陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

• 질의요지

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제9호에 따라 개발제한구역 지정 당시 지목이 대(垈)였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 토지에 일용품소매점을 건축하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 건축물의 건축에 대한 세부기준 외에 같은 표 제3호에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 세부기준을 함께 적용하여야 하는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 본인 소유 토지에 일용품소매점을 건축하려는 자로서, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제9호에 따라 근린생활시설의 건축허가를 받아야 하는 경우 개발제한구역 내에서 건축물을 건축하는 경우에 적용되는 세부기준 외에 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용되는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 개발제한구역 내에서 소매점을 신축하기 위해서는 토지의 지목을 “대”로 변경하여야 하므로, 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용된다고 답변하자, 이에 이견이 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.
  
  

• 회답

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제9호에 따라 개발제한구역 지정 당시 지목이 대(垈)였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 토지에 일용품소매점을 건축하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 건축물의 건축에 대한 세부기준 외에 같은 표 제3호에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용하여야 합니다.
  
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제9호에서는 개발제한구역 지정 당시 지목이 대인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제18조의2에서는 “대통령령으로 정하는 건축물”을 같은 영 별표 1 제5호다목 및 라목에 따른 주택 및 근린생활시설을 말한다고 규정하면서, 같은 영 별표 1 제5호라목1)에서는 시설의 종류란에 근린생활시설로서 “슈퍼마켓 및 일용품 소매점”을 규정하고 있습니다.
  
  한편, 개발제한구역법 제12조제8항에서는 제12조제1항에 따라 예외적으로 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 건폐율, 용적률, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2에서 허가 또는 신고의 세부 기준을 규정하면서, 같은 표 제2호에서는 건축물의 건축에 대한 허가 또는 신고의 세부기준을 규정하고 있고, 같은 표 제3호에서는 토지의 형질변경에 대한 허가 또는 신고의 세부기준을 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발제한구역법 제12조제1항제9호에 따라 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경되어 현재 지목이 대가 아닌 토지에 일용품소매점을 건축하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 건축물의 건축에 대한 세부기준만 적용하여 소매점을 건축할 수 있는지, 아니면 변경된 지목을 다시 대로 변경하여야 하므로 같은 표 제3호에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 제도로서, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 문언의 취지대로 제한적으로 해석하여야 하고, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
  
  그런데, 개발제한구역법 제12조제1항제9호는 지목이 변경된 토지에 주택 및 근린생활시설을 건축하는 경우 그에 적합한 토지로의 형질변경이 선행될 것을 예정하고 차질 없이 건축물을 건축할 수 있도록 건축허가와 더불어 그에 필요한 토지의 형질변경도 허용한 규정이라고 할 것이고(2014. 1. 28. 법률 제12372호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 국회 심사보고서 참조), 해당 규정의 적용과 관련하여 개발제한구역법령에서 규정하고 있는 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등에 적용되는 요건과 기준에 대한 예외규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역으로 지정된 이후 지목이 대가 아닌 것으로 변경된 토지에 근린생활시설인 일용품소매점을 건축하기 위해서는, 형질변경을 통해 토지의 지목을 대로 변경하는 행위가 선행되어야 할 것입니다.
  
  그리고, 개발제한구역에서의 토지 형질변경 기준에 대하여 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목2)에서는 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에 조성 가능한 대지면적의 한도를 건축물의 건축 기준과는 별도로 규정하고 있으므로, 비록 같은 표 2 제2호나목2)에서 건폐율 100분의 20 이하로 건축물을 건축하는 경우 바닥면적에 대한 제한 없이 건축물의 높이와 용적률에 대한 제한만 규정하고 있다고 하더라도, 이는 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목2)에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 기준의 범위 내에서만 적용될 수 있는 기준이라고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 제12조제1항제9호에 따라 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 토지에 일용품소매점을 건축하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 건축물의 건축에 대한 세부기준 외에 같은 표 제3호에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용하여야 할 것입니다.

그린벨트내 허가를 받고 할 수 있는 행위중 골프장이 있습니다.

시설의 종류 : 골프장 

건축 또는 설치의 범위 :

가) 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다.

나) 숙박시설은 설치할 수 없다.

다) 훼손된 지역이나 보전가치가 낮은 토지를 활용하는 등 자연환경을 보전할 수 있도록 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합하게 설치하여야 한다.  

* 골프장을 설치할 경우에는 가능한 토지의 입지기준이 있습니다. 

참조 : 개발제한구역의 지정및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제8조 

내용 :

제8조(개발제한구역에 골프장을 설치할 수 있는 토지의 입지기준) 에 따라 개발제한구역에 골프장을 설치할 수 있는 토지의 입지 기준은 다음 각 호와 같다.

