토지보상법 시행규칙 제22조 (취득하는 토지의 평가)관련된 최신판례

대법원 2012.3.29. 선고 2011다104253 판결 【손해배상(기)등】

[공2012상,668]

 

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【판시사항】

 

 

[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제68조 제3항의 위임에 따라 협의취득의 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 정하고 있는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조가 대외적인 구속력을 가지는지 여부(적극)

 

 

 

 

[2] 한국토지주택공사가 갑 등에게서 토지를 협의취득하면서 ‘매매대금이 고의·과실 내지 착오평가 등으로 과다 또는 과소하게 책정되어 지급되었을 때에는 과부족금액을 상대방에게 청구할 수 있다’고 약정하였는데, 공사가 협의취득을 위한 보상액을 산정하면서 한국감정평가업협회의 구 토지보상평가지침에 따라 토지를 지상에 설치된 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태로 평가한 사안에서, 위 약정은 감정평가기준을 잘못 적용하여 협의매수금액을 산정한 경우에도 적용되고, 위 협의매수금액 산정은 위 약정에서 정한 고의·과실 내지 착오평가 등으로 과소하게 책정하여 지급한 경우에 해당한다고 본 원심판결에 이유불비 등의 잘못이 없다고 한 사례

 

 

 

 

 

 

【판결요지】

 

 

 

[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제68조 제3항은 협의취득의 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 시행규칙에 위임하고 있고, 위임 범위 내에서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조는 토지에 건축물 등이 있는 경우에는 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하도록 규정하고 있는데, 이는 비록 행정규칙의 형식이나 공익사업법의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하여 내용을 보충하는 기능을 갖는 것이므로, 공익사업법 규정과 결합하여 대외적인 구속력을 가진다.

 

 

 

 

[2] 한국토지주택공사가 국민임대주택단지를 조성하기 위하여 갑 등에게서 토지를 협의취득하면서 ‘매매대금이 고의·과실 내지 착오평가 등으로 과다 또는 과소하게 책정되어 지급되었을 때에는 과부족금액을 상대방에게 청구할 수 있다’고 약정하였는데, 공사가 협의취득을 위한 보상액을 산정하면서 한국감정평가업협회의 구 토지보상평가지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것, 이하 ‘구 토지보상평가지침’이라 한다)에 따라 토지를 지상에 설치된 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태로 평가한 사안에서,

 

 

 

위 약정은 단순히 협의취득 대상토지 현황이나 면적을 잘못 평가하거나 계산상 오류 등으로 감정평가금액을 잘못 산정한 경우뿐만 아니라 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)상 보상액 산정 기준에 적합하지 아니한 감정평가기준을 적용함으로써 감정평가금액을 잘못 산정하여 이를 기준으로 협의매수금액을 산정한 경우에도 적용되고,

 

 

 

한편 공사가 협의취득을 위한 보상액을 산정하면서 대외적 구속력을 갖는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조에 따라 토지에 건축물 등이 있는 때에는 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하여야 함에도, 대외적 구속력이 없는 구 토지보상평가지침에 따라 토지를 건축물 등에 해당하는 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태로 평가한 것은 정당한 토지 평가라고 할 수 없는 점 등에 비추어 위 협의매수금액 산정은 공사가 고의·과실 내지 착오평가 등으로 과소하게 책정하여 지급한 경우에 해당한다고 본 원심판결에 판단누락이나 이유불비 등의 잘못이 없다고 한 사례.

 

 

 

 

 

 

【참조조문】

 

 

[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제68조 제3항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조 / [2] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제68조 제3항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조, 민법 제105조, 민사소송법 제208조, 제423조

 

 

 

 

【참조판례】

 

[1] 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결(공2008상, 623)

 

 

 

 

【전 문】

 

【원고, 피상고인】 원고 1 외 7인 (소송대리인 법무법인 공평 담당변호사 김용일)

 

 

 

【피고, 상고인】 한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 전재기 외 1인)

 

 

 

【원심판결】 서울중앙지법 2011. 10. 26. 선고 2011나9814 판결

 

【주 문】

 

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

 

 

 

 

 

【이 유】

 

1. 상고이유 제1, 3점에 관하여

 

 

 

가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제68조 제3항은 협의취득의 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 동법 시행규칙에 위임하고 있고, 그 위임의 범위 내에서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조는 토지에 건축물 등이 있는 경우에는 그 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하도록 규정하고 있는바, 이는 비록 행정규칙의 형식이나 위 공익사업법의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖는 것이므로, 공익사업법의 규정과 결합하여 대외적인 구속력을 가진다 ( 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조).

