陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

둘 이상의 용도지역 걸치는 토지의 평가에 있어 국토계획법 제84조 규정은 적용하지 않고 규정대로 평가하는 것이 감정평가 일반원칙 과 규정 적용의 일관성 적용을 위하여 바람직하다고 봅니다.

보상이던 담보이던 마찬가지입니다.

제가 만약 평가자라면 원칙대로 용도지역별로 구분평가할 것입니다.  

이유

1. 감정평가실무기준 보상편 p38

2. 토지보상평가지침

3. 이에 대한 판례

(감정원꺼)

3. 국토이용관리법 협회 질의회신

보상평가시 국토이용관리법 제25조의 적용여부

감정평가 대상 1필지의 토지가 국토이용관리법상 2개의 용도지역(준도시지역 및 농림지역)에 걸쳐 소재하는 경우 국토이용관리법 제25조(2이상의 용도지역에 걸치는 1필지에 대한 행위제한의 특례) 및 동법시행령 제43조(2이상의 용도지역에 걸치는 1필지 토지의 최소면적)의 규정에 의하면 1개필지가 330㎡이하의 토지부분에 대하여는 그 토지중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 행위제한을 적용하도록 되어 있는바, 토지의 보상평가시에도 이 규정을 적용하여야 하는지 여부

둘이상의 공법상 용도지역에 걸쳐있는 토지는 각 용도지역의 위치, 형상, 이용상황 기타 다른 용도지역부분에 미치는 영향 등을 고려하여 면적비율에 의한 평균가격으로 평가하는 것이 타당할 것임. 아울러 국토이용관리법 제25조 및 동법시행령 제43조의 규정은 행위제한에 관한 사항으로서 행위제한이 평가가격에 영향을 미치는 것은 사실이나 행위제한만이 토지의 경제적 가치를 판정하는 기준은 아니므로 감정평가시에 반드시 동규정을 적용하여야 하는 것은 아닌 것으로 판단됨.
(기획 0100-590 : '97. 6. 19)

4. 행정심판 재결례 정리

토지합병신청반려처분취소등 (2005.07.20 서행심 2005-179 )

2005년 재결례집

피청구인은 토지합병신청의 수리권자로서 청구인의 신청이 지적법 및 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 신청을 수리하여야 하는 것이며 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이므로 청구인이 국토의계획및이용에관한법률 제84조제1항의 규정을 유리하게 적용받을 목적으로 토지합병신청을 하였다는 이유만으로 그 신청의 동기를 문제삼아 이 사건 토지합병신청을 반려한 것은 재량권을 일탈한 위법한 처분이라 할 것이다.

ㅇㅇㅇ

ㅇㅇ구청장

【주 문】

청구인 소유의 ○○구 ○○동 238 및 같은동 238-4에 대한 토지합병신청 반려처분을 취소하고 청구인의 신청을 수리하라.

【청구취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 사건개요

청구인은 2005. 3. 25. 청구인 소유의 ○○구 ○○동 238(대 413.3㎡) 및 같은동 238-4(대 443.1㎡)에 대하여 피청구인에게 토지합병신청을 하였으나 피청구인은 청구인이 국토의이용및계획에관한법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제84조의 규정을 유리하게 적용받으려 한다는 이유로 2005. 4. 1. 이를 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

가. 사건토지 현황

1) 이 사건 토지의 면적 및 용도지역의 구분은 다음과 같다.

지 번일반상업지역(㎡)일반주거지역(㎡)총면적(㎡) ○○동 238273.4139.9413.3 ○○동 238-4192.9250.2443.1합계466.3390.1856.4

위와 같이 2필지의 토지 각각이 2개 이상의 용도지역에 걸쳐있고 각 필지를 구성하고 있는 용도지역의 면적은 330㎡ 미만이다.

2) 또한 ○○동 238번지는 38m와 40m 도로에 접해있고, 같은동 238-4번지는 40m 도로에 접한 토지이며 대로변을 따라 띠모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐진 미관지구로서 여러 가지 주변여건 및 도시미관 등을 고려할 때 토지합병이 이루어지는 것이 타당하다 할 것이다.

