출제위원급 박사학위 논문 초록 시리즈 3 : 조용근 (국토해양부 , 2009.2 학위수여)

 

 

부동산 손실보상기준과 그 적용에 관한 연구

 

 

 

현대 복지국가가 안고 있는 주요과제인 공익사업의 원활한 수행과 사유재산권의 보장을 위해서는 공익과 사익의 조정수단인 손실보상제도가 그 기능을 제대로 발휘되어야 하고, 그러기 위해서는 무엇보다 적정한 손실보상기준이 확립되고 개별보상에서 그 적용이 담보되어야 한다.

 

 

 

부동산 손실보상기준으로 우리 헌법은 제23조제3항에서 정당보상을 선언하고, 토지보상법 등 개별 법령에서는 적정가격에 의한 보상, 개발이익의 배제 그리고 생활보상의 지향 등을 규정하였다. 본 연구에서는 이들 기준과 그 적용에 대하여 제도의 내용과 운용현황을 점검하여 합리적이고 발전적인 개선방안을 제시함으로써 손실보상제도의 발전에 이바지하고자 한다.

 

 

 

첫째로 헌법상 정당보상에 대하여 학설은 완전보상설, 상당보상설 및 절충설로 나뉘나, 그 내용은 재산권침해로 발생한 손실에 대하여 어느 범위까지 보상할 것이냐에 관한 대립으로 완전보상 및 상당보상 등에 대한 입법적 규정도 없어 사변적일 수밖에 없다. 손실보상제도는 헌법상의 제도로 헌법적 관점에서 검토하여야 하는바, 정당보상의 내용은 결국 각국의 입법례와 헌법의 밑받침이 되는 사회․윤리적 가치관에 따라 결정된다 하겠다. 이에 관한 우리 헌법의 규정은 수차 변천되어 왔다. 헌법의 연혁과 재산권보장의 관점에서 볼 때 완전보상을 의미하는 것으로 보아야 할 것이다.

 

 

 

그러나 완전보상설은 전통적인 대물보상을 중심으로 한 학설로 행정기능의 확대와 강화로 개발사업이 대규모적으로 시행되어 재산권뿐만 아니라 생활권마저 침해되고 있는 오늘날의 확대된 보상개념을 포용하기에는 부족하다. 아울러 정당보상은 추상적이고 불확정적인 이론적 개념으로 일반조항으로서의 의미를 가질 뿐이어서 개별보상에 구체적으로 적용하기 위해서는 이러한 이론적 개념을 구체적․실천적 개념으로 정형화할 필요가 있다. 요약하면 현대적 사회복리국가에서의 정당보상의 범위는 재산의 객관적 교환가치, 부대적 손실보상, 생활보상까지 아우르는 보상개념으로 확장되어야 하고, 아울러 보상액의 적정화뿐만 아니라, 보상대상의 사전법정, 보상의 시기와 방법의 합리화, 보상절차의 적법화(due process of law)와 민주화의 조건도 구비한 실천적 개념으로 정립하여야 하여야 할 것이다.

 

 

 

둘째로 법령상의 손실보상기준 중, 먼저 적정가격에 의한 보상에 대하여는 적정가격의 개념이 모호할 뿐만 아니라, 손실보상의 객관화와 개발이익을 배제하기 위한 대안으로 도입한 공시지가의 낮은 현실화와 평가기법의 미개발 등으로 적정가격 즉 정당보상에 이르지 못하여 제 기능을 제대로 실현하지 못하고 있는 실정이다. 공시지가제도의 시급한 개선, 평가기법의 개발 및 적정가격의 명확화를 기하여야 할 것이다.