 

 

 

 

나. 원심이 채택한 증거들에 의하면, ① 원고들 소유인 이 사건 토지들은 그 지상에 한국전력공사가 설치한 철탑과 고압송전선으로 인하여 이용제한을 받은 사실, ② 피고는 이 사건 토지들 일대에 국민임대주택단지를 조성하기 위하여 감정평가기관이 감정한 감정평가금액을 근거로 하여 원고들로부터 위 토지들을 협의취득한 사실, ③ 위 협의취득 당시 원고들과 피고는 ‘매매대금이 고의·과실 내지 착오평가 등으로 과다 또는 과소하게 책정되어 지급되었을 때에는 과부족금액을 상대방에게 청구할 수 있으며, 상대방이 청구한 금액을 즉시 지급 또는 반환하여야 한다’고 약정(이하 ‘이 사건 약정’이라 한다)한 사실, ④ 그런데 피고는 이 사건 토지들에 관하여 공익사업법에 따른 협의취득을 위한 보상액을 산정하면서 위와 같이 대외적 구속력을 갖는 공익사업법 시행규칙 제22조에 따라 토지에 건축물 등이 있는 때에는 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 평가하였어야 함에도 불구하고 공익사업법상의 보상액 산정 기준에 적합하지 아니한 감정평가기준인 한국감정평가업협회의 구 토지보상평가지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것, 이하 같다) 제46조의2 제1항에 따라 이 사건 토지들에 관하여 건축물 등에 해당하는 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태대로 평가함으로써 감정평가금액을 과소하게 산정하였고, 이를 기준으로 협의매수금액을 산정한 사실 등을 알 수 있다.

그런데 공공사업을 위한 토지 등의 협의취득에서의 매매대금 산정의 기준 및 절차, 협의취득 당시 이 사건 약정을 특별히 규정한 취지 및 그 내용, 나아가 협의취득이 이루어지지 않을 경우 감정평가금액을 기준으로 하여 수용에 의한 취득 및 손실보상 절차가 예정되어 있는 등의 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 약정은 단순히 협의취득 대상토지의 현황이나 면적을 잘못 평가하거나 계산상의 오류 등으로 인하여 감정평가금액을 잘못 산정한 경우뿐만 아니라 공익사업법상의 보상액 산정 기준에 적합하지 아니한 감정평가기준을 적용함으로써 감정평가금액을 잘못 산정하여 이를 기준으로 협의매수금액을 산정한 경우에도 적용된다고 봄이 상당하다.

 

 

 

같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 공익사업을 위한 토지 등의 협의취득의 법적 성질 및 계약 해석과 관련된 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 잘못이 없다.

 

 

 

2. 상고이유 제2점에 관하여

 

 

 

판결에 당사자가 주장한 사항에 관한 구체적·직접적인 판단이 표시되어 있지 않더라도 판결 이유의 전반적인 취지에 비추어 그 주장을 인용하거나 배척하였음을 알 수 있을 정도라면 판단누락이라고 할 수 없다( 대법원 2008. 7. 10. 선고 2006재다218 판결, 대법원 2010. 4. 29. 선고 2009다88631 판결 등 참조).

 

 

 

원심판결 이유에 피고가 협의매수대금을 과소하게 책정한 것이 고의·과실 내지 착오평가 중 어느 것에 해당하는지에 관하여 구체적·직접적인 판단이 표시되어 있지는 않지만, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 피고가 공익사업법에 따른 협의취득을 위한 보상액을 산정함에 있어 대외적 구속력을 갖는 공익사업법 시행규칙 제22조에 따라 토지에 건축물 등이 있는 때에는 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하였어야 함에도, 대외적 구속력이 없는 구 토지보상평가지침에 따라 이 사건 토지들을 건축물 등에 해당하는 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태로 평가한 것은 정당한 토지의 평가라고 할 수 없는 점, 2009. 10. 28. 개정된 한국감정평가업협회의 토지보상평가지침 제46조의2 제1항에 의하면, ‘토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 그 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다’고 평가기준이 변경된 점 등의 사정에 비추어 볼 때,

