14회 1번 (표준지공시지가) 기출문제 분석 및 예시답안

 

 

 

 

이 문제는 2002년 7월 舊 부동산 고시 (現 월간 감정평가사 : 현재 폐간)에 김해룡 교수님 문제를 2003년 14회 1번 시험에 그대로 출제한 것입니다.

 

 

 

 

<법적으로 다툴 수 있는지 논하라> 식으로 묻는 것은 김해룡 교수님의 특징중 하나입니다.

 

 

 

 

<법적으로 다툴 수 있는지 논하라> 가 다툼의 수단을 묻고 있는지를 묻고 있는지 아니면 甲의 권리구제가 가능한지 여부를 묻는 것인지 여부를 생각해 볼 필요가 있습니다.

 

 

 

 

2003년 당시 실제 시험을 본 수험생들이 문제를 접하고 <법적으로 다툴 수 있는지 논하라>에 대하여 목차를 어떻게 잡아야 했는지 많이 당황했었습니다.

 

 

 

 

1. 다툼의 수단을 묻는 것일 경우

 

다툼의 수단에는 흔히 생각할 수 있는 게 행정쟁송 수단입니다. 따라서 행정심판과 행정소송을 다툼의 수단으로 생각할 수 있고 부동산공시법 제8조상의 이의신청이 다툼의 수단이 될 수 있는지도 문제됩니다.

 

(21회 2번으로 출제된 부감법 이의신청 판례 내용 파악)

 

그러면, 논점은 이의신청의 법적성질, 행정심판 및 행정소송의 요건 검토가 될 것입니다.

 

 

 

2. 甲의 권리구제 가능성을 묻는 것일 경우

 

 

 

이때는 행정소송의 인용가능성에 중점을 두어 서술해야 합니다. ‘표준지의 선정 및 관리지침“에

 

위배되었다는 이유로 표준지공시지가에 대해 다투려고 하는 것이므로, 표준지공시지가 결정은 항

 

고소송의 대상이 되는 처분인지 여부 (= 표준지공시지가의 법적성질= 대상적격)와 표준지의 인근

 

토지 소유자에게 원고적격(= 표공을 다툴 법률상 이익)이 인정되는지가 항고소소의 요건 중 논점

 

이 됩니다. 또한 본안판단 부분에서 ’표준지의 선정 및 관리지침‘의 법적성질 (=법령보충적 행정규

 

칙)과 위법의 정도 파악이 논점이 될 것입니다.

 

 

 

 

제 생각에는 이 문제에서 <법적으로 다툴 수 있는지 논하라>의 의미가 甲의 권리구제 가능성을

 

묻는 거라 생각합니다. 이유는 본안판단을 할 수 있는 구체적 근거를 문제만 읽어가지고서는 파악

 

하기 어렵기 때문입니다.

 

 

 

 

조현강사는 표준지공시지가에 대한 결정을 다투는 경우 행정심판의 대상인지 여부 재결예 (2011-

 

15218, 재결일 : 2012.1.17.) 에 따라 표준지공시지가 결정에 대한 다툼에 대한 논의를 먼저 서술한

 

것으로 판단되나, 대목차 Ⅲ, Ⅳ 순서를 바꾸어 서술하였다면 수험자가 좀 더 자연스럽게 이해를

 

하였을 것 같습니다. (어찌보면 고급 스킬의 답안일 수도 있습니다)

 

 

 

 

법규사례의 경우 목차가 단일하게 도출되는 것이 아닙니다.

 

 

 

강사가 제시한 답안이 완벽한 답안은 아니며 강사 답안과 다르더라도 논리적이라면 그것도 답안이 될 수 있습니다.

 

 

 

2~3년차 수험생들이 이런 것 때문에 법규를 많이 어려워 하는 것 같습니다.

 

 

 

조현 강사는 수험자간 호불호가 극명하게 갈리는 스타일입니다. 이에 대한 구체적 논의는

 

조현 법규문제 총체적 난국이네요

(http://cafe.daum.net/appraisal/6on/14112) 등과 이에 대한 조현 강사 옹호론 등 참조

 

 

 

 

이하 이 문제에 대한 여러 예시목차 및 답안을 올려드리니 참고 하시고 자신이 가장 논리적이라고 생각하는 목차로 정리하시길 바랍니다.

