농지법 제6조 제1항 등 위헌소원 (합헌)

2013년 6월 27일 선고사건 최근주요결정 사건번호 2011헌바278 
사건명 농지법 제6조 제1항 등 위헌소원
선고날짜 2013.06.27 자료파일 
종국결과 

결정 요약문
헌법재판소는 2013년 6월 27일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 농업경영에 이용하지 않는 경우에 농지소유를 원칙적으로 금지하고 있는 농지법 제6조 제1항에도 불구하고, 예외적인 경우에는 농지소유를 허용하면서, 그러한 예외에 종중은 포함하지 않고 있는 구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되기 전의 것) 제6조 제2항(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.

 

 

이 사건 법률조항은 경자유전의 원칙을 선언한 헌법 제121조 제1항과 국토의 효율적이고 균형 있는 이용？개발과 보전에 관한 헌법 제122조에 직접 근거한 것으로 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다. 만약 종중에게 농지 소유를 일반적으로 허용하면, 비농업인에 의한 농지법상의 규제 잠탈 위험 및 종중과 법적 성격이 유사한 단체와의 형평성 문제 등이 발생할 수 있는 점, 처분을 위한 등기를 허용하면 처분명령이나 이행강제금 등의 사후적인 규제가 이루어지기 전까지 탈법행위가 발생할 수 있는 점, 농지법은 부동산실명법과 그 입법목적이 상이하므로 농지법에서 부동산실명법과 달리 종중 특례를 두지 않았다고 하더라도 입법재량의 한계를 일탈했다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 최소침해원칙에도 반하지 않는다. 나아가 농지의 효율적인 이용과 관리를 통한 안정적인 식량생산기반의 유지 및 헌법상 경자유전의 원칙을 실현한다는 공익은, 농지에 대한 재산권 행사의 제한이라는 사익보다 현저히 커서 법익의 균형성도 충족하므로 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하지 않는다는 점을 합헌결정의 이유로 하였다.

 

 

 

□ 사건의 개요 및 심판의 대상

― 사건의 개요
(1) 청구인은 경주최씨 OO공 OO파 28세손 최OO를 공동선조로 하여 선조의 제사를 받들고 종친간의 친목과 번영을 도모할 목적으로 구성된 자연발생적 종중이다. 최OO는 생전에 용인시 OO구 OO면 OO리 OOO-O 등 2필지를 소유하고 있었는데, 최OO가 사망한 이후에 청구인의 종중원인 최OO 등의 명의로 위 토지에 관하여 소유권보존등기가 경료되었고, 이후 위 토지는 임야에서 전(田)으로 지목이 변경되었다.
(2) 청구인은 위 토지에 대하여 명의신탁해지를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소송을 제기하여 승소판결을 받아 확정된 후, 소유권이전등기를 경료하기 위하여 용인시 OO구 OO면장에게 농지취득자격증명을 신청했으나, OO면장은 2010. 5. 3. 농지법 제6조 제1항 등에 근거하여 청구인이 위 토지를 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니라는 이유로 이를 거부하였다.
(3) 청구인은 위 거부처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 기각되자 상고한 후, 구 농지법 제6조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 상고 및 위헌법률심판제청신청이 모두 기각되자, 구 농지법 제6조 제1항, 제2항이 헌법에 위반된다고 주장하며 2011. 11. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

