2015. 11. 12. 선고 2015두2963 판결 〔손실보상금등〕

[1] 건축물 소유자가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 같은 법 제75조의2 제1항에 따른 잔여 건축물 가격감소 등으로 인한 손실보상을 청구할 수 있는지 여부(소극) 및 이는 수용대상 건축물에 대하여 재결절차를 거친 경우에도 마찬가지인지 여부(적극)

[2] 피수용자가 부가가치세법상의 납세의무자인 사업자로서 손실보상금으로 수용된 건축물 등을 다시 신축하는 것이 자기의 사업을 위하여 사용될 재화 또는 용역을 공급받는 경우에 해당하는 경우, 사업시행자에게 건축비 등에 포함된 부가가치세 상당을 손실보상으로 구할 수 있는지 여부(원칙적 소극)

[3] 보상금 증감에 관한 소송에서 재결의 기초가 된 감정기관의 감정평가와 법원이 선정한 감정인의 감정평가가 개별요인 비교 등에 관하여 평가를 달리하여 감정 결과에 차이가 생기는 경우, 어느 것을 택할 것인지가 법원의 재량에 속하는지 여부(원칙적 적극) 및 개별요인 비교에 오류가 있거나 내용이 논리와 경험 법칙에 반하는 감정평가를 택할 수 있는지 여부(소극)

[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제75조의2 제1항, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 내용 및 입법 취지 등을 종합하면, 건축물 소유자가 사업시행자로부터 토지보상법 제75조의2 제1항에 따른 잔여 건축물 가격감소 등으로 인한 손실보상을 받기 위해서는 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않고, 이는 수용대상 건축물에 대하여 재결절차를 거친 경우에도 마찬가지이다.

[2] 피수용자가 부가가치세법상의 납세의무자인 사업자로서 손실보상금으로 수용된 건축물 등을 다시 신축하는 것이 자기의 사업을 위하여 사용될 재화 또는 용역을 공급받는 경우에 해당하면 건축비 등에 포함된 부가가치세는 부가가치세법 제38조 제1항 제1호에서 정한 매입세액에 해당하여 피수용자가 자기의 매출세액에서 공제받거나 환급받을 수 있으므로 위 부가가치세는 실질적으로는 피수용자가 부담하지 않게 된다. 따라서 이러한 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 피수용자가 사업시행자에게 위 부가가치세 상당을 손실보상으로 구할 수는 없다.

[3] 보상금 증감에 관한 소송에서 재결의 기초가 된 감정기관의 감정평가와 법원이 선정한 감정인의 감정평가가 개별요인 비교 등에 관하여 평가를 달리한 관계로 감정 결과에 차이가 생기는 경우 각 감정평가 중 어느 것을 택할 것인지는 원칙적으로 법원의 재량에 속하나, 어느 감정평가가 개별요인 비교에 오류가 있거나 내용이 논리와 경험의 법칙에 반하는데도 그 감정평가를 택하는 것은 재량의 한계를 벗어난 것으로서 허용되지 않는다.

[본회의통과]그린벨트 건축허용, 30% 공원조성 후 기부채납시 가능

[the300]개발제한구역 특별조치법 개정안 국회 본회의 통과

6일 오후 경기도 의왕시 이동 일대의 의왕첨단산업단지가 들어설 그린벨트의 모습. 국토교통부는 이날 오후 대통령 주재 제3차 규제개혁장관회의에서 그린벨트 해제 절차와 해제요건 완화 등을 담은 ‘개발제한구역 개선방안’을 발표했다. 이 발표문에는 9월부터 30만㎡ 이하 그린벨트 해제권한을 지방정부에 부여하고 지역 특산물 판매, 체험시설 허용 등의 입지규제를 완화한다는 내용이 포함돼 있다. 2015.5.6/뉴스1 <저작권자 © 뉴스1코리아, 무단전재 및 재배포 금지>

 

그린벨트 내에서 사업지의 30%를 공원으로 조성하면 불법으로 간주해온 물류창고를 2017년 말까지 한시적으로 건설할 수 있게 된다. 또 소규모 개발제한구역(그린벨트) 해제권한이 시·도지사에 일부 위임된다.