 

 

 

 

 

 

 

 

<박승용 변호사 예시답안 : 2010년 자료>

 

 

 

Ⅰ. 쟁점의 정리

 

甲의 구제수단과 관련하여, 항고쟁송에 의한 권리구제수단을 중심으로 살펴보되, 먼저 표준지공시지가 결정·공시의 처분성을 검토한 다음, 처분성을 긍정할 경우와 부정할 경우를 나누어 검토한다.

 

처분성을 긍정할 경우 소의 적법성과 관련하여, 특히 표준지 소유자가 아닌 甲의 원고적격 인정 여부가 문제되며, 본안에서 이유유무 관련 훈령에 불과한 ‘표준지선정 및 관리지침’이 위법성 판단의 기준으로 활용될 수 있는지 여부가 문제된다.

 

부차적으로 하자승계 여부와 관련된 논의를 검토하며, 손해배상청구에 의한 권리구제 가능성 여부를 검토한다.

 

 

 

 

 

 

 

Ⅱ. 표준지공시지가 결정․공시의 법적성질

 

 

 

1. 문제점

이 논의는 개별공시지가의 산정이 기준이 되는 표준지공시지가에 대한 것으로, 표준지공시지가가 개별공시지로 인정되는 경우에는 개별공시지가의 법적성질 문제가 됨에 유의하여야 한다.

 

 

 

 

2. 학설

(1) 처분성을 긍정하는 행정행위설은 ① 공시지가는 개발부담금 등의 산정기준이 되는 직접적 외부효가 있다는 점, ② 법률관계가 조기확정될 필요가 있다는 점, ③ 부동산가격공시법 제8조 제1항의 이의신청제도는 처분성을 인정하는 징표라는 점을 논거로 한다.

 

 

 

(2) 처분성을 부정하는 1) (비구속적) 행정계획설은 ① 표준지공시지가는 지가체계의 일원화를 기하여 일반적 토지거래 지표가 되는 점, ② 적용 시 가감하여 적용되어 직접적 외부효가 없다는 점을 논거로 내부적 효력만 갖는, 구속력 없는 행정계획에 불과하다고 보고, 2) 행정규칙설(법규명령설)은 ① 표준지공시지가는 지가산정의 기준이 되는 것으로 일반적·추상적 규율이라는 점, ② 위법한 표준지공시지가를 기준으로 행하여진 후행처분도 위법하다고 보아야 하므로 법규명령의 성질을 가지는 고시라고 본다. 3) 사실행위설은 지가정보를 제공하는 의사작용을 요소로 하는 사실행위에 불과하다고 본다.

 

 

 

3. 判例

대법원은 (구)국토이용관리법에 근거한 ‘기준지가’의 고시는 일반적·추상적 기준을 설정한 것에 불과하고 보아 처분성을 부정하였으나 그 후로는 ‘이의신청절차를 거쳐 국토해양부장관을 상대로 행정소송을 제기하여야 한다.’라고 하여 처분성을 긍정한다. 최근에는 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서 선행처분으로서 그 수용대상 토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다고 판시하여 명시적으로 그 처분성을 인정하고 있다.

 

 

 

4. 검토

 

 

 

처분성을 부정하는 것이 타당하다고 본다. 이는 ① 표준지는 이를 기준으로 개별공시지가를 산정한다는 점, ② 개별공시지가를 산정함에 그대로 적용되는 것이 아니라 가감조정하여 적용된다는 점 등을 고려할 때 직접적 외부효 및 개별ㆍ구체적 규율성을 인정할 수 없기 때문이다.

 

 

 

또한, ③ 이의제기 제도 존부를 행정행위의 결정적 징표로 볼 수 없고, ④ 표준지 자체가 개별지가로 인정되는 경우 개별지가 문제로 고찰해야 하며, ⑤ 표준지공시지가 결정은 직접적 외부효가 없는바 법률관계 조기확정은 의미가 없다고 본다.

따라서 표준지공시지가 결정ㆍ공시는 내부적으로 효력만 갖는 비구속적 행정계획으로 보는 것이 타당하고 본다.

 

 

 

다만, 현재 판례가 처분성을 긍정하고 있는바, 아래에서는 처분성을 긍정하는 경우와 부정하는 경우를 나누어 甲의 항고쟁송에 의한 권리구제를 살펴본다.

