7월 10일 재건련 주최 ‘도정법 시행 10년 Review, 도시정비사업의 생존전략(안)’ 좌담회 개최
<도시정비사업 현황과 문제점 및 향후 대응방안에 대한 토론>
[코리아리포스트=김동현/진현수기자]
도시재개발법과 주택건설촉진법, 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 등 개별법을 통합, ‘선계획 후개발’을 위한 도정법이 시행된 지 만 10년이 되었다.
그러나 일선 정비사업장에서는 도정법의 본래 취지와 도입 목적이 사라진지 오래고, 오히려 사업장 상황을 고려하지 않은 무분별한 정책입안으로 수십 차례 개정되는 누더기식 법과 제도로 인해 도시정비사업에 악영향을 끼쳤다는 지적이 높다.
이에 바른재건축재개발전국연합(이하 재건련)은 지난 10일 서초동에 위치한 재건련 회의실에서 ‘도정법 시행 10년 리뷰, 도시정비사업의 생존전략(안)’을 주제로 좌담회를 개최했다.
좌담회 개최배경에 대해 재건련 한동진 기획실장은 “2003년 7월 1일 도정법 시행, 3년 뒤인 2006년 7월 1일 도촉법이 시행되고 지금까지 10년이 경과됐다”며 “도정법이 시행된 후, 그 동안 정비사업이 어떤 식으로 변화되어 왔는지, 긍정적인 요인과 문제점에 대하여 진단하고 앞으로 개선되어야 할 점은 무엇인지를 짚어보는 시간을 갖고자 자리를 마련하게 됐다”고 설명했다.
그는 또한 “공공관리제도가 2010년 7월 1일 시행되고 나서 3년이 경과됐고, 또 서울시 출구전략이 2012년 1월 30일 발표되고 나서 약 1년 5개월이 경과됐다”며 “이렇게 도시정비사업 전반적으로 법과 제도, 규제 자체가 자주 변하다 보니 정비사업이 굉장히 힘든 상황에 직면하게 됐다. 이런 현 상황에 대해 실무 현장에서 사업을 이끌고 계신 추진위 및 조합 관계자 여러분들을 모시고 전반적인 이야기를 나누고자 한다”고 말했다.
이번 좌담회는 도정법과 공공관리제도 및 출구전략에 대한 리뷰 및 평가의견을 교환하는 한편, 이를 둘러싼 문제점을 짚어보고 현장에서의 현실적인 고민과 업계의 진단, 각 전문가들의 문제의식을 분석하며 향후 대안을 마련하기 위한 자리였다.
이날 좌담회에는 ‘성수4지구주택재개발추진위원회 김성락 위원장’, ‘서초삼호가든맨션3차 주택재건축추진위원회 정용태 조합장 당선자’, ‘반포미도아파트 리모델링조합 황갑성 조합장’, ‘나라감정평가법인 이동진 감정평가사’, 그리고 ‘바른재건축재개발전국연합 한동진 기획실장’ 등 총 5명이 참석해 의견을 나눴다.
좌담회를 주최한 재건련의 김재철 회장은 “정비사업 전반에 대한 실태조사가 재개발 사업을 반대하는 사람들
의 목소리에 주안점을 두고 시작한 것인데, 막상 조사를 하고 보니 반대하는 주민들이 그리 많지 않다는 것이
드러났다. 이에 서울시는 2014년 6월 자치단체장 선거도 있고 표를 의식하지 않을 수 없으니까 실태조사의 입
장을 도시정비사업에 찬성하는 쪽으로 방향을 전환하는 분위기다. 즉, 일단 문제없이 사업이 잘 진행되는 곳은
빨리 갈수 있도록 도와준다는 입장이 확실해진 것이다. 올해 9월까지 1차 실태조사를 마치고, 또 내년 2월까지
2차 실태조사를 마치고 나면 구체적으로 방침이 발표되겠지만 구청이나 시청에서도 사업이 진행되는 사업장은
사업에 속도를 높일 수 있도록 지원한다는 입장으로 돌아서는 추세다. 또한 국토교통부도 용적률 상향 조정을
긍정적으로 검토하고 있고, 서울시에서도 이 부분에 대해 반대하지 않는 것으로 나타나 올해 안에 용적률 상향
조정도 충분히 이루어질 가능성이 높다고 본다. 때문에 올해 실태조사를 마치고 나면 내년부터는 정비사업이
탄력을 받을 것으로 예상된다”며 “모쪼록 오늘 좌담회에서 심도 있는 의견을 주고받을 수 있길 바란다”고 인사
말을 했다.