나. 토지합병신청 반려사유

그런데도, 피청구인은 “특별한 사유없이 국토계획법 제84조의 규정을 유리하게 적용받을 목적으로 합병”하고자 한다는 이유를 들어 청구인의 토지합병신청을 반려하였는바, 동법의 그 어느 곳에서도 위와 같은 경우에 동 규정을 배제할 수 있는 근거를 두고 있지 않다. 따라서 피청구인의 법률적용은 그 결과에 있어서 국토계획법 제84조제1항 단서에 “동항의 규정은 동항을 적용받을 목적으로 토지를 합병·분할하는 경우에는 적용하지 아니한다”라는 규정을 둔 것과 같은 효과를 가지는 것이어서 실질적으로는 새로운 입법을 한 것과 같다고 할 것이다. 이와 같이, 법률에 명확하게 규정된 경우에도 행정청이 독자적 판단에 따라 당해 법률의 적용을 배제할 가능성을 갖는다면, 법률의 예측가능성과 법적 안정성은 크게 훼손되어 국민의 재산권은 크게 위협받게 될 것이다. 따라서 이 사건 토지합병신청에 대한 반려는 위법한 법집행이므로 시정되어야 할 것이다.

다. 국토계획법 제84조를 잘못 적용한 위법한 처분임

국토계획법 제84조제1항을 살펴보면, 동 규정에 사용된 용어들은 모두 명확한 개념들이고 동 규정에서 정하는 요건에 해당할 때에는 하나의 획일적인 효과만을 규정하는 내용으로 구성되어 있으며 다른 어떠한 단서조항도 없으므로 행정청은 다만 그 법률을 기계적으로 적용하여야 할 것이다. 따라서 동 규정의 적용에 있어서 행정청이 갖고 있는 권한은 문제되는 사안이 동 규정에서 정하고 있는 요건사실에 합치되는지 여부만을 기계적으로 판단하는데 그쳐야 할 것이다.

라. 건축법 및 지적법 규정과의 관계

1) 건축법시행령 제3조에는 2이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 토지로서 “하나의 건축물을 2필지에 걸쳐 건축하는 경우에는 그 건축물이 건축되는 각 필지의 토지를 합한 토지”를 대지의 범위로 보고 있는바, 이 사건 토지(○○동 238, 238-4)에는 이미 2필지에 걸쳐서 지하2층, 지상7층의 건축물이 1988. 5. 2.자로 사용 승인되어 사용되고 있으므로 이는 2필지의 토지를 하나의 대지로 해당관청에서 인정한 것이라 할 것이다.

2) 또한, 지적법은 효율적인 토지관리와 소유권 보호를 목적으로 하며, 건축법의 대지는 건축물의 용도·밀도 등을 규제하기 위한 개념으로서, 이미 하나의 대지로 인정하였고 토지합병 요건(지적법 제20조 및 동시행령 제15조)에 적합한 토지에 대하여 단순히 동규정을 유리하게 적용받기 위한 신청이라는 행정청의 판단만으로 토지합병을 불허한다는 것은 입법취지에 맞지 않는다고 사료된다.

마. 결론

위에서 국토계획법, 건축법 및 지적법 등을 살펴본 바와 같이 이 사건의 토지합병신청에 대하여 어떠한 위법사항도 찾아볼 수 없으므로 피청구인의 이 건 반려처분은 위법하여 취소되어야 할 것이고 청구인의 이 사건 토지합병신청은 수리되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 토지는 제3종일반주거지역과 도로변을 따라 띠 모양으로 지정된 일반상업지역으로 구성된 ‘2 이상의 용도지역에 걸치는 토지’로서 청구인이 제시한 지번별 용도지역 구분표와 경계명시측량도를 보면 이 사건 토지 중 논현동 238번지는 일반상업지역이 넓은 토지이며 같은동 238-4번지는 제3종 일반주거지역이 넓은 토지로서 합병후 용도지역별 각 부분의 면적이 660㎡ 미만이 되어, 청구인의 신청내역과 같이 토지합병시 국토계획법 제84조 및 동법시행령 제94조에 의거 이 사건 토지 전체가 용도지역별 면적 비중이 큰 상업지역을 적용받을 수 있는 토지이다.

