이 커서 국토의 계획적․친환경적 토지이용 및 관리에는 많은 한계가 있었다.

 

 

 

즉, 대도시 주변의 우량농지, 생태학적으로 보전가치가 있는 지역, 수려한 자연경관, 기타 도시확산 방지를 위한 개발제한구역의 신설·확장·조정 등 환경자원의 보전이나 공익을 위해 엄격한 토지이용규제가 불가피한 현실이지만 현행 용도지역제에서는 용도지정 자체가 규제로 인한 손실을 발생시키고 이에 대한 아무런 보정장치가 없어 많은 사회적 비용과 갈등을 초래하고 있다.

 

 

 

그러므로 개발권양도제는 토지이용규제의 원활한 집행을 도와주고, 토지이용규제가 당초 의도한 토지의 효율적 이용을 도모하게 해 줄 것으로 기대된다.

 

 

 

그리고 환경과 보전에 대한 국민욕구가 증대됨에 따라 국토이용관리에 관한 새로운 패러다임을 정립할 필요가 발생하였고, 국토계획법의 제정 등에서 나타나듯 각종 정책에서 “선계획-후개발” 체계 구축을 제시하고 있다.

 

 

 

이러한 상황에서 개발권양도제는 문화재 및 역사적 건축물 보존, 상수원 보호, 자연생태계 보호, 자연경관 및 환경보전, 대도시 주변의 우량농지 및 녹지보전 등에 유효한 정책수단이 될 수 있을 것으로 기대된다.

개발권양도제에 힘입어 그러한 목적을 위한 토지이용규제를 원활히 시행함으로써 친환경적 국토관리에 중대한 역할을 할 수 있음은 물론이다.

 

 

 

각국의 개발권 분리사례를 비교·분석해 보기 위하여 영국의 개발권 공유화, 프랑스의 법정밀도상한제, 미국의 개발권매입제와 개발권양도제에 대하여 시행목적 및 주요내용, 전개과정 등을 중심으로 살펴봄으로써 각 제도별 차별성과 한계점 등을 제시해 본 결과, 우리나라의 토지이용정책은 미국과 토지이용규제 시스템이 유사한 용도지역제(zoning)를 근간으로 하여 국토를 관리해 왔기 때문에 미국의 개발권양도제가 우리 실정에 부합할 것으로 분석되었다.

 

 

 

개발권양도의 제도화 방안으로, 합리적인 토지이용 측면에서의 개발권양도제의 적용가능성을 특히 지속가능한 토지이용의 분석단위로 설정한 보전적 효과성, 경제적 효율성, 사회적 수용가능성의 범주 속에서 적용가능한지를 검토한 후, 합리적 토지이용의 전략적 측면에서의 효용성을 검토하였다.

 

 

 

토지이용의 합리성 논의를 위해 지속가능한 토지이용의 범주 속에서 조작화를 시도한 결과, 보전적 효과성, 경제적 효율성, 사회적 수용가능성 등의 이념에서 개발권양도제가 다른 개발권 분리제도들보다 상대적으로 우위에 있는 것으로 평가되었다.

 

 

 

마지막으로 개발권양도제의 법적 문제점, 제도 도입과 적용상의 한계점을 바탕으로, 우리나라의 현실에 맞게 단계적으로 적용하기 위한 전제조건을 설정하고, 구체적인 개발권양도제의 적용과정을 제시하였다.

 

 

 

이를 바탕으로 개발권양도제를 도입하여 제도화하기 위한 근거법령 및 운영체제 구축, 개발권 거래과정 및 제도시행 절차 등을 제시하고 있다.

 

 

 

그러나 개발권양도제가 성공적으로 도입·시행되기 위해서는 여러 선행조건의 충족이 필요하며, 구체적인 시행방안의 도출을 위한 심도 있는 검토가 뒤따라야 할 것으로 생각된다.

 

 

 

우리나라는 분명히 미국과 다른 독특한 토지소유권 의식이 토지소유자들에게 잠재되어 있으며, 개발권양도제를 도입하기 위한 여러 선결조건의 검토와 더불어 시민사회의 역량 및 제도에 대한 홍보와 교육 등이 먼저 이루어진 뒤에 중·장기적인 관점에서 시범적으로 가이드라인을 정하여 시행할 필요가 있을 것으로 여겨진다.