 

 

 

이 사건의 경우 피고가 고의·과실 내지 착오평가 등으로 협의매수대금을 과소하게 책정하여 지급한 경우에 해당한다고 봄이 상당하다고 판단하였는바, 이러한 판결 이유의 전반적인 취지는 공익사업법상의 보상액 산정 기준에 적합하지 아니한 감정평가기준이 적용됨으로써 감정평가금액이 잘못 산정되어 이를 기준으로 협의매수금액이 산정된 경우는 이 사건 약정에서 정한 착오평가에 해당한다고 판단한 것임을 알 수 있으므로, 원심판결에 판단누락이나 이유불비 등의 잘못이 없다.

 

 

 

3. 상고이유 제4점에 관하여

 

이 사건 고압송전선이 공익사업법 시행규칙 제22조 제2항의 ‘건축물 등’에 해당하지 않는다는 주장은 원심에서 주장하지 아니한 사실을 상고심에서 새롭게 주장한 것으로서 적법한 상고이유가 될 수 없다.

 

 

 

4. 상고이유 제5점에 관하여

 

 

신의성실의 원칙에 반한다는 이유로 권리의 행사를 부정하기 위해서는 상대방에게 신의를 공여하였거나 객관적으로 보아 상대방이 신의를 가짐이 정당한 상태에 있어야 하고, 이러한 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 한다( 대법원 2007. 11. 29. 선고 2005다64552 판결 등 참조).

 

 

 

같은 취지에서 원심이, 원고들이 이 사건 토지들에 관한 협의매수가 이루어진 후 수년이 경과한 후에 민사소송을 제기하였다고 하더라도 신의칙에 반한 권리행사라고 볼 수 없다고 판단하였음은 정당하고, 거기에 신의성실의 원칙에 관한 법리오해의 잘못이 없다.

 

 

 

5. 결론

 

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

 

 

 

 

 

대법관 박일환(재판장) 신영철 민일영(주심) 박보영

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

<참조판례>

 

 

대법원 2008.3.27. 선고 2006두3742,3759 판결

【목욕장영업신고서처리불가처분취소·영업소폐쇄명령처분취소】

[공2008상,623]

 

 

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【판시사항】

 

 

[1] 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 경우 그 효력

 

 

 

[2] 구 택지개발촉진법 제3조 제4항, 제31조, 같은 법 시행령 제7조 제1항 및 제5항에 따라 건설교통부장관이 정한 ‘택지개발업무처리지침’ 제11조가 법규명령으로서의 효력을 갖는지 여부(적극)

 

 

[3] 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리되는 토지 위의 건물의 용도를 상세계획 승인권자의 변경승인 없이 임의로 판매시설에서 상세계획에 반하는 일반목욕장으로 변경한 사안에서, 그 영업신고를 수리하지 않고 영업소를 폐쇄한 처분은 적법하다고 한 사례

 

 

 

 

 

 

【판결요지】

 

 

[1] 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다.

 

 

 

 

[2] 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하여 볼 때, 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항, 제31조, 같은 법 시행령 제7조 제1항 및 제5항에 따라 건설교통부장관이 정한 ‘택지개발업무처리지침’(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정) 제11조가 비록 건설교통부장관의 지침 형식으로 되어 있다 하더라도, 이에 의한 토지이용에 관한 계획은 택지개발촉진법령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다.

 

 

 

[3] 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리되는 토지 위의 건물의 용도를 상세계획 승인권자의 변경승인 없이 임의로 판매시설에서 상세계획에 반하는 일반목욕장으로 변경한 사안에서, 그 영업신고를 수리하지 않고 영업소를 폐쇄한 처분은 적법하다고 한 사례.

 

 

 

 

 

【참조조문】

 

 

[1] 헌법 제95조 / [2] 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항, 제31조, 구 택지개발촉진법 시행령(2007. 7. 30. 대통령령 제20207호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항, 제5항 / [3] 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제16조 제3항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조

 

 

 

 

 

【참조판례】

[1] 대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결(공1987, 1668), 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결(공2003하, 2104)

 

 

 

 

【전 문】

 

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 최창희)

 

 

 

【피고, 피상고인】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인 대지 담당변호사 이건욱외 3인)

 

 

 

【원심판결】 서울고법 2006. 1. 26. 선고 2005누7428, 2005누7435(병합) 판결

 

【주 문】

 

상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

 

 

 

 

【이 유】

 

 

상고이유를 판단한다.