국회는 9일 본회의를 열고 이 같은 내용을 담은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안을 통과시켰다.

해당 지역 면적의 30% 이상을 도시공원으로 조성해 기부채납하면 물류창고 단지를 건설

 

할수 있도록 한시적으로 허용하는 내용이다. 창고 등을 가장해 불법 물류창고 밀집지역이

 

확산되면서 적발에 한계가 있자 양성화로 전환하겠다는 것이다.

아울러 정부에 귀속된 개발제한구역의 해제권한을 소규모에 한해 시도지사에 위임된다. 무분별한 해제를 막기위해 구역해제 전 국토교통부 장관과 사전협의를 의무화했다. 2년 내에 착공되지 않으면 해제지역을 개발제한구역으로 환원해야 한다.

또 국토위는 그린벨트 내 군사시설 건축 때 보전부담금 부과율을 바닥면적 기준 50%만 적용하는 내용도 함께 통과시켰다. 지금까지 그린벨트 내 군사시설을 건축하면 보전부담금 부과율을 70% 적용했다. 당초 보전부담금을 전액 면제를 추진했으나 국토위원회는 절충안으로 50%로 결정했다.

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• 질의요지

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에서는 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지에 신축하는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제12조제8항에서는 개발제한구역에서 허가 또는 신고를 받아 건축할 수 있는 건축물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률 등 허가나 신고의 세부 기준을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에서는 주택을 건축하는 경우의 허가나 신고의 세부 기준을 정하고 있는바,
  
  개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제2호나목에 따른 주택 건축 허가 등의 세부 기준을 초과하여 수용 당시의 기존 주택의 연면적 그대로 이축(신축)할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 국토교통부에 “1필지 내에 각각의 건축물대장으로 관리되고 있는 여러 동의 주택이 1개의 개발제한구역 건축물관리대장으로 관리되고 있을 경우는 기존 면적 그대로 인근 토지 또는 인근 마을 안으로 동일한 장소로 이축하여야 함’으로 회신한 2000. 6. 9. 건설교통부의 질의회신 공문을 첨부하여, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)①에 따라 이축하는 경우, 공익사업에 따른 수용 당시의 기존 주택 규모(연면적) 그대로 이축이 가능한지”를 질의하여,
  
  ※ 2000. 6. 9. 건설교통부 회신 당시 적용법령인 「도시계획법 시행규칙」 제7조제2호사목(1)에서는 개발제한구역에서 주택의 건축은 3층 이하 건축물로 허가기준을 규정하여, 현행 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제2호나목에서와 같은 건축물 높이 외 건폐율, 용적률, 연면적에 관한 허가기준은 없었음.
  
  ○ 국토교통부로부터 “주택이 공익사업에 편입되어 이축하는 경우에도 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제2호나목에서 정하고 있는 기준에 따라 신축할 수 있다.”는 답변을 받자, 법제처에 해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우에도, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제2호나목에 따른 주택 건축 허가 등의 세부 기준을 초과하여 수용 당시의 기존 주택의 연면적 그대로 이축(신축)할 수는 없습니다.
  
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경을 할 수 없도록 하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있는데, 같은 항 제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에서는 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말함)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말함) 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 개발제한구역법 제12조제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에서는 주택을 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우에는 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터(5년 이상 거주자는 232제곱미터, 지정 당시 거주자는 300제곱미터) 이하로 건축이 가능하고, 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우에는 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하로 건축이 가능하다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에 따라 개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에 따른 주택 건축 허가 등의 세부 기준을 초과하여 수용 당시의 기존 주택의 연면적 그대로 이축(신축)할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되, 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적이고 제한적으로 건축행위를 허용하려는 것이 그 입법취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적으로 해석해야 하고, 이를 확대하거나 유추해석해서는 아니 된다고 할 것입니다(법제처 2013. 6. 4. 회신 13-0199 해석례 참조).
  
