陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

공익사업 보상평가의 합리화에 관한 연구

(한국부동산연구원 논문 2009.09 책임연구원 2014년 현재 전남대 교수 허강무 저, 요약발췌)

1. 연구의 배경 및 목적

○ 참여정부가 지난 5년간 행정복합도시, 혁신도시, 기업도시, 신도시 등 발표한 대규모 개발사업은 무려 70여 개임.

- 5년간 국책사업 보상미가 117조원에 이르고, 이는 2007년 정부예산 237조원의 절반에 달하는 수치임.

○ 국토 균형 발전 등을 위해 동시다발적으로 추진되는 이와 같은 대규모 공익사업에서 사업시행자와 토지소유자간에 보상을 둘러싸고 많은 분쟁이 발생함.

○ 본 연구는 참여정부 이후 대두되고 있는 공익사업 보상평가의 합리화 문제를 중심으로 함.

2. 공익사업 보상평가의 문제점

1) 감정평가사 선정의 문제점

○ 사업시행자가 감정평가사를 선정하는 것은 공정성과 객관성이 부족하며, 특히 토지소유자 추천제도는 보상 금액이 과다하게 되는 주요요인으로 작용하였음.

- 사업시행자는 토지소유자의 민원 등으로 사업자체가 지연되는 것을 방지하는 차원에서 자기에게 우호적인 감정평가업자를 선정하는 사례가 다수 발생하고 있으며, 이로 인해 객관적이고 공정한 평가가 결여될 수 있음.

○ 또한 토지소유자로부터 추천받은 감정평가사가 평가한 높은 보상금액은 인근지역 피수용자의 최소한도 보상금액이 기준이 되어 공익사업의 보상민원을 유발하는 원인이 되기도 함.

2) 보상평가의 개발이익배제의 문제

○ 최근 보상선례에 의한 기타요인 보정은 공시지가의 부적정 및 공익사업간 보상가격의 형평성 확보 등을 위한 것이지만, 결과적으로 개발이익을 배제하지 못할 가능성이 있음.

(1) 보상액 산정시 개발이익의 포함 가능성 상존

｢토지보상법｣ 상 보상가격의 결정은 협의성립 당시의 가격(협의의 경우) 또는 재결 당시의 가격(재결이 경우)을 기준으로 하되 사업인정고시일 전의 공시지가 기준일로부터 보상액 변동요인을 종합적으로 감안하여 보상하도록 하고 있다.

그러나 사업인정고시 전의 공시기준일부터 재결시까지 보상액 변동요인으로 지가변동률 이외에 여러 요인을 종합적으로 적용하면 공시기준일 이후의 당해 공익사업으로 인한 지가상승분을 보상액에서 완전히 배제하기 어렵다.

특히 수용재결의 경우, ｢토지보상법｣에서는 사업인정고시일로부터 1년 이내에 하도록 하고 있으나, 개별사업법에서는 사업기간 내에만 하면 유효하므로 사업기간이 장기화되는 경우 보상과 보정과정에서 공시기준일 이후의 당해 사업으로 인한 토지가격의 증가분(개발이익)이 보상액에 포함되기 쉽다.

결과적으로 부동산 경기가 호조일때에는 사업초기에 공익사업에 협조한 자(협의에 응한 자)가 그렇지 않은 자(재결을 신청한 자)에 비하여 보상금액이 적게 되는 문제가 발생될 수 있다.

(2) 적용 보상선례의 시점 문제

사업인정고시일 전의 공시지가를 소급하여 적용하면서 기타요인보정의 기준이 되는 보상선례는 한국감정평가협회 토지보상평가지침에 의거 보상시점에 가까운 최근의 보상선례를 적용하는 문제가 있다.

예를 들면, 대표적으로 사업인정고시일 전 공시지가를 소급적용하면서 기타요인 보정의 기준이 되는 보상선례는 사업지구 인근의 가장 최근 보상선례를 적용하는 경우이다. 예컨대, ‘06.6 협의보상 평가시 ’06.3 보상선례 적용, ‘07.3 수용재결 평가시 ’06.12 보상선례 적용이다.