 

 

1. 택지개발업무처리지침과 관련된 상고이유에 대하여

 

 

 

가. 원심은, 이 사건 상세계획에서 말하는 상업용지는 구 택지개발촉진법 시행령(2007. 7. 30. 대통령령 제20207호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호의 판매시설·업무시설·의료시설 등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설을 설치할 수 있도록 결정된 토지를 의미하므로, 상업용지인 이 사건 토지 상의 건축물의 용도도 위 시설에 한정되어야 한다고 판단하였다.

 

 

관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 택지개발업무처리지침에 관한 법리오해의 위법이 없다.

 

 

 

나. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다( 대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 등 참조).

 

 

 

 

구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제4항은 ‘건설교통부장관이 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 예정지구를 지정, 변경 또는 해제한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다’고, 제31조가 ‘이 법의 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 각 규정하고, 구 택지개발촉진법 시행령 제7조 제1항 전문이 ‘시행자가 개발계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻고자 할 때에는 토지이용에 관한 계획을 비롯한 각 호의 사항을 기재한 택지개발계획승인신청서를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다’고, 제7조 제5항이 ‘ 제1항의 규정에 의한 택지개발계획의 수립기준 기타 필요한 사항은 건설교통부장관이 따로 정한다’고 각 규정함에 따라, 건설교통부장관이 정한 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제11조(1999. 6. 24. 개정 이전에는 제7조에 해당한다) 제1항 본문이 ‘사업시행자는 택지를 주택건설용지와 공공시설용지로 구분하여 [별표 2]에서 정하고 있는 용지분류에 따라 토지이용계획을 수립하여야 한다’고 규정한 다음, [별표 2] 토지이용계획의 용지분류에서 공공시설용지에 속하는 상업·업무시설용지에는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호에 게기한 시설이 가능하도록 규정하고 있는바, 이와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 비록 이 사건 지침 제11조가 건설교통부장관의 지침형식으로 되어 있다 하더라도 이에 의한 토지이용에 관한 계획은 택지개발촉진법령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것으로 보아야 할 것이다.

 

 

 

위 법리와 기록에 비추어 보면, 이 사건 지침에 의한 상업용지에 해당하는 이 사건 토지상의 건축물의 용도가 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호에 규정된 시설에 한정되어야 한다는 원심의 결론은 이 점에 있어서도 정당하다.

 

 

원심판결에는 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 판결결과에 영향을 미친 이 사건 지침에 관한 법리오해의 위법이 없다.

 

 

 

2. 택지개발촉진법령 등에 규정된 건축제한과 관련된 상고이유에 대하여

 

 

 

택지개발촉진법 제16조 제3항에 의하면, 시장·군수는 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여 같은 법 제9조 제3항의 규정에 따라 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리하여야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조 본문에 의하면, 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다.

 

 

 

원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지에 관한 상세계획은 관계 법령에 의하여 최종적으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 정한 제1종 지구단위계획이 결정된 것으로 보게 되었는데, 이 사건 상세계획에 따라 이 사건 토지에는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호에 규정된 시설만을 설치할 수 있는 점을 비롯한 관계 법령, 이 사건 지침의 취지를 종합하면, 택지개발지구 내의 토지는 택지개발촉진법령에 맞게 이용되어야 하는 것이며, 토지의 이용은 그 지상 건축물의 용도와 밀접하게 관련되어 있고 택지개발촉진법령이 용지를 분류하면서 그 지상 건축물의 종류를 명시하고 있어 택지개발촉진법령상 토지의 이용분류에 의해 그 지상 건축물의 용도도 제한을 받는다고 할 것이어서, 택지개발지구 내의 토지 및 그 지상 건축물은 택지개발사업계획 단계에서 뿐만 아니라 사업의 준공 이후에도 택지개발지구 내의 토지의 이용 및 그 지상 건축물의 용도에 관하여 택지개발계획의 승인권자가 최종 승인한 상세계획에 따라 이용 및 관리되어야 할 것이고, 이와 같이 승인된 상세계획을 변경 승인하는 절차를 거치지 아니하는 이상 임의로 상세계획에 반하는 토지 및 그 지상 건축물의 용도를 변경할 수는 없으므로, 판매시설인 이 사건 건물을 일반목욕장의 용도로 변경하기 위하여 필요한 이 사건 상세계획 승인권자의 변경 승인이 있었음을 인정할 아무런 증거가 없는 이 사건에서, 피고가 원고의 영업신고를 수리하지 아니하고 영업소를 폐쇄한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.