이날 좌담회는 특별한 격식을 갖추지 않고, 자유롭게 이야기하고 토론하는 방식으로 진행됐다.
좌담회는 크게 3가지 주제로 나눠 진행됐다. 먼저 도정법, 공공관리제도 및 출구전략이 시행되어 온 경과에 대해 전반적으로 되돌아보고, 이어 각 제도가 시행되어지면서 드러난 문제점은 무엇인지 진단했으며, 또 이를 바탕으로 해서 현재 총체적 난국에 빠진 도시정비사업을 활성화 시킬 수 있는 대책방안은 무엇인지에 대해 의논했다.
도정법, 공공관리제도 및 출구전략에 대한 Review 및 평가
이동진 감정평가사
도정법이 제정·시행되어질 당시까지만 해도 정비사업이 민간사업이다 보니 조합과 시공사 간, 그리고
소유주와 세입자 간 갈등으로 법률적인 문제 등 사업진행에 어려움이 많았다. 그러다보니 정부에서도
‘이러면 안 되겠다고 판단하여 사업을 계획적이고 체계적으로 이끌어줘야겠다’는 취지에서 만든 것이
도정법이다.
하지만 최초 법 도입취지와 목적에 부합되지 못하게 추진되었고 세월이 지나면서 정부가 부동산을 규
제하는 방향으로 흘러갔다. 이는 부동산 경기 침체와 더불어 수익성을 점차 악화시키는 형국이 되어 정
비사업은 점점 지연이 되게끔 만들었다.
수익성 악화를 초래한 주요 정책으로는 임대주택건립 의무화, 소형주택 건립 의무화, 실현되지도 않은
개발이익을 환수한다거나 기부채납을 조합에 과도하게 부과한다거나 하는 것들과 또한 오히려 주민들
간의 분쟁을 유발한 과도한 정보공개 요청을 제도화 한 것과 임원해임 요건을 더 완화한다거나 분담금
추정프로그램을 강제화 하면서 사업을 하는 주민들 간의 갈등만 증폭시켰다.
또 2009년 용산사태가 벌어지고 나니까 임차인을 위한 보상방안을 마련하기 시작했는데 실질적으로 임
차인을 위해 제도 개선된 것은 세입자 보상과 관련해 보상기간이 3개월에서 4개월로 1개월 늘어난 것
뿐이며, 원주민 재정착률을 높이거나, 조합 집행부가 체계적, 효율적으로 업무를 수행할 수 있도록 하
는 부분은 배제되었다.
도정법 시행 이전의 도시개발과 관련되어 분산되어 있던 법들을 일원화 하면서 잡음도 많았고, 부동산
활황기때 만들어졌던 규제들이 불황기 시장상황에 맞지 않게 계속 규제일변도로 나아가면서 사업이 힘
들어졌다고 생각한다. ‘누더기식’ 법 개정에 대해 국민들이 실망한 것은 물론, 가면 갈수록 조합사업이
힘들어지고 있어 도정법 자체가 어떻게 보면 부동산 규제 위주로 법과 제도가 제·개정된 것은 아닌가
생각이 든다.
황갑성 조합장
도정법이 도시재생시장에 공헌한 바도 크다고 생각한다. 왜냐면 도정법이 생겨나기 전에 정비사업 현장에 우후
죽순 난립했던 관련법들을 일원화하는데 큰 역할을 했기 때문이다.
물론 최초 법을 만들 당시에는 국가가 너무나 강압적이고, 인위적이고, 우월적인 입장에서 국민들의 재산권을
뺐고, 규제를 강화하여 즉 수탈에 가까운 그런 법을 만들어 애로사항이 많았지만 사업을 개시하고 추진위와 조
합을 만들고 이주, 착공, 입주하기까지의 사업전반에 대한 표준모델을 만들어 준 것은 의의가 있다고 생각한다.