 

 

 

 

Ⅲ. 처분성을 긍정할 경우 행정쟁송에 의한 구제

 

 

 

 

1. 甲이 제기할 수 있는 쟁송의 종류

부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘법’) 제8조 규정에 따라 甲은 공시지가가의 공시일로부터 30일 이내에 서면으로 이의를 신청(특별행정심판)할 수 있다. 이 경우는 甲은 법 시행령 제11조 제1항의 ‘그 밖에 법률상 이해관계를 가진 자’에 해당된다.

나아가, 甲은 표준지공시지가 결정·공시에 대한 취소 내지 무효확인 소송을 제기를 고려해 볼 수 있는데, 구체적 내용은 아래와 같다.

 

 

 

 

2. 취소소송 내지 무효확인소송의 적법성

 

 

가. 소의 적법 요건 관련하여 특히, 원고적격, 제소기간 및 이의신청 전치 여부가 문제된다.

 

 

 

 

나. 甲의 원고적격 인정 문제

원고적격이란 행정소송에서 원고가 될 수 있는 자격으로 행정소송법 제12조 제1문은 ‘법률상 이익이 있는 자’로 규정하고 있다.

 

(1) 취소소송의 본질론 : 권리구제설은 원고적격의 범위를 부당하게 제한하고 있는 점, 보호가치이익구제설은 객관적 기준이 결여 되었다는 점, 적법성보장설은 취소소송을 객관소송화시킨다는 점에서 문제가 있다. 통설·判例는 법률상이익구제설의 입장이며, 타당시 된다.

 

(2) ‘법률상 이익이 있는 자’의 판단기준

 

1) ‘법률’의 범위(보호규범론) : 보호되는 이익인지 여부의 판단의 근거가 되는 ’법률‘의 범위와 관련하여, 판례는 기본적으로 당해 처분의 근거되는 법률만을 고려하지만, 최근 관계 법률의 취지 및 근거법률이 준용하는 규정에서 보호하는 이익도 포함시키고 있다. 검토건대, 이는 남소방지와 권리구제의 실효성의 조화선상에서 결정될 문제로 먼저 처분의 근거법률 및 관계법령을 고려하고, 다음으로 그 법률의 해석을 통해 보호이익의 도출 가능성을 살펴본 다음, 최종적, 보충적으로 기본권이 침해됨을 이유로 인정하되, 그 기본권 침해로 인해 법적 지위에 대한 침해로 평가되기 위한 상당한 강도의 것일 때 인정함이 타당하다.

 

2) ‘이익’의 의미 : 이는 직접적이고, 구체적인 이익을 말하고, 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해는 이에 해당하지 않는다.

 

3)‘있는’의 의미 : 법률상 이익은 사실심변론종결시를 기준으로 판단하게 되고, 가능성만으로는 부족하고 법률상이익이 존재하여야 한다.

 

 

(3) 사안의 경우

부동산가격공시법의 입법 목적이 표준지의 적정가격을 공시하여 인근 토지의 가격산정의 기준이 되게 함에 있으며, 법 제9조 내지 제10조에 따르면 표준지공시지는 장차 개별공시지가, 세금이나 개발부담금, 토지보상금 등의 산정기준이 된다는 점, 원고적격을 인정하지 아니하면 표준지공시지가의 불가쟁력으로 인하여 개별공시지가 등의 결정을 다툼에 표준지공시지가의 위법성을 주장할 수 있는 길이 봉쇄된다는 점, 법 시행령 제11조가 ‘그 밖에 법률상 이해관계인’에 까지 이의신청인의 범위를 확대하고 있는 점 등을 고려할 때, 표준지선정단위구역의 토지소유자의 경우에도 그 토지에 적용된 표준지공시지가 결정을 다툴 수 있는 법률상 이익이 있는 자에 해당하다고 보는 것이 타당하다.

결국, 甲은 상기 표준지 공시지가 결정을 다툴 법률상 이익을 가지는 자이다.

 

 

 

 

다. 제소기간의 문제

표준지공시지가 결정이 甲에 통지되지 않는다는 점에서 제소기간의 기산점과 그 기간이 문제된다. 判例는 고시 또는 공고의 효력 발생일에 그 행정처분이 있음을 알았던 것으로 추정하여 그 날부터 90일 이내 제소하여야 한다고 한다. 이에 명문의 규정없이 앎을 추정하는 것을 지적하며, 개별적으로 통지를 하지 않는 한 효력발생일을 있은 날로 보아 그 날로부터 1년내 제기하여야 한다는 유력한 견해가 있다.