 

 

다음에 개발이익을 배제하기 위하여 도입한 공시지가는 적용방법에 따라 배제되는 개발이익의 범위가 다른바 아직도 미흡한 점이 많다. 의제적 사업시행인가의 조정, 재결신청기간의 단축(예컨대 1년), 기업이익의 상계 그리고 지가상승으로 인한 대체지취득의 곤란에 대한 생활보상의 보완 등을 해야 할 것이다. 아울러 피수용자에게는 개발이익을 배제하면서 주변토지소유자에게는 이를 향유케 하는 것은 형평성은 물론 사회정의에도 반하므로 모두 환수토록 개발부담금제도 등을 정비하여야 할 것이다. 마지막으로 생활보상의 지향에 대하여서는 오늘날 공익사업이 대규적으로 시행됨에 따라 생활근거를 상실한 주민의 수용이전의 상태를 회복할 수 있도록 생활보상제도 전반에 걸친 체계화, 실질화 및 다양화를 기하여야 할 것이다.

 

 

 

 

셋째로 부동산 손실보상의 기준에 관한 외국의 입법사례 즉 미국, 영국, 독일, 일본의 손실보상제도를 소개하고 그것이 시사하는 사항을 제시하였는바 우리의 손실보상제도의 개선에 참작하여야 할 것이다.

 

 

 

넷째로 부동산 손실보상기준의 개별보상 곧 토지보상, 건물보상, 영업보상 그리고 사업손실보상에의 구체적 적용과 그 운용현황을 검토하고 발전적인 개선방안을 모색하여 보았다. 먼저 토지보상법은 토지보상평가기준의 하나로 현황평가주의를 택하면서 미불용지. 불법형질변경토지, 무허가건축물의 부지 및 도로 등의 부지에 대하여 광범위한 예외를 인정 독자적으로 평가케 하였으나 법리상 부적정한 부분이 많다. 개선하여야 할 것이다.

 

 

다음에 영업보상에 관하여도 보상대상영업의 요건, 휴 ․폐업보상기준, 보상내용의 실질화 등에 대하여 전반적인 검토와 보완이 필요하다. 마지막으로 사업손실보상에 대하여 현행 간접보상제도의 확충, 보상액 산정기준과 재결절차의 보완이 필요하고, 특히 간접침해보상에 대하여는 명문화 등 제도화가 필요하다.

 

 

 

그리고 손실보상기준의 개별보상에의 적용에 대하여 실증적이 검토를 하였는바, 먼저 공시지가기준평가제에 대하여는 공시지가의 현실화를 선행연구를 통해 조사․분석하였는바, 낮은 현실화로 이를 기준으로 산정한 보상가격이 정당보상에 못 미쳐서 사유재산권침해, 보상저항, 국민불신 등 부작용을 야기하는바, 공시지가의 현실화추진, 공시지가 조사․결정기관의 중립화, 보상평가기법의 개선, 공시지가의 적용범위조정, 재결신청기간의 단축 등 관련법령을 정비하여야 할 것이다. 그리고 이런 미비점의 보정수단으로 실무상 널리 적용하고 있는 ‘기타요인’에 대하여도 실제로 평가서 100부를 수집․조사하여 보정의 불가피성, 보정현황 및 보정방법 등에 대한 검증을 거쳐 적용시 유의사항과 합리적인 개선방안을 제시하여 보았다.

 

 

 

임시방편에 불과한 기타요인에 의한 보정을 계속 방치할 경우 그 남용으로 보상의 적정과 형평을 해할 우려가 있으니 공시지가를 현실화하고 기타요인에 의한 보정을 명문화 하되 공시지가기준보상이 형해와 되지 않도록 적정한 조정이 필요하다고 본다.

 

 

 

한 나라의 보상제도 여하에 따라 국민들의 재산권보장의 정도를 측정할 수 있고 또한 정당한 보상은 국가에 대한 신뢰도를 높이는데 이바지하는 길이 된다. 손실보상이 제대로 실현되지 아니할 경우 사유재산권침해는 물론 공익사업의 원활한 시행도 할 수 없으니, 정당보상의 이념을 구현하는 내용의 손실보상기준의 확립과 이들 기준의 개별보상에의 구체적 적용보장을 통하여 재산권보장과 공익사업의 원활한 수행을 기하여야 할 것이다.

 

 

 

 

 

주요용어: 손실보상, 정당보상, 개발이익, 공시지가. 적정가격, 기타사항