나. 2005. 3. 25. 청구인으로부터 이 사건토지의 지적공부정리(토지합병) 신청서를 접수받은 피청구인은 관계부서에 협의요청한 후, 관련규정 검토관계로 토지합병 처리가 지연됨을 2005. 3. 30. 청구인에게 통보하였고, 관계부서의 의견을 수렴한 결과 신청토지는 2이상의 용도지역에 걸치는 토지이므로 서울시에서 지시한 “2 이상의 용도지역에 걸치는 토지에 대한 적용기준”을 적용하여 처리함이 타당하다는 검토의견이 회신되었다.

다. 서울시에서 국토계획법 관련 주무부처인 건설교통부 등과 협의하여 동법 적용을 위해 마련한 지침인『2이상의 용도지역에 걸치는 토지에 대한 적용기준 중 용도지역이 상향되도록 분할·합병한 토지의 건축허가 처리방안(건축과-1907, 2004. 2. 27.)』을 살펴보면 1필지의 토지가 2이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸치는 경우 그 토지에 대해 국토계획법 시행일(2003. 1. 1.)이후 동법 제84조의 규정을 유리하게 적용받을 목적으로 토지를 분할하는 것은 동법 제정취지에 반하는 것이므로 이러한 토지분할 또는 합병이 억제되도록 자치구에서는 그 용도지역 상향을 목적으로 토지분할 또는 합병 신청하는 경우 동법취지대로 부동의 처리토록 지시되어 있다.

라. 피청구인은 이 건 토지합병 신청의 목적이 유리한 용도지역의 적용에 있다는 관련부서의 판단과 서울시 지침 등을 종합하여 이 건 토지합병신청이 국토계획법 제정취지에 반하는 행위인 것으로 보고 청구인의 토지합병 신청서를 반려한 바, 이는 법 취지에 맞는 정당한 처분이라 할 것이므로 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부

가. 관계법령

행정심판법 제3조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제74조제1항

나. 판 단

(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

(가) 청구인은 청구인 소유의 ○○구 ○○동 238번지(대 413.3㎡)와 같은동 238-4호(대 443.1㎡)를 합병하고자 2005. 3. 25. 피청구인에게 토지합병신청을 하였다.

(나) 위 대상토지는 용도지역이 2이상(제3종 일반주거지역, 일반상업지역)에 걸치는 도로에 접한 토지로서 ○○동 238번지는 상업지역의 면적이 주거지역보다 넓어 ‘일반상업지역’의 적용을 받고, 같은동 238-4호는 주거지역의 면적이 상업지역보다 넓어 ‘제3종 일반주거지역’의 적용을 받고 있으나, 위 두 토지를 합병할 경우 상업지역의 면적이 상대적으로 넓어져 합병되는 토지의 전체 면적(대 856.4㎡)이 ‘일반상업지역’의 적용을 받게 된다.

(다) 위 신청서를 접수한 피청구인은 2005. 3. 28. 피청구인 소속 도시계획과와 건축과에 검토를 요청하였고, 이에 대하여 위 2개 부서에서는 2005. 3. 31. 서울시지침 “2이상의 용도지역에 걸치는 토지에 대하여 용도지역이 상향되도록 분할·합병한 토지의 건축허가 처리방안(서울시 건축과-1907: 2004. 2. 27.)”에 따라 처리함이 바람직할 것이라는 회신을 하였다.

(라) 위 지침에 의하면 국토계획법 제84조의 규정을 유리하게 적용받을 목적으로 토지를 분할 또는 합병하는 것은 동법 제정취지에 반하는 것이므로 용도지역 상향을 목적으로 토지분할 또는 합병 신청하는 경우 동법 취지대로 부동의 처리하도록 되어 있으며, 피청구인은 위 지침에 의거 청구인이 동법 제84조의 규정을 유리하게 적용받을 목적으로 토지합병을 신청했다는 이유를 들어 2005. 4. 1. 청구인의 신청을 반려하였다.