 

다만, 이의신청을 거친 경우에는 이의신청의 결과를 통보받은 날부터 90일 이내에 표준지공시지가 결정의 취소소송을 제기하면 될 것이다.

 

 

 

 

 

라. 이의신청이 임의절차인지 여부

이의신청 후 공시지가에 대한 불복을 해야 한다는 判例의 입장에 따라 이의신청전치주의가 적용된다고 보는 견해도 있으나, 개정 행정소송법은 행정심판 임의주의를 원칙으로 하고 있는 점, 법 제8조는 단순히 ‘... 이의를 신청할 수 있다.’라고 규정하고 있는 점에 비추어 이의신청의 제기 없이 직접 행정소송의 제기가 가능하다고 해석된다.

 

 

 

 

마.소결

결국, 甲이 표준지공시지가 결정·공시가 효력을 발생한 날(공시 후 5일이 경과한 날)부터 90일 이내(判例) 국토해양부장관을 피고로 취소 내지 항고소을 제기하였다면 이는 적법하다.

 

 

 

 

 

3.취소소송 내지 무효확인소송의 이유유무

 

 

 

 

 

가. 문제점

 

 

 

부동산가격공시법 제3조 제2항, 시행령 제3조 제1항은 국토해양부장관에게 표준지의 선정 및 가격공시에 대한 권한을 부여하고, 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하지 않은 관계로, 국토해양부장관은 훈령의 형식으로 ‘표준지의 선정 및 관리 지침’을 제정하여 법률의 내용을 구체화 하고 있다. 위 지침이 재판의 기준이 될 수 있는지 여부가 문제된다.

 

 

 

나.법령보충적 행정규칙이 헌법에 위반하는지

헌법이 예정하지 않은 새로운 입법형식으로 위헌무효로 보는 견해가 있으나 다수의 견해는 법령보충적 행정규칙 또는 법령의 위임을 받아 위임을 명령을 보충하는 것이고, 행정법규는 그 내용이 매우 전문적·기술적이어서 행정규칙 형식으로 제정할 현실적 필요성을 논거로 법령보충적 행정규칙 또한 현행 헌법상 가능한 것으로 보고 있으며, 판례도 같다. 타당시 된다.

 

 

 

다.법령보충적 행정규칙의 법적성질

 

(1)학설

 

1) 법규명령설 : 법령의 개별적․구체적 위임에 따라 법규를 보충하는 기능을 가지며 대외적 효력을 가지므로 법규명령으로 보아야 한다는 견해이다.

 

2) 행정규칙설 : 행정입법은 국회입법원칙에 대한 예외이므로 그러한 예외적인 입법형식은 헌법에 근거가 있어야 한다는 이유로 행정규칙으로 보는 견해이다.

 

3) 규범구체화 행정규칙설 : 원칙적으로 위헌․무효이나, 判例의 입장을 수용할 경우 이를 통상적인 행정규칙과 달리 그 자체로서 국민에 대한 법적 구속력이 인정되는 규범구체화행정규칙으로 보고자 하는 견해이다.

 

4) 위헌․무효설 : 우리 헌법상 법규명령은 한정적인 것이므로 행정규칙형식의 법규명령은 허용되지 않으며 따라서 위헌․무효라는 견해이다.

 

 

(2)判例 : 행정규칙형식의 법규명령 관련해서 ① 국세청장 훈령인 재산제세사무처리규정에 대해 상위법령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하는 기능을 가지면서 그와 결합하여 대외적 효력을 발생시키는 위임명령으로서 법령보충규칙으로 보았고, ② 국무총리 훈령인 개별토지가격합동조사지침에 대해서는 상위법의 시행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보았다.

 

 

(3)검토 : 법령을 보충하여 대외적 효력이 인정되는 이상 그 보충규정의 내용이 위 법령의 위임한계를 벗어났다는 등 특별한 사정이 없는 한 법규명령으로 보아 재판규범으로 효력을 인정하는 것이 당사자의 권리구제측면에서 타당하다고 본다.

 

 

라.표준지공시지가 결정․공시의 위법성 및 그 정도

 

사안의 경우, 대외적 효력이 인정되는 ‘표준지의 선정 및 관리지침’을 위반한 표준지공시지가 결정·공시는 법률우위원칙에 반하여 위법하다. 통설·판례인 중대·명백설에 취소사유로 평가된다.