반면 국회의원과 정치인들이 그때그때의 상황에 따라 단편적인 측면에서 법 43회, 시행령 31회, 시행규칙 12회
등 누더기식 법과 제도 개정을 했다는 것은 조합의 실정을 너무나 모르고 공무원으로서 본분을 망각한 비판받
아 마땅한 일이라고 생각한다.
또한 누더기식 법 개정에서 너무 규제 일변으로 나아가다 보니까 사유재산을 침해하는 등 헌법에 위배되는 위
헌소지가 많고, 불미스러운 일이 많이 발생하는 등 여러 가지 문제를 발생시켰다는 점은 참으로 안타까운 부분이다.
김성락 위원장
도정법이 시행된지 10년이란 세월이 흘렀지만 도정법은 여전히 함축적이며, 실무에 대한 내용이 부족하여 도정
법만을 가지고 사업진행 절차에 필요한 사항을 이해하기에는 역부족이다. 따라서 구체적인 서술 등을 통하여
도정법을 처음 접하는 주민도 쉽게 이해할 수 있도록 개정되어야 한다고 본다.
또한 주민들이 기억하는 공공관리제도란 추가부담금 1억을 줄여주는 제도로 알고 있다. 하지만 당초 예상과는
달리 사업진행에 발목을 잡고 있는 복잡하고 까다로운 행정 절차로 인해 사업기간이 연장되고 이로 인해 추가
부담금이 오히려 늘어나고 있는 것이 현실이다.
토지등소유자가 정비사업에 대하여 객관적인 판단을 할 수 있도록 하기 위해 실태조사 등의 절차를 통하여 출
구전략을 시행하고 있는데 하지만, 본래 실태조사 제도의 도입 취지는 유명무실해지고, 재개발 자체를 반대하
는 일부 몇몇 주민들의 무분별한 실태조사 신청으로 인해 사업지연, 사회적 비용 낭비 등 개발 사업 전반에 악
영향을 초래하고 있다.
정용태 조합장 당선자
도정법이란 단어만 듣더라도 개인적으로 기분이 안좋고, 거부감이 느껴지는 등 형사법처럼 무섭게 느껴진다.
재개발·재건축 사업과 무관한 일반 시민들도 나와 비슷한 생각을 가지고 있을 것이다. 정비사업을 추진하는 일
선 조합장들은 도정법이 조합장을 잡는 법이라고 알고 있다. 이런 좋지 못한 이미지가 우리 사회에 만연해 있다
는 사실 자체가 참으로 안타깝다.
도정법에 따르면 조합장은 벌금 100만원을 선고 받게 되면 조합장 직위에서 물러나야 한다. 벌금 100만원에 조
합장 직위에서 물러나야 한다는 것은 해당 구역뿐만 아니라 크나큰 사회적 손실이라고 생각한다.
물론 도정법이 순기능적인 면도 있지만 조합이나 추진위 및 업계 관계자들에게는 “온통 지뢰밭”이라고 불릴 정
도로 역기능적인 면이 많아 개인적으로 재건축을 굉장히 위축시키는 법이라고 생각한다.
공공관리제도 또한 법에 정한 절차대로 일을 처리하기 위해 구청을 방문해 보면 문제점이 많이 발생한다. 담당
공무원 자체가 교육이 안되어 있는 경우도 있고, 순환보직제로 담당업무가 자주 바뀌는 비전문가이다 보니 사
업에 대해 정확한 가이드라인 제시와 업무 리드를 못해주는 실정이다. 전체 토지등소유자들의 재산을 최대한
보호하려고 열심히 일해야 함에도 불구하고, 현실은 도정법과 공공관리제도에 어긋나는 것이 없나 하나하나 따
지다가 시간을 보내기가 일쑤다. 법과 제도의 본래 취지가 상실된 지 오래다. 이것은 사업을 하라는 것인지 말
라는 것인지 의구심이 들 정도다.
한동진 기획실장
부동산 시장 침체기에 정비사업 현장을 더욱 어렵게 만드는 것은 정부의 비체계적이고 일관성 없는 정책에 있다고 할 수 있다.
