출제위원급 박사학위 논문 초록 시리즈 5 : 김상설 감정평가사님 (2009.2 학위 수여)

장기미집행 도시계획시설의 금전 보상 방안에 관한 연구

 

 

 

도시계획시설의 집행이 장기적으로 지연됨으로 인하여 도시계획시설에 편입된 토지 및 건물소유자는 주택 건축을 포함한 개발행위가 모두 금지되는 등의 토지이용규제를 받아 사적 재산권에 심각한 손실을 입고 있다. 도시계획시설로 분류되는 완충녹지는 택지, 산업단지 등을 개발할 때 도시의 쾌적한 환경을 유지시키는데 도움이 되고 긴 선형형태로 조성되는 경우가 많기 때문에 도시녹지의 연결과 생물이동 통로인 녹지축으로서 중요한 의미를 가진다.

 

 

특히 철도변이나 고속도로변의 완충녹지는 소음․진동 등의 공해와 각종 사고나 자연재해 등의 방지를 위하여 설치되는 것이므로 녹지조성의 필요성이 더욱 크다. 이렇게 중요한 의미를 지님에도 불구하고 완충녹지 역시 다른 도시계획시설처럼 현재 그 기능을 하지 못하고 몇 십년간 방치되어 있는 곳이 많다.

 

 

 

2007년 말일 기준으로 전국 도시계획시설녹지의 면적은 약125.81㎢이고 이중 집행된 면적은 약67.37㎢이므로 집행비율은 53.55%에 불과한 실정이다. 전체 도시계획시설 중 공원, 유원지 다음으로 미집행비율이 크다. 전체의 추정사업비는 약7.4조원이다. 그러나 이 예산은 공시지가를 기준으로 책정된 것인 만큼 본 논문에서 사례조사를 통해 살펴본 바와 같이 완충녹지의 공시지가는 공법상의 제한사항이 반영되어 낮게 산정되어 있으므로 실제 소요예산은 훨씬 더 늘어날 것으로 보인다.

 

 

 

정부나 지방자치단체의 재정형편상 막대한 예산을 들여 녹지에 저촉된 토지를 단기간에 매수하여 녹지조성사업을 시행하기에는 한계가 있을 수밖에 없다. 그리하여 본 논문에서는 점진적․단계적인 보상방안으로서 계획제한에 대한 금전보상제도를 도입하여 국민의 권리구제에 기여하도록 하는 것이 주된 연구목적이다.

 

 

 

이러한 연구목적을 위하여 이론적 고찰로서 장기미집행 도시계획시설의 개념, 장기미집행 도시계획시설의 실태 및 발생원인과 문제점, 계획제한으로 인한 손실의 특성, 손실보상청구권, 손실보상의 대상 및 손실보상의 범위에 대하여 고찰하였다.

 

 

 

1999년 10월 구 도시계획법 제4조에 대한 헌법불합치결정으로 말미암아 장기미집행 도시계획시설의 권리구제제도로서 매수청구권제도와 도시계획시설결정 실효제도가 도입되었다. 매수청구권제도는 지목이 ‘대(垈)’인 경우에만 인정되며, 매수청구의 인용을 못할 경우 일정한 개발행위를 허용해야 하기 때문에 도시계획시설사업을 더욱 어렵게 만드는 단점이 있다. 또한 2000년부터 2007년까지 매수청구 대상토지 중 약 0.77%정도만 청구되었는데 그중에서도 예산부족으로 청구면적의 약 44.6%정도만이 매수된 실정이다. 매수청구율이 미미한데도 불구하고 예산 부족으로 다 매수해주지 못하고 있는 것이다. 만약 대국민 홍보가 잘되어 매수청구가 많이 늘어난다면 미매수율은 더욱 늘어날 것이고, 매수하지 못하면 일정한 건축행위를 허용해야 하므로 장차 도시계획사업을 시행하기는 더욱 어려워 질 것이다. 도시계획시설결정 실효제도는 도시계획사업을 촉진시키는 효과는 있을지 모르나, 그것도 예산사정으로 20년내에 모든 도시계획시설이 설치되는 것은 불가능할 것이다. 만약 일몰제가 그대로 시행된다면 2020년 이후 도시기반시설의 상실은 물론 도시계획 전반에 결쳐서 커다란 혼란을 초래할 것이다.