 

 

 

 

 

마. 보론 : 이른바 ‘하자승계’의 문제

대법원은 ‘개별토지가격 결정을 다투는 소송에서 그 개별토지가격 산정의 기초가 된 표준지공시지가의 위법성을 다툴 수는 없다.’라고 하여 개별공시지가와 표준지공시지가 사이의 하자승계를 부정하였으며, 표준지공시지가와 과세처분 사이의 하자승계도 부정한바 있다.

 

 

 

 

그러나 최근 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서 수인한도론을 적용하여 선행처분으로서 그 수용대상 토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다고 판시한바 있다. (24회 기출)

 

 

 

 

 

Ⅳ.처분성을 부정할 경우 행정쟁송에 의한 구제

 

 

 

 

1.甲이 제기할 수 있는 쟁송의 종류

이의신청절차는 부동산가격공시법에서 특별히 인정한 의견청취절차에 해당한다.

이 경우는, 표준지를 기초로 후행처분이 있고, 후행처분에 의해 법률상이익이 침해된 경우 당사자는 후행처분을 다툼에 표준지의 잘못을 이유로 다툴 수 있을 것이다.

 

 

 

 

2.사안의 경우

서울시가 甲 소유의 토지를 수용 후 보상금을 결정함에 잘못된 표준지공시지가결정을 근거로 하여 정당보상에 미치지 못하는 금액을 지급한 경우에 甲은 보상금증감청구을 제기하고 수용재결에서 정한 보상금의 위법성을 다툼에 있어 위법한 표준지공시지가를 적용하여 산정되었다는 점을 다투면 될 것이다.

 

 

 

 

 

Ⅴ.손해배상청구에 의한 구제

국가배상책임에 있어 공무원이라 함은 널리 공무를 위탁받아 실질적으로 공무에 종사하고 있는 자도 포함되며, 공무원의 법령의 해석적용상의 잘못이 있으면 특별한 사정이 없는 한 과실이 인정된다는 점에서 위법한 표준지공시지가 결정·공시로 인하여 甲이 손해를 입은 경우 대한민국을 상대로 한 손해배상청구도 고려해 볼 수 있다.

나아가, 판례에 의할 때 인정되는 과실이 중과실인 경우에는 공무원 개인에 대한 민법상 손해배상청구도 고려해 볼 수 있고, 이 경우 대한민국에 대한 손해배상 청구와는 부진정연대관계에 있다.

 

 

 

 

Ⅵ.사안의 해결

 

 

1.표준지공시지가 결정·공시는 비구속적 행정계획으로 처분성을 부정하는 것이 타당한다.

 

 

2.이 경우 甲은 후행처분을 다툼에 있어 표준지공시지가의 위법성을 주장할 수 있을 뿐, 표준지공시지가 결정·공시에 대한 항고쟁송을 제기할 수 없다.

 

 

3.다만, 판례에 따라 처분성을 긍정하는 경우는 특별행정심판으로 이의신청 또는 취소 내지 무효확인소송이 가능하며, 표준지의 선정 및 관리지침은 법률보충적 행정규칙으로 재판의 기준이 된다 할 것이므로 이에 위반된 이 사건에서 甲의 청구는 인용될 것이다.

 

 

 

4.일정한 경우 甲은 대한민국 내지 공무원에 대한 손해배상청구도 가능하다.

 

 

 

 

 

 

 

<박종권 평가사님의 예시목차>

 

Ⅰ. 논점의 정리

 

 

 

Ⅱ. 표준지공시지가의 법적성질

1. 의의

2. 법적성질

 

 

 

 

 

Ⅲ. 표준지의 인근토지 소유자 甲이 표준지공시지가를 다툴 ‘법률상 이익’이 있는지 여부

 

1. 항고쟁송의 원고적격

2. 법률상 이익의 의미

3. ‘법률’의 범위

4. 인인소송의 원고적격

5. 사안의 경우

 

 

 

 

Ⅳ. 표준지공시지가의 위법성 검토

 

 

 

1. 표준지의 선정 및 관리지침의 법적성질

 

 

2. 표준지공시지가의 위법성 및 위법의 정도

 

 

 

Ⅴ. 권리구제수단

 

 

 

Ⅵ. 문제의 해결

 

 

 

 

<수험생 최고 답안>

 

 

 

수험생 최고답안.pdf

수험생 최고답안.pdf

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