― 심판의 대상
청구인은 구 농지법 제6조 제1항 및 제2항을 심판의 대상으로 삼고 있으나, 종중이 명의신탁해지를 원인으로 소유권이전등기청구권을 갖는 경우를 농지법 제6조 제2항의 예외사유로 규정하지 않은 점의 위헌성만을 주장할 뿐, 농지 소유 자격의 일반적인 제한 규정인 농지법 제6조 제1항의 독자적인 위헌 사유는 주장하고 있지 아니하므로, 이 사건 심판의 대상은 구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되기 전의 것) 제6조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정한다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되기 전의 것)
제6조(농지 소유 제한) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다.
1. 국가나 지방자치단체가 농지를 소유하는 경우
2. 초·중등교육법 및 고등교육법에 따른 학교, 농림수산식품부령으로 정하는 공공단체·농업연구기관·농업생산자단체 또는 종묘나 그 밖의 농업 기자재 생산자가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지·연구지·실습지 또는 종묘생산지로 쓰기 위하여 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
3. 주말·체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을 하려고 농지를 소유하는 경우
4. 상속[상속인에게 한 유증을 포함한다. 이하 같다]으로 농지를 취득하여 소유하는 경우
5. 대통령령으로 정하는 기간 이상 농업경영을 하던 자가 이농한 후에도 이농 당시 소유하고 있던 농지를 계속 소유하는 경우
6. 제13조 제1항에 따라 담보농지를 취득하여 소유하는 경우(「자산유동화에 관한 법률」제3조에 따른 유동화전문회사등이 제13조 제1항 제1호부터 제4호까지에 규정된 저당권자로부터 농지를 취득하는 경우를 포함한다)
7. 제34조 제1항에 따른 농지전용허가 [다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다]를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우
8. 제34조 제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우
9.「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」제24조 제2항에 따른 농지의 개발사업지구에 있는 농지로서 대통령령으로 정하는 1천 500제곱미터 미만의 농지나 농어촌정비법 제98조 제3항에 따른 농지를 취득하여 소유하는 경우
9의2. 농어촌정비법 제2조 제10호에 따른 한계농지 중 최상단부부터 최하단부까지의 평균경사율이 15퍼센트 이상인 농지로서 대통령령으로 정하는 농지를 소유하는 경우
10. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우
가.「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따라 한국농어촌공사가 농지를 취득하여 소유하는 경우
나. 농어촌정비법 제16조·제25조·제43조·제82조 또는 제100조에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
다. 공유수면매립법에 따라 매립농지를 취득하여 소유하는 경우
라. 토지수용으로 농지를 취득하여 소유하는 경우
마. 농림수산식품부장관과 협의를 마치고「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
바.「공공토지의 비축에 관한 법률」제2조 제1호 가목에 해당하는 토지 중 같은 법 제7조 제1항에 따른 공공토지비축심의위원회가 비축이 필요하다고 인정하는 토지로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 계획관리지역과 자연녹지지역 안의 농지를 한국토지공사가 취득하여 소유하는 경우. 이 경우 그 취득한 농지를 전용하기 전까지는 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하여 임대하거나 사용대(使用貸)하여야 한다.

[관련조항]
농지법(2009. 5. 27. 법률 제9721호로 개정된 것)
제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.

□ 결정이유의 요지

○ 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성
이 사건 법률조항은 경자유전의 원칙을 선언한 헌법 제121조 제1항 및 국토의 효율적이고 균형 있는 이용？개발과 보전에 관한 헌법 제122조에 직접 근거하여, 헌법상 경자유전의 원칙 및 농지 보전을 효과적으로 달성하고자 하는 입법자의 판단에 따른 것이므로 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.

○ 침해의 최소성
만약 종중에게 농지 소유를 허용하게 되면, 비농업인이 농지의 불법 소유를 목적으로 종중 유사 단체를 임의로 구성하여 농지법상의 규제를 잠탈할 위험이 있을 뿐만 아니라, 종중과 법적 성격이 유사한 단체와의 형평성 문제도 발생할 수 있다. 또한 종중이 위토인 농지를 경작하여 그 수확물로 제사를 지내는 관습이 점차 퇴조하고 있는 현실을 고려하면, 종중이라는 이유로 농지 소유 제한에 대한 예외를 인정할 필요성이 크다고 볼 수도 없다.
다만, 농지를 농업인인 제3자에게 처분할 수 있도록 종중 명의의 등기를 허용한 후에 농지법상의 처분명령이나 이행강제금 제도를 이용해 경자유전의 원칙을 실현하면서도 재산권 제한을 최소화할 수 있음에도 불구하고, 그러한 방법을 두지 않은 것이 최소침해원칙에 반하는지가 문제될 수 있다. 그러나 비농업인에게 농지 처분을 위한 등기를 허용하게 되면, 비록 농지법상의 처분명령이나 이행강제금 등의 사후적인 규제수단이 존재한다고 하더라도 그러한 규제가 현실적으로 이루어지기 전에는 등기가 되어 있음을 기화로 탈법행위가 발생할 수 있고, 이 같은 위험을 미리 차단할 방법도 상정하기 어렵다. 게다가 농지에 대한 등기를 허용하면서 사후적으로만 규제하는 방법이 헌법상 경자유전의 원칙을 실현함에 있어 이 사건 법률조항과 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수도 없다.
한편, 부동산실명법에서는 종중에 대하여 명의신탁약정의 유효성을 인정하는 특례를 두고 있으나, 이는 일제하의 토지조사령 등에 의한 사정 당시 종중재산을 종중 명의로 등기하는 방법이 없는 점 및 전통관습을 고려한 것이므로, 헌법상 경자유전의 원칙을 구현하기 위한 농지법과는 그 입법목적이 상이하다. 따라서 이 사건 법률조항이 그러한 특례를 두지 않았다고 하더라도 입법재량의 한계를 일탈한 자의적인 입법이라고 볼 수 없다.

○ 법익의 균형성
농지의 효율적인 이용과 관리를 통한 안정적인 식량생산기반의 유지 및 경자유전의 원칙을 실현한다는 공익은, 농지에 대한 재산권 행사의 제한이라는 사익보다 현저히 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성도 충족한다.

○ 결론
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.