 

 

 

이와 같이 현행 권리구제제도로는 한계가 있고 어떠한 권리구제제도이든 국가나 지방자치단체의 재정능력 등 현실적인 제한을 감안하지 않을 수 없는 사실임을 고려한다면 점진적이고 단계적인 보상제도를 도입하는 것이 가장 합리적인 대안이 될 수 있을 것이다. 본 논문에서는 그러한 대안으로 계획제한에 대한 금전보상제도의 도입을 주장하였다. 그것이 헌법 제23조 제3항과 헌법재판소의 보상의 필요성에 관한 결정취지에도 부합하는 것이기 때문이다. 그러나 수많은 계획제한 중에서 어떤 것을 보상의 대상으로 해야 하고 보상의 기준과 보상방법 등을 어떻게 해야 할 것인지가 과제로 대두되게 된다.

 

 

금전보상의 대상에 대하여 전체적인 계획제한에 대하여 일반적인 기준을 정하는 것은 어려운 일이고, 개별적이고 구체적인 사항에 따른 별도의 기준을 마련하여야 할 것으로 판단된다.

 

 

 

그리하여 본 논문에서는 도시계획제한 중에서 피해정도가 가장 심하다고 생각되는 철도변 완충녹지를 사례로 하여 보상대상의 설정과 보상기준 및 보상방법을 마련해 보았다. 철도변 완충녹지는 행정법상 손실보상제도의 주요 논점인 계획제한에 의한 보상문제와 사업손실 보상문제가 중첩되어 피해를 입고 있는 부분이므로 어떤 것보다도 시급히 손실보상이 이루어져야 할 것이다.

 

 

 

그렇다고 철도변 완충녹지의 모든 토지가 보상의 대상이 된다고 할 수는 없으며, 헌법재판소의 결정취지로 미루어보아 그 토지 본래의 기능을 하지 못하는 경우만이 보상의 대상이 된다고 볼 수 있다. 여기에 해당되는 부분이 지목이 대(垈), 공장용지, 잡종지이나 나대지인 경우와 상업지역, 주거지역, 공업지역내의 농지나 임지라고 볼 수 있다.

 

 

 

상업지역, 주거지역, 공업지역내의 토지는 비록 지목이 전․답이거나 임야일지라도 농경지나 임야로 이용되는 것이 본래의 기능에 부합된다고 할 수 없고 택지예정지로 볼 수 있는 것이므로 본래의 기능을 다하지 못하는 경우에 해당된다고 볼 수 있다. 그리고 시간적으로 도시계획시설결정 이후 5년이 경과된 경우에 보상의 대상이 될 수 있다고 본다.

 

 

 

 

철도변 완충녹지의 제한손실에 대한 보상 필요성이 아무리 크다 해도 보상기준이나 보상방법에 대한 연구가 이루어지지 않으면 보상을 할 수 없게 된다. 보상기준과 보상방법을 도출하기 위하여 본 논문에서는 전주역 주변 완충녹지를 사례로 완충녹지의 이용실태와 피해상황 등에 대하여 사례분석을 실시하였다. 철도변 완충녹지에서의 제한손실에 대한 보상방법으로 공시지가비교법과 제한손실을 직접 감정에 의하여 산정하는 방법이 있을 수 있다. 공시지가비교법은 완충녹지의 공시지가가 일관성이 없고 소음․진동으로 인한 사업손실 부분이 배제되는 문제점이 있어서 적용하기가 어렵다. 제한손실액에 대한 감정을 실시하여 보상액을 산정하는 방법은 완충녹지의 개별사정에 따른 특성을 반영할 수 있는 장점이 있어서 채택이 가능하다.