적용 공시지가 시점과 다른 최근 보상선례에 의한 기타요인 보정은 공시지가의 부적정 및 공익사업간 보상가격의 형평성 확보 등에 따른 것이다. 하지만 적용 공시지가 시점과 적용 보상선례 시점간에 상당한 괴리가 발생되어 결과적으로 개발이익이 반영될 가능성이 높다.

｢토지보상평가지침｣은 원칙적으로 당해 사업과 직접 관련된 개발이익은 기타요인으로 보정해서는 아니 된다고 규정하고 있다(제16조제2항). 그러나 구체적으로 최근 2년 이내의 보상선례를 적용할 있도록 한 것(동지침 제17조제1항)은 개발이익배제문제보다는 공익사업간 보상가격의 형평성 확보 등을 강조한 것으로 판단된다.

 결국 개발이익을 배제하기 위해서는 적용 공시지가의 시점이 매우 중요한 것과 마찬가지로 보상선례 적용에서도 그 시점이 매울 중요함에도 이를 간과한 것으로 보인다.

(보상선례도 적용공시지가 소급시에 동일한 기준으로 소급적용 가능)

(3) 평가방법의 다양화와 시산가격 조정

보상평가시 공시지가 기준법에 의한 평가만에 의존할 것이 아니라 거래사례비교법과 수익환원법을 적용하여 시산가격을 조정하여 평가하도록 한다. 대상 토지의 교환가치와 용도에 따른 수익가격을 조정하여 시산가격을 구하면 과다한 가액산정을 방지할 수 있을 것이다 (방경식, 1994, 63면)

당해 토지 용도에 따라 수익가격을 구해 비교방식으로 구한 가격과 시산가격을 조정하면, 비교방식으로 구한 가격보다 낮아 질 수 있고, 논리적 타당성도 확보할 수 있을 것이다.

｢부동산가격공시법｣ 제5조는 조사평가기준을 정하여, “표준지를 평가할 때는 인근토지의 거래가격, 임대료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다”고 하여 토지 평가시 시산가격을 조정할 수 있는 근거를 마련해 놓고 있다.

따라서 보상평가에서도 비준가격을 구할 때 비교방식의 가격과 수익방식을 적용한 가격을 구해 시산가격을 조정함으로써 적정한 보상가격을 구할 수 있을 것이다. 보상대상이 되는 토지는 대체로 대도시의 상업지같이 성숙도가 높은 토지가 아니라 농지, 임야 등 성숙도가 낮은 토지가 많기 때문에 이들 용도의 수익가격은 낮기 마련이다.

그러나 이 제안이 공공사업자 입장에서 보면 가격이 낮아지는 실익도 있으나, 토지소유자 입장에서는 사유재산관 침해의 문제도 제기될 수 있으므로 심도 있는 검토가 더 필요하다.

3) 보상평가의 검증시스템 취약

○ 사업시행자는 ｢토지보상법시행규칙｣ 제17조제1항에 따라 감정평가의 타당성 여부를 검증하여야 하지만 대부분 사업시행자가 보상평가에 대한 자체 검증시스템을 구축하지 못하고 있어 위법 및 부당평가의 사전 방지기능이 미흡함.

○ 대표적인 공익사업 시행자인 한국토지주택공사는 그간 본사에 자체 평가심의기구도 없이 보상평가의 타당성을 검증하였으나, 부실 및 위법한 보상평가 문제가 대두된 이후인 2007년 2월~3월에 이르러서야 적정성 검증을 통해 자체 평가심의기구인 ‘감정평가심사위원회’를 설치하여 운용하기 시작함.

4) 부실 보상평가의 제재 미흡

○ 그 동안 ｢부동산가격공시법｣과 한국감정평가협회 ｢윤리규정｣이 미흡하여 부실한 감정평가 제재가 제대로 이루어지지 못했음.

○ 한국감정평가협회는 평가윤리를 실현하기 위해 윤리강령 및 윤리규정을 제정하여 시행하고 있으나, 윤리는 자율적 규제여서 한계가 있음.