 

 

관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다.

 

 

원심판결에는 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 택지개발촉진법령 등에 규정된 건축제한에 관한 법리오해의 위법이 없다.

 

 

 

3. 심리미진과 관련된 상고이유에 대하여

 

 

 

원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 건물의 인근 건물이나 이 사건 건물이 위치한 대청타워 내의 다른 구분소유자들의 사정만을 들어 이 사건 처분이 형평에 반한다고 단정할 수 없고, 또한 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 먼저 행정청이 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명했어야 하는데, 대청타워에 대한 건축허가 및 최초 사용승인이 이루어질 당시 그 내용에 판매시설 및 근린생활시설이 포함되어 있었고 그 후 근린생활시설로 허용된 부분이 있다고 하더라도, 이러한 사정만으로 피고가 이 사건 건물에 대한 근린생활시설로의 용도변경이 허용된다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수는 없다고 판단하였다.

 

 

관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 이유 설시에 적절하지 않은 점이 있지만, 이 사건 처분이 형평의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다는 원고의 주장을 배척한 원심의 결론은 결과적으로 정당하다.

 

 

원심판결에는 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 판결결과에 영향을 미친 심리미진의 위법이 없다.

 

 

4. 결 론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

 

 

 

 

 

대법관 차한성(재판장) 고현철 김지형(주심) 전수안

 

 

 

 

 

 

 

 

<원심 판결>

 

 

서울중앙지방법원 2011.10.26. 선고 2011나9814 판결 【손해배상(기)등】

[미간행]

 

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【전 문】

 

【원고, 피항소인】 원고 1 외 7인 (소송대리인 법무법인 공평 담당변호사 김용일)

 

 

 

【피고, 항소인】 한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 헌암 담당변호사 신성호)

 

 

 

 

【변론종결】 2011. 8. 17.

 

【제1심판결】 서울중앙지방법원 2011. 1. 25. 선고 2009가단483951 판결

 

【주 문】

 

1. 피고의 항소를 기각한다.

 

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

 

3. 제1심 판결문의 주문 제1항 중 “2010. 2. 16.”을 “2010. 12. 16.”로 경정한다.

 

 

 

【청구취지 및 항소취지】 청구취지 : 피고는 원고 1에게 7,497,894원, 원고 2에게 36,031,880원, 원고 3에

게 619,556원, 원고 4에게 24,118,878원, 원고 5에게 13,420,812원, 원고 6에게 2,458,410원, 원고 7에게

3,059,903원, 원고 8에게 13,459,940원, 제1심 공동원고 6에게 47,161,705원, 제1심 공동원고 7에게

15,827,568원, 제1심 공동원고 11에게 6,439,771원 및 위 각 금원에 대하여 2010. 12. 10.자 청구취지 변경신청서 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 금원을 지급하라.

항소취지 : 제1심 판결 중 원고 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8에 대한 부분을 취소한다. 원고 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8의 청구를 모두 기각한다.

 

 

 

【이 유】

 

 

1. 기초사실

아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2호증의 2 내지 16, 18 내지 21, 갑 제6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

 

 

가. 원고들은 별지 토지 소유현황표 ‘토지의 표시’란 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)를 ‘취득일자’란 기재 각 일자에 취득하여 이를 소유하고 있었다.

 

 

나. 그런데 한국전력공사는 이 사건 각 토지 지상에 철탑과 고압송전선 등을 각 설치하여 사용하였고, 그로 인하여 이 사건 각 토지 중 이용제한을 받는 면적은 별지 이용제한현황 ‘이용제한면적’ 기재와 같다.