(마) 위 사건토지 및 지상 건축물에 대한 각 토지대장, 건축물대장 및 등기부등본(토지, 건물)에 의하면, 사건토지의 지목, 소유권 등이 동일하고, 지하2층, 지상7층 규모의 건축물(근린생활시설 업무시설 교육연구시설 전시시설)이 1987. 4. 10. 위 양지상에 건축허가되어 1988. 5. 2. 사용승인되었으며 1988. 8. 11. 소유권 보존등기 되었다.

(2) 살피건대, 국토의계획및이용에관한법률 제84조제1항에 의하면 1필지의 토지가 2 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸치는 경우 그 토지 중 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 있는 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 토지부분에 대하여는 그 1필지의 토지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 관한 규정을 적용하며 같은법시행령 제94조에 의하면 법 제84조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 규모”라 함은 330제곱미터를 말하며 다만, 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐 있는 필지의 경우에는 660제곱미터를 말한다고 되어 있고, 지적법 제2조제16호에 의하면 ‘합병’이라 함은 지적공부에 등록된 2필지 이상을 1필지로 합하여 등록하는 것을 말하며 같은법 제20조제3항에 의하면 합병하고자 하는 토지의 지번부여지역·지목 또는 소유자가 서로 다르거나 그 토지에 관하여 소유권·지상권·전세권·임차권 및 승역지에 관하여 하는 지역권의 등기외의 등기가 있는 경우와 그 밖에 대통령령이 정하는 경우에는 합병신청을 할 수 없다고 되어 있고, 같은법시행령 제15조제2항제1호 내지 제6호에 법 제20조제3항에서 정한 합병신청할 수 없는 경우를 열거하고 있다. 위 인정사실을 종합하여 보면 청구인이 유리한 용도지역의 적용을 받기 위하여 합병신청을 한 것으로 보이는 점은 인정된다고 할 것이나, 청구인의 토지합병신청이 지적법 제20조제3항 및 같은법시행령 제15조제2항에서 정한 합병할 수 없는 사유에 해당하지 않으며, 서울시(건축과)의 지침은 유리한 용도지역의 적용을 받기 위하여 토지가 분할 또는 합병된 경우, 건축허가를 반려할 방법이 없어 건축허가 이전 단계인 토지의 분할·합병을 억제할 것을 규정한 것으로서 청구인의 합병신청을 거부할 법적 근거는 없는 지침이라고 할 것이다. 또한, 피청구인은 토지합병신청의 수리권자로서 청구인의 신청이 지적법 및 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 신청을 수리하여야 하는 것이며 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이므로 청구인이 국토의계획및이용에관한법률 제84조제1항의 규정을 유리하게 적용받을 목적으로 토지합병신청을 하였다는 이유만으로 그 신청의 동기를 문제삼아 이 사건 토지합병신청을 반려한 것은 재량권을 일탈한 위법한 처분이라 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

행정심판법 제3조 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제74조제1항

5. 국토교통부 질의회신

제목 2이상의 용도지역에 걸치는 대지의 용적률 및 건폐율 과 건축제한

담당기관 국토교통부

카테고리 도시 관련법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제84조 (둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준)

담당부서 도시정책과 전화번호 044-201-4720

등록일자 2010.03.31 수정일자 2014.12.30

첨부파일

질의내용 2이상의 용도지역에 걸치는 대지의 용적률 및 건폐율 과 건축제한기준의 적용방법은

회신내용 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제84조제1항에 따라 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역(이하 “용도지역 등”이라 함)에 걸치는 경우 각 용도지역 등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모(국토계획법 시행령 제94조에 의거 330제곱미터, 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역의 경우 660제곱미터) 이하이면 건폐율ㆍ용적률은 가중평균한 값을 적용하고 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역 등의 규정을 적용하나, 대통령령으로 정하는 규모를 초과할 경우에는 각각의 용도지역 등의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용하여야 할 것입니다.

- 또한, 국토계획법 제84조제3항에 따라 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역 등에 걸쳐 있는 경우에는 같은 조 제1항에도 불구하고 각각의 용도지역 등의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용하여야 합니다.

6. 법제처 법령해석

민원인 - 둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지에 대한 건폐율 및 용적률의 적용기준(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조등 관련)

안건번호12-0595 회신일자2012-12-04

1. 질의요지

하나의 대지의 용도지역이 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역(대지면적 640제곱미터)과 주거지역(대지면적 400제곱미터)에 걸치는 경우 해당 대지 건축물의 건폐율 및 용적률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항에 따라 각 용도지역별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하는지?