  그런데, 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 같은 항 단서 및 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 허가를 받아 할 수 있도록 하면서 같은 조 제8항에서는 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2에서 그 허가나 신고 기준을 세부적으로 정하고 있으므로, 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에 해당하여 개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 더 이상 거주할 수 없게 됨에 따라 주택을 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우라고 하더라도, 주택을 신축하는 지역이 개발제한구역이라면 기준을 초과하여 기존 주택 규모(연면적) 그대로 이축할 수 있도록 하는 예외가 규정되어 있지 아니한 이상, 개발제한구역에 있어서의 건축에 대한 세부 기준인 같은 법 제12조제8항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호가목에 따라야 할 것입니다.
  
  따라서, 개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우에도, 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에 따른 주택 건축 허가 등의 세부 기준을 초과하여 수용 당시의 기존 주택의 연면적 그대로 이축(신축)할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  

• 질의요지

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)②에 규정된 “재해”에 화재가 제외되는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 경기도 양주시에서는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표1 제5호다목다)②에 규정된 “재해”에 화재가 제외되는지에 대해 국토교통부에 질의한 결과 화재가 제외되지 않는다는 답변을 받았으나 이에 이의가 있어 법제처에 직접 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)②에 규정된 “재해”에 화재가 제외되지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설의 설치를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 이러한 설치의 범위를 구체화한 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호다목다)②에서는 같은 목 가)에도 불구하고 기존 주택이 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지(재해를 입은 날부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지를 말함)에 신축하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)②에 규정된 “재해”에 화재가 제외되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조).
  
  그런데, 이 사안과 관련하여 개발제한구역법에서는 “재해”라는 용어의 의미에 관하여 별도로 정의하거나 그 범위 및 종류 등에 관하여 특별히 규정한 바가 없으나, 국립국어원 표준국어대사전에 따르면 “재해”란 재앙으로 말미암아 받는 피해로서 지진, 태풍, 홍수, 가뭄, 해일, 화재, 전염병 따위에 의하여 받게 되는 피해를 말합니다. 그리고, 현행 법령상 “재해”와 관련된 사항을 규정하고 있는 「재난 및 안전관리 기본법」 및 「자연재해대책법」을 살펴보면, 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에서는 “재난”이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해인 자연재난(가목)과 화재ㆍ붕괴ㆍ교통사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지ㆍ통신ㆍ교통 등 국가기반체계의 마비, 감염병 및 가축 전염병의 확산 등으로 인한 피해인 사회재난(나목)으로 각각 나누어 규정하고 있고, 「자연재해대책법」 제2조제1호에서는 “재해”란 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난으로 인하여 발생하는 피해를 말한다고 규정하고 있습니다. 따라서 사회에서 일반적으로 통용되는 의미나 관련 법령에서는 “재해”의 범위에 국민의 생명ㆍ신체 및 재산과 국가에 피해를 줄 수 있는 재난들을 포괄하고 있고, 개발제한구역법에서도 특별히 “재해”의 범위에 화재를 제외하고 있지 않으므로, 주택 소유자의 방화 등에 의한 경우가 재해에 포함되는지 여부는 별론으로 하고, 같은 법 시행령 별표1 제5호다목다)②에 규정된 “재해”에서 화재가 제외된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  아울러, 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서, 같은 항 제1호마목 및 같은 법 시행령 별표1 제5호다목다)에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 허가를 받아 개발제한구역 내에 다시 주택을 신축할 수 있도록 규정한 제도적 취지는 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 재해로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 등 일정요건이 구비된 경우 기존 주택이 소재하고 있던 동일한 개발제한구역 내에서 주택을 신축할 수 있도록 함으로써 그 생활근거를 계속 마련해주기 위한 것으로서(법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례 참조), 다양한 재난 가운데 화재만을 태풍, 홍수 등 다른 재난들과 달리 보아 재해의 범위에서 제외된다고 해석하는 것은 이러한 해당 규정의 입법 취지와도 맞지 않는다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)②에 규정된 “재해”에는 화재가 제외되지 않는다고 할 것입니다.