오세훈 전 시장의 공공관리제도 도입과 박원순 시장의 출구전략 시행은 실패한 정책이다. 과거 일부 조합들의
부정과 무지함으로 조합원들에게 피해를 주자 이를 침소봉대하여 오세훈 전 시장은 공공관리제도를 도입하여
가구당 1억을 줄일 수 있다고 국민들을 호도했다.
그러나 공공관리제도를 도입하고 나서 오히려 사업이 지연되고 사업비가 더욱 늘어나면서 사업이 제대로 가지
못하고 있는 것이 안타까운 현실이다. 여기에 박원순 시장이 들어서면서 문제는 더욱 심각해졌다. 뉴타운 출구
전략 시행으로 인해 어려운 경기 여건에도 불구하고 그나마 제대로 가던 사업장마저 사업추진에 제동이 걸리게
되었기 때문이다. 오히려 출구전략이 주민들 간의 불신과 갈등을 조장시키고 있으며, 명분이 없었던 반대파들
이 들고 일어날 수 있는 계기를 만들어줬기 때문이다.
2008년 금융위기 이후 부동산 시장이 지속 침체되어 정비사업의 사업성이 더욱 악화된 마당에 정부 정책에 대
한 신뢰성 추락으로 출구전략이 더욱 더 중요한 화두로 떠오르고 있다. 이로 인해 다수 권리자들의 주거권과 행
복추구권을 침해한다는 이야기도 나오고 있다.
“누더기식 법 개정이 정비사업에 악영향 끼쳐”
좌담회에 참석한 관계자들은 도정법·공공관리제·출구전략에 대해 다양한 의견을 내놓았다.
대다수는 도정법과 공공관리제 및 출구전락이 본래 취지와 도입 목적이 사라진지 오래고, 오히려 사업장 상황
을 고려하지 않은 무분별한 정책입안으로 수십 차례 개정되는 누더기식 법과 제도로 인해 도시정비사업에 악영
향을 끼쳤다는 지적이 높았다.
또한 기본적으로 도시정비사업이 활성화될 수 있는 여건이 마련돼지 않았다는 지적이 높았다. 도시정비사업 활
성화를 위해서는 재개발·재건축 등 물리적인 정비사업이 반드시 수반돼야 하는데, 부동산 경기침체 등의 이유
로 파행을 겪고 있기 때문이다.
문제점 진단과 도시정비사업 활성화 방안
“사업성 제고를 위해 규제 완화해야”
이동진 감정평가사
도시정비사업을 활성화시키기 위해서는 사업이 제대로 갈 수 있도록 수익성을 향상시킬 수 있는 방안을 강구해야 한다.
첫째, 도정법 제65조 국공유지 무상양도와 관련해 용적률을 완화해주면서 국공유지를 조합이 매수하도록 하는 것은 매우 부당한 일이다.
둘째, 조합집행부가 안정화 되어야 총10년 정도 소요되는 조합 사업을 원만하게 진행할 수 있는 것이다. 그러나 도정법과 공공관리제는 이를 역행해 개별적 추정분담금 프로그램이나 정보 공개 요청 등에 대해 민감하게 집행부가 대응하도록 만들어 놓고, 조합임원 해임 요건 완화로 수시로 조합 임원이 바뀌게 하는 등 조합집행부가 일관적인 사업 추진을 할 수 없도록 조장하고 있다.
셋째, 주거이전비와 세입자 영업보상과 같은 세입자 대책을 조합에 떠넘기는 것이 사업을 더욱 어렵게 만들고 있다. 원주민 재정착율을 향상시키지 못하는 상황에서 세입자를 실질적으로 구제할 수 있는 방안을 만든다는 것은 본말이 전도된 것이며, 주객이 뒤바뀐 것이다.
황갑성 조합장
공법은 실질적으로 일정한 규제를 하기 위한 법이다. 도정법도 공법이기에 물론 규제를 한다고 하지만 도정법 전체 88조 중 제84조 부터 제87조 까지는 형사법과 성격이 같은 조항도 있다. 이런 조항은 불필요하다고 생각된다. 사업을 이끌어야 할 조합집행부가 법과 제도의 테두리 안에서 올바르게 사업을 할 수 있도록 불필요한 조항들은 과감히 삭제해야 된다고 생각한다.