2. 회답

하나의 대지의 용도지역이 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역(대지면적 640제곱미터)과 주거지역(대지면적 400제곱미터)에 걸치는 경우 해당 대지 건축물의 건폐율 및 용적률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항에 따라 각 용도지역별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용한다고 할 것입니다.

3. 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제84조제1항에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우로서 각 용도지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 “대통령령으로 정하는 규모” 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값(이하 “가중평균기준”이라 함)을 적용한다고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제94조에 따르면 국토계획법 제84조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 규모”란 330제곱미터를 말하되, 다만, 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐 있는 토지의 경우에는 660제곱미터를 말합니다.

이 사안은 하나의 대지의 용도지역이 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역(대지면적 640제곱미터)과 주거지역(대지면적 400제곱미터)에 걸치는 경우이므로 해당 대지 건축물의 건폐율 및 용적률의 적용기준은 국토계획법 제84조제1항 및 같은 법 시행령 제94조가 적용되는지에 따라 결정된다고 할 것입니다.

살피건대, 법문언상 국토계획법 제84조제1항에 따르면 가중평균기준이 적용되는 것은 각 용도지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령이 정하는 규모 이하인 경우인데, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제94조 본문에서는 이러한 가장 작은 부분의 규모를 330제곱미터라고만 규정하고 있어, 이는 가장 작은 부분의 규모가 330제곱미터 이하이기만 하면 그 위치가 어느 용도지역에 있는지는 불문하고 가중평균기준을 적용한다는 의미라고 할 것이고, 같은 조 단서에서는 도로변의 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐 있는 토지의 경우에는 660제곱미터라고 규정하고 있는바, 이 역시 같은 조 본문과 같은 맥락에서 대지가 둘 이상의 용도지역 중 도로변의 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐있고 가장 작은 부분의 규모가 660제곱미터 이하이기만 하면 그 위치가 상업지역에 있던 그 외의 지역에 있던 불문하고 가중평균기준을 적용한다는 의미라고 할 것입니다.

즉, 이 사안의 대지는 도로변에 띠모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐져 있고, 상업지역과 주거지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분은 주거지역(400제곱미터)으로서 그 규모가 660제곱미터 이하이므로, 해당 대지 건축물의 건폐율 및 용적률은 국토계획법 제84조제1항 각 호의 산식에 따라 가중평균기준을 적용한다고 할 것입니다.

또한, “둘 이상의 용도지역 등에 걸치는 대지에 대한 적용기준”의 개정연혁을 살펴보더라도, 구 국토계획법(2012. 2. 1. 법률 제11292호로 개정되어 2012. 8. 2. 시행되기 전의 것을 말함) 제84조제1항에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역 등에 걸치는 경우로서 용도지역 등으로 구분되는 면적 중 가장 작은 부분이 일정 규모 이하인 경우에는 가장 큰 면적이 속하는 용도지역 등의 규정을 적용하도록 되어 있었는데, 이에 따라 낮은 용적률 등을 적용받는 용도지역 등에 속한 면적을 축소하기 위하여 건축부지를 과도하게 분할하는 사례가 발생하였고 특히 이러한 비정상적인 토지분할 및 합병사례는 띠 모양으로 지정된 상업지역에서 주로 발생함에 따라, 2012. 2. 1. 국토계획법 개정으로 현행과 같이 가장 작은 부분이 일정규모 이하인 경우에는 가중평균기준을 적용하도록 개정한 것이므로(국회 국토해양위원회 전문위원 검토보고서 2011. 11. 참조), 이 사안의 경우 현행 국토계획법 제84조제1항에 따라 가중평균기준을 적용하는 것이 입법취지에도 부합한다고 할 것입니다.

따라서, 하나의 대지의 용도지역이 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역(대지면적 640제곱미터)과 주거지역(대지면적 400제곱미터)에 걸치는 경우 해당 대지 건축물의 건폐율 및 용적률은 국토계획법 제84조제1항에 따라 가중평균기준을 적용한다고 할 것입니다.

4. 최신판례