 

 

다. 한편 원고 1, 2, 3, 4, 7은 이 사건 각 토지 지상에 철탑과 고압송전선 등이 설치된 이후에 토지 소유권을 취득한 자이고, 원고 5, 6은 이 사건 각 토지 지상에 철탑과 고압송전선 등이 설치되기 전에 토지 소유권을 취득한 자이며, 원고 8의 경우 토지취득일과 철탑, 고압송전선 등의 설치일 사이의 선후관계가 기록상 명백하지 않다.

 

 

라. 피고는 이 사건 각 토지 일대에 국민임대주택단지를 조성하고자 주식회사 제일감정평가법인 등이 감정한 이 사건 각 토지에 관한 감정평가금액을 근거로 하여 원고들과 협의매수를 추진하였는데, 원고들은 피고로부터 별지 이용제한현황 ‘평가금액’란 기재 각 보상금을 지급받고, 별지 토지 소유현황표 ‘처분일자’란 기재 각 일자에 이 사건 각 토지에 관하여 피고 앞으로 공공용지의 협의취득을 원인으로 한 각 소유권이전등기를 마쳐 주었다.

 

 

 

마. 위 협의취득 당시 원고들과 피고는 ‘매매대금이 고의·과실·착오평가 등으로 과다 또는 과소하게 책정되어 지급되었을 때에는 원고들과 피고는 과부족금액을 상대방에게 청구할 수 있으며, 원고들과 피고는 상대방이 청구한 금액을 즉시 지급 또는 반환하여야 한다.’고 약정(이하 ‘이 사건 약정’이라고 한다)하였다.

 

 

바. 위 감정평가 당시 감정평가기관은 이 사건 각 토지 중 별지 이용제한현황의 ‘이용제한면적’란 기재 각 면적에 관하여는 그러한 이용제한이 없는 토지와 비교한 후 감액하여 별지 이용제한현황 ‘평가금액’란 기재와 같은 각 금액을 평가하였는데, 이는 한국감정평가업협회의 내부 기준인 구 토지보상평가 지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것)에 따른 것이었다.

 

 

사. 한편 이 사건 각 토지에 관하여 이용제한이 없는 상태에서 평가한 금액은 별지 이용제한현황 ‘정당한 금액’란 기재 각 금원이고, ‘정당한 금액’과 위 라.에서 본 ‘평가금액’과의 차액은 별지 이용제한현황 ‘차액’란 기재 각 금원과 같다.

 

 

 

2. 관련 규정

〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)〉

 

 

제16조 (협의)

사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 

 

제68조 (보상액의 산정)

① 사업시행자는 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 2인 이상에게 토지 등의 평가를 의뢰하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 감정평가업자를 선정함에 있어 대통령령이 정하는 바에 따라 토지소유자가 요청하는 경우 제1항의 규정에 의한 감정평가업자 외에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있다.

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 평가의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.

 

 

〈공익사업법 시행규칙〉

 

 

제20조 (구분평가 등)

① 취득할 토지에 건축물·입목·공작물 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 "건축물 등"이라 한다)이 있는 경우에는 토지와 그 건축물 등을 각각 평가하여야 한다.

 

 

제22조 (취득하는 토지의 평가)

② 토지에 건축물 등이 있는 때에는 그 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가한다.

〈구 토지보상평가 지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것)〉

 

 

제46조의2 (선하지 등의 평가)

① 토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 인근 지역에 있는 유사한 제한을 받는 상태로 공시된 표준지 공시지가를 기준으로 함을 원칙으로 한다.

〈토지보상평가 지침(2009. 10. 28.자로 전면 개정된 것)〉

 

 

제46조의2 (선하지 등의 평가)

① 토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 그 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다.

 

 

 

3. 판단

 

 

가. 사업시행자가 공익사업법의 규정에 따라 토지 등의 소유자로부터 토지 등을 협의취득하는 것은 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매의 실질을 가지는 것이고( 대법원 2004. 9. 24. 선고 2002다68713 판결 등 참조), 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다( 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조).

 

 

 

 

나. 위 법리와 관련 규정 및 앞서 본 인정사실에 의하면, 공익사업법 제68조 제3항은 협의취득의 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 동법 시행규칙에 위임하고 있으며, 그 위임을 받은 공익사업법 시행규칙 제22조는 토지에 건축물 등이 있는 경우에는 그 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하도록 규정하고 있다. 그런데 공익사업법 제68조 제3항은 시행규칙에 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않으므로, 보상액 산정에 관하여는 공익사업법 시행규칙 제22조가 공익사업법의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 공익사업법 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖는 것으로 공익사업법의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력을 가진다고 보아야 한다.

