이유
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제9호에서는 개발제한구역 지정 당시 지목이 대인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제18조의2에서는 “대통령령으로 정하는 건축물”을 같은 영 별표 1 제5호다목 및 라목에 따른 주택 및 근린생활시설을 말한다고 규정하면서, 같은 영 별표 1 제5호라목1)에서는 시설의 종류란에 근린생활시설로서 “슈퍼마켓 및 일용품 소매점”을 규정하고 있습니다.
한편, 개발제한구역법 제12조제8항에서는 제12조제1항에 따라 예외적으로 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 건폐율, 용적률, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2에서 허가 또는 신고의 세부 기준을 규정하면서, 같은 표 제2호에서는 건축물의 건축에 대한 허가 또는 신고의 세부기준을 규정하고 있고, 같은 표 제3호에서는 토지의 형질변경에 대한 허가 또는 신고의 세부기준을 규정하고 있는바,
이 사안은 개발제한구역법 제12조제1항제9호에 따라 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경되어 현재 지목이 대가 아닌 토지에 일용품소매점을 건축하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 건축물의 건축에 대한 세부기준만 적용하여 소매점을 건축할 수 있는지, 아니면 변경된 지목을 다시 대로 변경하여야 하므로 같은 표 제3호에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 제도로서, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 문언의 취지대로 제한적으로 해석하여야 하고, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 제12조제1항제9호는 지목이 변경된 토지에 주택 및 근린생활시설을 건축하는 경우 그에 적합한 토지로의 형질변경이 선행될 것을 예정하고 차질 없이 건축물을 건축할 수 있도록 건축허가와 더불어 그에 필요한 토지의 형질변경도 허용한 규정이라고 할 것이고(2014. 1. 28. 법률 제12372호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 국회 심사보고서 참조), 해당 규정의 적용과 관련하여 개발제한구역법령에서 규정하고 있는 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등에 적용되는 요건과 기준에 대한 예외규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역으로 지정된 이후 지목이 대가 아닌 것으로 변경된 토지에 근린생활시설인 일용품소매점을 건축하기 위해서는, 형질변경을 통해 토지의 지목을 대로 변경하는 행위가 선행되어야 할 것입니다.
그리고, 개발제한구역에서의 토지 형질변경 기준에 대하여 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목2)에서는 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에 조성 가능한 대지면적의 한도를 건축물의 건축 기준과는 별도로 규정하고 있으므로, 비록 같은 표 2 제2호나목2)에서 건폐율 100분의 20 이하로 건축물을 건축하는 경우 바닥면적에 대한 제한 없이 건축물의 높이와 용적률에 대한 제한만 규정하고 있다고 하더라도, 이는 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목2)에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 기준의 범위 내에서만 적용될 수 있는 기준이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 제12조제1항제9호에 따라 개발제한구역 지정 당시 지목이 대였으나 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 토지에 일용품소매점을 건축하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 건축물의 건축에 대한 세부기준 외에 같은 표 제3호에서 규정하고 있는 토지의 형질변경에 대한 세부기준도 함께 적용하여야 할 것입니다.