 

 

 

보상기준에 대하여는 현재 제도화되어 있는 선하지보상제도를 응용하여 보상기준안을 제시해 보았다. 즉 완충녹지 제한손실에 대한 보상가액은 「당해토지의 단위면적당 적정가격 × 보정률 × 보상비율 × 완충녹지 저촉면적」의 공식으로 산출될 수 있다. 보정률은 완충녹지의 저촉으로 인한 토지이용상의 제한 등이 당해 토지의 전체면적에 미치는 영향정도 등을 고려하여 정한 율이고, 보상비율은 완충녹지 저촉으로 인한 재산가치 하락액(당해토지의 단위면적당 적정가격 × 보정률)의 일정 비율을 말한다. 완충녹지는 선하지와는 달리 장래 수용보상을 전제로 하므로 제한상태의 보상액은 상당한 보상이면 족하다고 볼 수 있기 때문이다. 제한손실에 대한 금전보상제도와 매수청구권제도는 다같이 국민의 권리구제를 위한 별개의 제도이므로 보상이론상 순차적인 청구가 가능하다고 할 수 있다. 제한손실에 대한 금전보상제도가 점차 정착이 된다면 도시계획시설결정 실효제도는 제도개선이 불가피하다. 공원이나 유원지 및 녹지를 대상에서 제외하거나 실효기간을 더 장기로 연장하는 방법이 있을 수 있다.

 

(22회 감정평가이론 1-1번 문제를 응용하여 차후에 출제될 가능성이 있음)

 

 

 

헌법재판소의 보상의 필요성에 관한 결정례와 헌법 제23조 제3항, 매수청구제도의 운영실태 등을 종합적으로 검토해 본 결과 계획제한에 따른 국민의 권리구제를 위하여 보다 실효성있고 현실적인 방안은 매수청구제도나 도시계획시설결정 실효제도보다는 계획제한에 대한 금전보상제도의 도입이 필요하다고 생각된다.

 

 

본 논문에서는 철도변 완충녹지를 사례로 하여 손실보상의 대상, 손실보상의 기준 및 보상방법을 제시하여 보았는 바, 앞으로 계획제한에 대한 금전보상제도의 출발점이 되었으면 하는 바램이다. 그리고 이것은 다른 계획제한으로 인한 손실에 대한 보상의 경우에도 응용하여 적용하는 것이 가능하다 할 것이다. 그리하여 계획제한으로 인한 손실에 대한 정당한 보상을 함으로써 기존의 매수청구제도나 도시계획시설결정 실효제도의 단점을 보완하고, 그에 대한 효과적인 대안으로서 자리매김할 수도 있을 것이다.

 

 

 

본 연구는 현행 장기미집행 도시계획시설의 권리구제제도인 매수청구권과 일몰제의 한계점에 대한 대안으로 도시계획제한손실에 대한 금전보상을 도입할 것을 주장하였다. 그리고 구체적으로 철도변 완충녹지를 사례로하여 손실보상의 대상과 보상기준 및 보상액 산정방법에 관하여 일응 기준을 제시하여 보았다.

 

 

 

본 연구의 첫 번째 한계점은 철도변 완충녹지 이외의 완충녹지와 기타 다른 도시계획제한에 대한 피해보상과의 형평성 문제이다. 도시계획제한에 대한 금전적 손실보상제도가 없는 현 상황에서 가장 피해가 크다고 생각되는 사례를 중심으로 금전보상에 대한 기준을 제시하였기 때문에 다른 도시계획제한에 대한 손실보상 문제는 고려하지 못하였다. 예를 들어 개발제한구역이나 보존지구, 도시계획시설 공원 등의 계획제한에 관하여도 재산권에 대한 피해가 상당하므로 앞으로 이에 대한 구체적인 보상가능성의 검토가 별도로 필요하다고 본다.

 

 

 

두 번째 한계점은 사례분석의 한계이다. 사례분석을 위한 사례지로서 전주역 주변의 완충녹지만을 선정하여 분석하였는 바, 다른 지역의 다양한 사례를 비교하여 분석하지 못한 한계가 있다. 전주역 주변 완충녹지의 이용상태나 공시지가 분포 등이 타 지역 완충녹지의 상황과 유사하다고 볼 수는 없을 것이기 때문이다. 그러므로 전국적으로 철도주변 완충녹지의 실태를 조사하여 표준적인 이용상태나 피해상황을 분석할 필요성이 있을 것이다