 

 

 

 

다. 이 사건에 관하여 보건대, ① 구 토지보상평가지침은 한국감정평가업협회가 내부적으로 기준을 정한 것에 불과하고 일반 국민이나 법원을 기속하는 것이 아니어서 대외적 구속력이 없는 점, ② 공익사업의 사업시행자들은 철탑 및 송전선의 영구적·장기적 존치를 전제로 토지를 취득하는 것이 아니고, 그로 인하여 토지이용에 제약을 받는 것도 아닌 점, ③ 피고가 공익사업법에 따른 협의취득을 위한 보상액을 산정함에 있어 대외적 구속력을 갖는 공익사업법 시행규칙 제22조에 따라 토지에 건축물 등이 있는 때에는 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하였어야 함에도, 대외적 구속력이 없는 구 토지보상평가지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것)에 따라 이 사건 각 토지를 건축물 등에 해당하는 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태로 평가한 것은 정당한 토지의 평가라고 할 수 없는 점, ④ 협의취득 당시 이 사건 약정과 같은 규정을 둔 취지 및 그 내용, ⑤ 그 후 2009. 10. 28. 개정된 토지보상평가 지침 제46조의 2 제1항에 의하면, ‘토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 그 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다’고 평가기준이 변경된 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건의 경우 피고가 고의·과실 내지 착오평가 등으로 협의매수대금을 과소하게 책정하여 지급한 경우에 해당한다고 봄이 상당하므로, 피고는 이 사건 약정에 따라 원고들에게 별지 이용제한현황 기재 ‘차액’란 기재 각 금원을 지급할 의무가 있다.

 

 

 

 

라. 이에 대하여 피고는, 일부 원고들은 이 사건 각 토지 지상에 철탑 및 고압송전선이 설치된 후 위 토지를 매수하였으므로, 그와 같은 제한을 용인한 상태에서 가치를 낮게 평가하여 매수하였을 것인데, 그 후에 이 사건 각 토지들에 관하여 협의매수가 이루어진다고 하여 그와 같은 제한이 없는 상태의 보상을 요구하는 것은 신의칙에 반하고, 또 원고들이 협의매수가 성립한지 수년이 경과한 후에 제소기간 등의 제약이 있는 행정소송이 아닌 민사소송을 제기하는 것은 협의매수의 본질에 반하는 것으로서 신의칙에 반하므로 원고들의 청구에 응할 수 없다고 주장하나, 위와 같은 사정들만으로 원고들의 이 사건 청구가 신의칙에 위반한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.

 

 

 

 

마. 피고는 또 이 사건과 같이 선하지임을 전제로 하는 평가임을 원고들이 인지한 상태에서 협의된 가액으로 협의매수가 성립하였다면, 원고들이 선하지 상태를 전제로 한 평가액을 받아들이겠다는 의사를 표시함으로써 별지 이용제한현황 기재 차액란 기재 각 금액을 포기한 것이라는 취지로 주장하나, 피고가 주장하는 사정만으로는 원고들이 별지 이용제한현황 기재 차액란 기재 각 금액을 포기하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 위 주장도 이유 없다.

 

 

 

 

4. 결론

그렇다면, 피고는 원고 1에게 7,497,894원, 원고 2에게 36,031,880원, 원고 3에게 619,556원, 원고 4에게 24,118,878원, 원고 5에게 13,420,812원, 원고 6에게 2,458,410원, 원고 7에게 3,059,903원, 원고 8에게 13,459,940원 및 위 각 금원에 대하여 이 사건 2010. 12. 10.자 청구취지변경신청서부본 송달 다음날인 2010. 12. 16.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고들의 이 사건 각 청구는 이유 있어 각 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하되, 제1심 판결문의 주문 제1항 중 “2010. 2. 16.”은 “2010. 12. 16.”의 오기임이 명백하므로 이를 경정하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

[별지 생략]

 

 

 

 

 

 

판사 강승준(재판장) 당우증 이원근