공법상 제한(일반적제한, 개별적 제한)에 따른 토지보상평가방식

공법상 제한이 있는 토지의 토지 보상평가방법

 

 

1. 일반적 제한일 경우

 

공법상 제한을 받는 토지라 함은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 문화재보호법, 도시 및 주거환경정비법 등에 의한 고시·공고·인가 등의 처분으로 이용제한이나 규제를 받는 토지를 의미한다.

 

 

그런데, 이러한 공법상 제한이 일반적인 경우, 예컨대 토지가 국토계획법상의 구역∙지역∙지구∙구역의 지정 또는 변경으로 인한 제한, 즉 계획제한을 받는 경우에는 이로 인한 손실은 보상할 필요가 없으므로 제한받은 상태대로 평가한다.

 

 

대법원 역시 토지구획정리사업 시행 중에 이루어진 개발제한구역의 지정은 당해 공공사업과 관계없이 가해진 일반적 계획제한에 해당하므로 그러한 제한이 있는 상태 그대로 평가하여야 한다거나(대법원 1997. 6. 24. 선고 96누1313판결), 종래 도시계획법상 주거지역이었던 토지가 아파트지구로 지정고시됨으로 인하여 그 가격이 하락된 후에 주택건설촉진법에 따라 대지조성사업을 시행하는 경우에는 그 하락된 가격을 기준으로 평가하여야 한다고 판시하여, 동일한 태도를 취하고 있다(대법원 1979. 7. 24. 선고 79누113판결, 대법원 1981. 10. 6. 선고 80누464판결 등).

 

 

 

2. 구체적∙개별적 제한일 경우

 

 

(가) 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 경우의 의미

 

 

공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우, 즉 개별적, 구체적 제한이란 도시계획법 제2조 제1항 제1호 나목에 의한 시설의 설치, 정비, 개량에 관한 계획결정으로서 도로, 광장, 공원, 녹지 등으로 고시되거나, 같은 호 다목 소정의 각종 사업에 관한 계획결정이 고시됨으로 인한 제한의 경우 구체적 사업이 수반되는 경우를 의미한다(대법원 1992. 3. 13. 선고 91누4324판결).

 

 

 

(나) 토지수용 보상금 산정 방법

 

 

토지보상법 시행령 제23조 제1항은 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가하도록 규정하고 있는바, 이는 가격하락요인이 있는 공법상의 제한이 가하여진 토지를 직접 당해 공공사업을 위하여 취득하는 경우에까지 제한으로 인하여 하락된 가격으로써 보상하거나, 도시계획사업의 시행자가 특정의 공익사업의 시행을 목적으로 미리 도시계획으로 결정∙고시하고 그 제한으로 인하여 하락된 가격을 기준으로 보상한다면 토지소유자 등에게 부당한 피해를 줄 우려가 있기 때문이다.

 

 

대법원 역시 공원용지로 지정된 토지를 주택개량재개발사업 시행을 위하여 수용한 경우 공원용지지정으로 인한 제한을 받지 아니하는 상태대로 평가해야 한다고 판시하여 동일한 태도를 유지하고 있다(대법원 1998. 9. 18. 선고 98두4498판결, 대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두111507판결 등).

 

 

 

(다) 공법상 제한이 없는 상태를 상정한다는 의미

 

 

당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다 함은 공법상 제한이 없었더라면 그 토지의 이용 현황이 수용재결 당시 어떠한 상태가 되었을 것인지를 추정하여 평가하는 것을 의미한다.

 

 

즉, 공법상 제한이 없었더라면 공법상 제한 당시 대상 토지와 동일한 혹은 유사한 이용상황을 가진 주변토지들이 토지수용 당시 이용되고 있는 상황을 고려하여, 이 사건 토지 역시 특별한 사정이 없는 한 위 공법상 제한에서 벗어난 인접 토지들의 용도지역과 일응 동일한 것으로 보는 것이 합리적인 판단이고, 결국 인근 토지의 개발 정도에 맞는 비교표준지를 선택하고, 품등비교를 통해 토지수용보상금을 산정하는 것이 타당하다(상기한 대법원 판례 역시 동일한 태도이다).

 

 

(라) 구체적인 산정(비교표준지의 선택)

 

 

수용대상 토지가 도시계획구역 내에 있는 경우에는 그 용도지역이 토지의 가격형성에 미치는 영향을 고려하여 볼 때, 당해 토지와 같은 용도지역의 표준지가 있으면 다른 특별한 사정이 없는 한 용도지역이 같은 토지를 당해 토지에 적용할 표준지로 선정함이 상당하고, 가사 그 표준지와 당해 토지의 이용상황이나 주변환경 등에 다소 상이한 점이 있다 하더라도 이러한 점은 지역요인이나 개별요인의 분석 등 품등비교에서 참작하면 된다.

 

 

 

3. 구체적∙개별적 제한에 따라 용도지역이 변경된 경우

 

 

토지보상법 시행규칙 제23조 제2항은 공법상 제한을 받은 토지나 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지의 평가에 관하여 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여지거나 변경된 경우에는 이를 고려하지 않고 평가하여야 한다고 규정하고 있으며, 이는 수용재결일을 기준으로 하여 당해 수용사업의 계획 또는 시행으로 인한 개발이익은 이를 배제하기 위한 규정이다.

 

 

판례 역시 도시계획법상 용도지역의 지정 또는 변경은 그 자체로 제한목적이 완성되는 일반적 계획제한에 해당하는 것이지만, 판례는 이러한 용도지역의 변경도 위 공익사업법 시행규칙 제23조 제2항의 적용문제로 파악하여 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 지정 또는 변경될 수 있다고 전제하고 그러한 경우에는 이를 배제하여야 한다고 보아 왔다.

 

 

즉, 대법원 1995. 3. 3. 선고 94누7368판결은 원래 도시계획법 적용 대상이 아니었다가 1974. 4. 1. 산업기지개발구역으로 지정된 후 다음해에 도시계획결정으로 공업지역으로 용도지역이 지정되었으나 1988. 3. 5.에 이르러 개발사업실시계획승인이 있은 사안에서, 공업지역으로 용도지역 지정은 산업기지개발구역의 지정에 이은 것으로서 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이라고 하여 산업기지 개발구역의 지정과 그에 이은 용도지역 지정은 고려함이 없이 그 이전의 상태대로 평가하여야 한다고 보았으며(용도지역변경과 실시계획승인 사이에 13년이 경과함), 대법원 1995. 4. 11. 선고 94누13879판결 및 대법원 1998. 3. 27. 선고 96누16001판결은 원래 농촌지역에 속하였다가 1979. 11. 26. 지방공업개발장려지구로 지정된 후 1982. 1. 8. 국토이용관리법에 따라 용도지역이 공업지역으로 지정되고, 다시 1991. 11. 30. 공업단지개발사업 실시계획 승인, 고시된 사인에서 공업지역으로 용도지역 지정은 선행조치인 공업단지 지정에 이른 것으로서 당해 사업시행을 직접 목적으로 하여 행하진 것이라고 판시하였습니다