5) 사업시행자의 위법･부당한 업무처리

○ 사업시행자의 위법･부당한 업무처리로 인해 보상평가의 문제가 발생되는 경우도 있음.

- 울산광역시 공익사업의 보상관리실태 감사를 통해 적발된 사례를 보면, 보상금 산정액을 감정평가서에 의하지 않고 임의적용 산정, 부당한 감정평가에 대한 재평가 요구 미이행, 토지소유자가 추천한 2개 감정평가법인에만 감정평가 의뢰 등이 지적됨.

3. 공익사업 보상평가의 합리화 방안

○ 이상에서 지적한 공익사업 보상평가의 문제점을 해소하고 합리적인 보상평가가 이루어지도록 하기 위해서는 i) 감정평가사 선정의 중립성 제고, ii) 개발이익의 배제, iii) 보상평가 검증시스템의 체계적 운영, iv) 감정평가사의 관리강화, v) 사업시행자의 관리감사 강화 등이 이루어져야 할 것임.

1) 감정평가사 선정의 중립성 제고

○ 공익사업을 원활하게 진행하고 토지소유자 등의 권리를 보호하면서 보상평가가 객관적이고 공정하게 이루어지도록 하기 위해서는 중립적 지위에 있는 제3기관인 한국감정평가협회가 감정평가업자를 선정하거나 추천하는 것이 합리적임.

○ 사업시행자 또는 토지소유자로부터 선정된 감정평가업자는 계약에 따라 업무를 수행하는 피고용자로써 고용자의 이익을 반영할 수밖에 없는 구도여서 공정하고 타당한 의사결정을 기대하기 어려움.

- 제3기관의 추천방식으로 전환된다면 감정평가사는 누구의 압력이나 유혹에 굴복하거나 타협하지 않고 독립적인 지위에서 공정하게 평가할 수 있음.

2) 보상평가시 개발이익 배제

○ 보상평가의 개발이익은 보상기준시점을 사업인정고시일로 조정하여 배제하도록 함.

○ 거래사례비교법과 수익환원법을 적용하여 시산가격을 조정하여 평가하도록 함.

- 대상 토지의 용도에 따른 수익과 교환가치로써 가격을 조정하면 과다한 가액산정을 방지할 수 있을 것임.

3) 보상평가 검증시스템의 체계적 운영

○ 보상평가 검증시스템이 체계적으로 운용된다면 사업시행자가 선정 또는 추천한 감정평가업자가 행한 보상평가 뿐만 아니라 토지소유자가 추천한 감정평가사가 행한 보상평가까지 그 적정성을 심의하여 보상평가의 적정성과 신뢰성을 제고할 수 있을 것임.

- 최근 감정평가협회는 ‘공적심사평가위원회’를 구성하여 사전･후 검증시스템을 구축하고 있으므로, 사업시행자가 전문적인 평가심사 업무를 수행할 수 없을 경우에는 ‘공적심사평가위원회’를 의무적으로 거치도록 하는 방안을 검토할 필요가 있음.

4) 감정평가업자의 관리 강화

○ 비상식적, 자의적, 과다 평가한 경우 감정평가를 행한 감정평가사 및 소속 평가법인에 대해 제재조치를 강구함.

- 허위･부실 감정평가에 따른 문제를 해소하고 감정평가에 대한 신뢰를 제고하기 위하여 감정평가업자가 고의 또는 중대한 과실로 보상평가를 한 경우에는 그에 상응하는 제재가 필요함.

- 그러나 감정평가사의 관리가 강화되어야 한다는 취지에는 동의하지만, 중대한 과실로 잘못 평가한 경우까지 벌칙조항을 도입하는 것은 형평성 위배 등 문제점이 있다고 판단되는 바, 재검토가 요청됨.

5) 사업시행자의 감독 강화

○ 사업시행자의 비합리적인 보상평가를 조장하는 행위에 대한 상급단체의 관리감독이 필요함.

- 사업시행자가 지방자치단체인 경우에는 감사활동을 통해 단속하고, 한국토지공사 등인 경우에는 감사원 감사 등을 통해 지속적으로 비합리적인 보상평가 실태에 대한 관리 감독이 필요함.