1. 경사도 15도를 넘는 부분의 면적이 골프장의 사업계획 면적의 100분의 50 이하일 것

2. 절토(切土) 또는 성토(성토)하는 부분의 높이가 15미터를 초과하지 아니할 것.

    다만, 제3호나목 및 다목에 따른 지역의 경우에는 그러하지 아니하다.

3. 다음 각 목의 어느 하나 또는 둘 이상을 합한 면적이 골프장의 사업계획 면적의 100분의 60을 초과할 것.

    이 경우 각 목의 둘 이상의 면적을 합할 때에 서로 중복되는 부분은 한 번만 계산한다.

    가. 원형으로 보존되는 임야의 면적

    나. 행위허가 신청 당시 이미 쓰레기 매립지, 취토장(取土場), 그 밖에 이와 비슷한 용도로 사용됨에 따라 훼손된 지역의 면적

    다. 잡종지, 나대지(裸垈地), 그 밖에 이와 비슷한 토지의 면적

    라. 골프 코스가 조성되는 면적 외의 사업계획 면적 중 나무를 심어 녹지로 조성되는 면적

    마. 골프 코스에 연못으로 조성되는 면적

4. 간이골프장에 설치하는 골프연습장의 면적은 간이골프장 면적의 100분의 10 이하일 것

관련법규 :

농어촌정비법 제2조제16호 다목

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령 제19조 

내용

1) 농어촌정비법 제2조제16호 다목 :

 16. “농어촌 관광휴양사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다.

다. 주말농원사업: 주말영농과 체험영농을 하려는 이용객에게 농지를 임대하거나 용역을 제공하고 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업

2) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제 19조 :

「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다.

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령 제13조 1항 (별표1) 

그린벨트내 허가를 받고 할 수 있는행위중 유리온실이 있습니다. 

1) 시설의 종류 : 온실

2) 건축 또는 설치의 범위 :  

수경재배ㆍ시설원예 등 작물재배를 위한 경우로서 재료는 유리, 플라스틱, 그 밖에 이와 비슷한 것을 사용하여야 하며,

그 안에 온실의 가동에 직접 필요한 기계실 및 관리실을 66제곱미터 이하로 설치할 수 있다.

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령 제13조 1항 (별표1)

린벨트내 허가를 받고 할 수 있는 행위중 휴양림 및 수목

1) 시설의 종류 : 휴양림 및 수목원 

2) 건축 또는 설치의 범위 :   

「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제13조에 따른 자연휴양림 및 「수목원 조성 및 진흥에 관한 법률」에 따른 수목원과 그 안에 설치하는 시설을 말한다.

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 시행령 제13조 1항 (별표1)   

그린벨트내 허가를 받고 할 수 있는 행위중 휴양림 및 수목원이 있습니다.  

1) 시설의 종류 : 휴양림 및 수목원

2) 건축 또는 설치의 범위 :  

「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제13조에 따른 자연휴양림 및 「수목원 조성 및 진흥에 관한 법률」에 따른 수목원과 그 안에 설치하는 시설을 말한다.

2017. 9. 21. 선고 2017도7321 판결 〔개발제한구역의지정및관리에관한특별조 치법위반⋅폐기물관리법위반〕

[1] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조 제1항에 의하여 행정청으로부터 시정명령을 받은 자가 이를 위반한 경우, 같은 법 제32조 제2호에 정한 처벌을 하기 위하여는 시정명령이 적법하여야 하는지 여부(적극) / 시정명령이 당연무효는 아니지만 위법한 것으로 인정되는 경우, 같은 법 제32조 제2호 위반죄가 성립하는지 여부(소극)

[2] 피고인 甲 주식회사의 대표이사 피고인 乙이 개발제한구역 내에 무단으로 고철을 쌓아 놓은 행위 등에 대하여 관할관청으로부터 원상복구를 명하는 시정명령을 받고도 이행하지 아니하였다고 하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 위반으로 기소된 사안에서, 관할관청이 침해적 행정처분인 시정명령을 하면서 적법한 사전통지를 하거나 의견제출 기회를 부여하지 않았고 이를 정당화할 사유도 없어 시정명령은 절차적 하자가 있어 위법하므로, 피고인 乙에 대하여 같은 법 제32조 제2호 위반죄가 성립하지 않는다고 한 사례

[1] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조 제1항에 의하여 행정청으로부터 시정명령을 받은 자가 이를 위반한 경우, 그로 인하여 개발제한구역법 제32조 제2호에 정한 처벌을 하기 위하여는 시정명령이 적법한 것이라야 하고, 시정명령이 당연무효가 아니더라도 위법한 것으로 인정되는 한 개발제한구역법 제32조 제2호 위반죄가 성립될 수 없다.