재생시장을 잘 모르는 사람들이 법을 만들다보니 편협된 시각의 사람들에 의해 도정법이 수시로 즉흥적으로 자주 바뀌고 있는데 법을 만들어 놓았으면 그 효과를 바라보기 위해서 최소 5~10년은 지켜두고 봐야 한다고 생각한다.
한동진 기획실장
첫째, 서울시의 융자지원제도는 비효율적인 부분이 많아 실제 이 제도를 통해 자금을 조달하는 조합은 거의 없다고 봐도 된다. 서울시가 생색내기용 포퓰리즘 정책을 추진하고 있는 것은 아닌가 하는 의문도 든다.
둘째, 2009년 용산사태 이후 세입자에 대한 대책을 조합에만 그 부담을 가중시키고 있는데, 주거의 안정성을 고려한다면 소득이 낮은 영세조합원들에게 세입자와 동일하게 해당지역에서 공급되는 임대주택에 1순위 자격으로 입주할 수 있도록 하여야 한다고 본다.
셋째, 서면결의서를 공개하여야 한다는 2011년 9월 법제처 유권해석과 2012년 2월 대법원 판례로 일선 현장에 더 혼란을 주고 있는 정보공개 요구와 관련한 민원은 주민등록번호뿐만 아니라, 연락처도 공개하지 못하도록 하고 공개된 정보를 사용 목적 외로 이용 시 형사 처벌할 수 있도록 도정법에 명시하여야 한다고 본다.
정용태 조합장 당선자
조합설립인가 이후에 시공자를 선정할 수 있도록 도정법을 하루빨리 개정해서 빠르게 시공자를 선정하고, 자금을 원활하게 융통하게 하는 것이 가장 중요하다고 본다. 공적 자금을 쓸 수 있게 하려면 그 방법을 구체적으로 제시해야 한다.
또한 2014년 12월 31일 까지 한시적으로 적용되는 재건축 초과이익 환수제는 영구 폐지되어야 하며, 재건축 조합설립동의서 징구 시 구분소유자의 동별 동의요건도 폐지되어야 한다. 현행 동별 동의요건은 사업을 반대하는 일부 사람들로 인해 다수가 피해를 보는 전형적인 케이스로 현재 서울 강남, 서초지역과 광명 철산 지역의 추진위들이 이 문제로 인해 조합설립에 제동이 결려 사업이 지지부진하고 조합원들의 부담금만 늘어가고 있는 실정이다. 또한, 정비업체의 적격성과 객관성을 담보하기 위해 정기적으로 체계적인 교육을 이수하도록 하여 실질적으로 조합에 도움을 줄 수 있도록 하여야 한다.
김성락 위원장
재개발사업의 수익성 악화를 가져 오는 제도로는 기반시설설치비용, 세입자 대책비용, 임대주택 의무건립비율, 임대주택 매입가격 불합리 등 문제점은 너무 많다. 특히 세입자 대책비용은 주거 약자에 대한 복지비용 성격이 강함으로 국가에서 전액 의무적으로 부담해야 하며, 임대주택은 투입된 대지비, 대지 조성비용 및 건축비를 원가정산방식으로 현실화한 가격으로 매입하여 조합원의 경제적 부담을 경감시켜 주어야 한다.
서울시 클린업시스템에 개시된 “추진위, 조합 운영자금 공공융자 개선계획”에 따르면 추진위원회에서
공공융자를 받기 위해서는 운영규정에 정비기금 융자 및 채무인수 조건을 명기하여야만 융자가 가능하
다는 내용이 게재되었으며, 그 운영규정에는 사업이 추진되지 못하는 사유가 발생하여 추진위원회가
융자금을 상환하지 못할 경우, 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자가 지분에 비례하여 채무를 인
수한다는 내용이 있다. 하지만 조합의 경우 조합정관의 정비기금 융자 및 채무인수 조건에 따르면 추진
되지 못하는 사유가 발생하여 조합이 융자금을 상환하지 못하는 사유가 발생하여 조합이 융자금을 상
환하지 못할 경우, 조합원이 지분에 비례하여 채무를 인수한다고 규정돼 있다. 도시 및 주거환경정비법
제19조 제1항에 따르면 주택재개발정비사업의 경우에는 조합원은 토지등소유자로 한다는 규정에 따라
매몰비용 또한 추진위원회에 동의한 토지등소유자가 아닌 전체 토지등소유자가 부담하는 것이 올바른
방법이라고 판단된다.