[2] 피고인 甲 주식회사의 대표이사 피고인 乙이 개발제한구역 내에 무단으로 고철을 쌓아 놓은 행위 등에 대하여 관할관청으로부터 원상복구를 명하는 시정명령을 받고도 이행하지 아니하였다고 하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 위반으로 기소된 사안에서, 관할관청이 침해적 행정처분인 시정명령을 하면서 피고인 乙에게 행정절차법 제21조, 제22조에 따른 적법한 사전통지를 하거나 의견제출 기회를 부여하지 않았고 이를 정당화할 사유도 없으므로 시정명령은 절차적 하자가 있어 위법하고, 시정명령이 당연무효가 아니더라도 위법한 것으로 인정되는 이상 피고인 乙이 시정명령을 이행하지 아니하였더라도 피고인 乙에 대하여 개발제한구역법 제32조 제2호 위반죄가 성립하지 아니함에도, 이와 달리 보아 피고인들에게 유죄를 인정한 원심판단에 행정행위의 공정력과 선결문제, 개발제한구역법 제32조의 시정명령위반죄에 관한 법리오해의 위법이 있다고 한 사례.

KDI_연구_보고서_-_규제에_따른_재산권침해와_중첩규제에_통한_보상회피.pdf

국토교통부(장관 강호인)는 개발제한구역내 주택의 이축 요건을 완화하는 내용의 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 일부개정령안｣이 2월 2일 국무회의를 통과했다고 밝혔다.

종전에는 개발제한구역 내 공익사업의 시행으로 철거되는 기존 주택의 소유자는 공익사업의 사업인정 이전부터 해당 주택을 소유한 경우에만 개발제한구역 내 자기 소유의 토지(동일 시·군·구 내)에 주택을 신축(이축)할 수 있었으나, 앞으로는 사업인정 이전부터 소유 여부와 관계없이 철거되는 주택의 소유자로서 보상금을 받은 경우에는 철거일 당시 소유권을 확보한 자기 소유 토지(동일 시·군·구 내)에 주택을 신축(이축)할 수 있게 된다.

국토교통부 관계자는 “이번 개정령안이 시행(2.11 예정)되면 사업인정 고시이후 해당 주택을 매입한 주민의 주거 불편이 해소될 것”이라고 말했다.

160202(10시이후) 개발제한구역 내 주택 이축 요건 완화(녹색도시과).pdf

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2015. 11. 12. 선고 2014두47785 판결 〔건축불허가처분취소청구의소〕

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 제3의2호에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용되는 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’에 위 규정의 시행일인 2012. 3. 16. 이전에 이미 철거가 완료된 건축물이 포함되는지 여부(소극)

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제2호, 제3호, 제3의2호(이하 ‘개정 규정’이라 한다), 부칙(2011. 9. 16.) 제1조 단서의 문언 내용과 취지 등에 더하여, 개정 규정 중 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’은 개정 규정 시행 당시 아직 철거되지 아니한 건축물을 의미한다고 해석하는 것이 문언에 부합하는 점,

개정 규정은 2011. 9. 16. 개발제한구역법이 법률 제11054호로 개정됨에 따라 신설되었고, 그 이전에는 개발제한구역 내의 건축물 이축을 취락지구 안으로의 이축(제2호) 또는 공익사업에 의하여 건축물이 철거되어 이주단지가 조성되는 경우 이주단지 내로의 이축(제3호)으로 한정하여 허가할 수 있었는데, 개정 규정 이전의 제한이 주택 이외의 공장 등의 건축물의 경우 자연환경 훼손 가능성이 큰 점 등에 비추어 개발제한구역 내의 건축물 소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로 볼 수 없었던 점, 부칙은 개정 규정의 시행 시기에 관한 경과규정을 두고 있을 뿐 그 이전에 이미 공익사업에 의하여 철거가 완료된 건축물에 관하여는 아무런 경과규정을 두고 있지 아니하고, 개정 취지가 개정 규정 시행 이전의 법령에 따라 적법하게 취락지구가 아닌 지역으로의 이축이 제한된 건축물 소유자에게까지 새롭게 이축권을 부여하기 위한 것으로는 보기 어려운 점 등을 종합하면, 개정 규정에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용되는 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’이란 ‘위 규정의 시행일인 2012. 3. 16. 이후에 철거되는 건축물’을 의미하는 것으로서 그 이전에 이미 철거가 완료된 건축물은 이에 포함되지 않는다.