정용태 조합장 당선자
부동산의 순환주기를 어느 정도 감안하여야 하는데 부동산경기가 침체되었다고 극단적으로 사업을 해제하는
쪽으로 몰고 가버리니까 암담하다. 사업성이 없거나 주민들 간의 갈등이 심각하거나 할 경우라도 일괄적인 아
닌 순차적으로 사업을 해제하는 방안으로 좀 더 신중했으면 좋겠다. 매몰비용에 대한 대책도 하루속히 나와야
할 것으로 보인다. 출구전략의 가장 큰 난관은 조합이나 추진위원회 등 사업 주체가 투입한 비용인 이른바 ‘매
몰비용’의 보전 문제다. 사업계획을 세우고 정비업체의 도움을 받고 주민 의견을 모으는 과정에서 적지 않은 비
용이 지출되었다. 뉴타운처럼 사업규모가 클수록 비용은 더욱 많아진다. 서울시는 추진위가 쓴 비용은 997억
원, 조합이 쓴 비용은 1조3000억~1조6000억 원으로 추정하고 있다. 서울시는 추진위가 쓴 비용은 70%를 보전
하겠다고 했지만, 조합이 쓴 비용은 워낙 천문학적인 금액이여서 보전 대책을 섣불리 내놓지 못하고 있다. 중앙
정부와 서울시가 35%씩 나눠 부담하고 나머지를 시공업체가 떠안으면 법인세를 감면하자는 도시및주거환경정
비법의 개정을 정부와 국회에 건의했다. 그러나 정부는 ‘민간이 쓴 비용을 세금으로 지원하기 어렵다’며 난색을
보이고 있고, 국회 차원의 논의도 실종된 상태여서 실현 여부는 큰 문제라고 생각한다. 또한 실태조사 시 일부
주민들의 부정확한 회의자료 배포로 주민들 간의 혼란을 가중시키고 있다.
김성락 위원장
도시정비사업 활성화 방안으로 무엇보다도 사업성을 제고할 수 있도록 규제를 대폭 풀어야 한다. 특히 운영규
정 변경, 총회 개최 등 복잡하고 까다로운 서울시 융자신청절차를 간소화해 운영비 확보를 쉽게 할 수 있도록
해야 한다. 또한 서울시 정비사업기금이 매몰비용 등에 턱없이 부족한 것으로 알고 있는데 시공자 선정시기를
조합설립 이후로 앞당겨 운영비 부족으로 사업진행에 어려움을 겪고 있는 추진위와 조합을 적극 지원해줘야 할
것이다. 마지막으로 이미 개략적인 사업비와 추정분담금 공개 구역은 단계별 검증단계를 거치게 되어 있음으로
실태조사를 실시할 필요가 없다고 판단된다.
좌담회를 마치며
좌담회는 정해진 시간을 넘기며 뜨거운 열기 속에서 진행됐다. 재건련 김재철 회장은 “재건련은 정비사업 일선에서 정기적으로 설문조사를 실시하고 좌담회를 개최하는 등 그 결과물을 부동산 관련 정책에 반영하고자 다양한 방법을 추진하고 있다. 부동산 시장이 죽으면 내수가 살아날 방법이 없다. 위기를 극복하고 내수를 유지시켜서 국민경제를 회생시키기 위해서는 부동산을 살릴 수 있는 정책을 펼쳐야 한다. 이를 위해 재건련은 발빠르게 대응하고 대안을 제시해 부동산 시장을 살리는 데 앞으로도 최선을 다 할 것이다”고 밝힘으로써 토론회의 말미를 장식했다.