건축신고 거부처분 취소청구 행정심판 재결례

건축신고 거부처분 취소청구

 

 

(2011 - 000) 이    유

 

 

 

1. 사건개요    

 

 

 

청구인은 2010. 3. 7. 00시 00면 00리 551번지 2,808㎡(지목-전, 용도- 계획관리지역, 이하 ‘사건토지’라 한다) 지상에 분뇨 및 쓰레기처리시설(건축면적 32㎡, 건폐율 1.14%, 연면적 32㎡)의 건축을 위하여 ① 건축신고서, ② 정화조신고서, ③ 분뇨 및 쓰레기처리시설 신축 부지조성을 위한 개발행위허가신청서, ④ 농지전용허가신청서, ⑤ 분뇨 및 쓰레기처리시설 진출입로 용도의 00리 551-2번지 44㎡ 도로점용허가신청서, ⑥ 건축신고 부지의 진출입로 용도의 00리 551-2번지의 도로 등의 연결허가신청서를 일괄하여 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2011. 3. 10. 00시장에게 건축신고에 따른 개발행위허가, 농지전용허가 및 단독정화조 설치신고 협의요청, 00 국도관리사무소장에게 건축신고에 따른 도로점용허가 협의요청 결과, 2011. 3. 11. 00시로부터 분뇨 및 쓰레기처리시설 입주시 예상되는 민원과 관련하여 주민의견 및 인근 대미 배 수출단지와 관련된 단체의 의견수렴이 필요하다는 요청이 있었고, 2011. 3. 14. 00 국도관리사무소장으로부터 조건부 청구인에 대하여 도로점용허가 하였음을 통지받았다. 이에 피청구인은 주민의견 수렴결과를 상주시에 보고한 바, 00시의 이 사건 건축신고관련 개발행위 및 농지전용 불허가 의견이 있어 청구인의 건축신고가 개발행위허가를 하기에 적합하지 아니한 점, 분뇨 및 쓰레기처리시설 건축과 개발행위 등으로 인한 주민들의 피해 및 환경보호라는 공익을 고려하여 2011. 3. 29. 이 사건 건축신고 거부처분을 하였다.

 

 

 

 2. 청구인 주장   

 

 

청구인은 다음과 같이 주장한다.  

 

 

 

 가. 청구인은 2011. 3. 7.자로 청구인 소유의 00시 00면 00리 551번지 (지목 田) 2,808㎡ 지상에 분뇨 및 쓰레기처리시설(고물상․폐지재활용시설)을 신축하기 위해 피청구인에게 사전에 요구하는 모든 요건을 갖추어 개발행위허가 신청을 하였다.   

 

 

 

나. 청구인의 건축신청에 대하여 피청구인은 도시미관에 저해가 예상되며, 소음, 비산먼지 등 생활환경피해가 우려되고, 또 배 수출단지 농가와 인접하여 그 농가의 피해가 우려된다는 이유로 건축허가신청을 반려하면서 거부처분을 하였다.   

 

 

 

다. 피청구인 건축신청 거부처분의 직접적인 이유는 이 사건 토지와 무관한 상당한 거리에 위치한 일부 주민들이 청구인과의 개인적인 감정 등의 이유로 진정하자 피청구인은 그간 청구인에게 구두로 건축신고에 대하여 문제가 없다고 하였음에도 이 사건 거부처분을 하였다.   

 

 

 

라. 청구인은 이 사건 개발행위허가신청을 하면서 피청구인 담당자와 여러 차례 논의를 하였고, 위 건축허가에 문제가 없도록 모든 요건을 갖추어 신고를 하였으며, 사업부지와 인접한 00시 00면 00리 551-2 전 918㎡를 청구인의 비용으로 포장을 하는 등 도로의 모든 시설을 갖추어 도로를 개설하여 이를 피청구인에게 기부체납하고 그 시설물에 대한 일체의 권리를 주장하지 않을 것을 각서까지 제출하였다.  

 

 

 

 마. 청구인은 수로관(500×500) 및 스틸그레이팅(600×1000×75)을 이용하여 기존 배수로에 연결 처리하는 배수계획을 수립하고,「건축법」에 적합한 오․우수 정화조를 설치하기로 하였으며, 공사로 인하여 주위에 피해가 없도록 공사를 시행할 것이며, 만약 주위에 피해가 발생할 시에는 모든 책임을 지며, 농어촌 생활환경에 피해가 없도록 차폐휀스(H=2.5m, L=233m)를 설치하여 주위에 피해가 없도록 하겠다고 공사계획서까지 제출하였으며, 이 사건 건축을 위하여 이미 00시 00면 00리 551-2번지 44㎡에 대하여 도로점용허가를 받았고, 이에 대하여 다른 도로와의 도로 등의 연결허가까지 득하였다.   

 

 

 

바. 청구인은 건축신청 시설에 대하여 모든 피해가 예상되는 부분에 대하여는 모든 조치를 취하였고, 이웃에 전혀 피해를 줄 요인이 존재하지 아니하며, 실제 이웃주민들에 대한 피해가 발생하지 않을 뿐만 아니라 그 진정인들은 전혀 이 사건 토지와 거리가 먼 자들로서 건축행위에 대하여 반대할 명분이 없는 자들이며, 피청구인이 거부처분의 명분으로 삼는 앞서본 내용은 피청구인측과의 협의과정에서 모두 보완조치를 하였는바, 피청구인이 단순히 위 주민들의 민원이 있다는 이유만으로 그 민원의 타당성 및 그 진정성을 조사하지도 아니하고 이 사건 건축신고 거부처분 한 것은 부당하다.   

 

 

 

사. 청구인은 이 사건 사업을 진행하면서 이미 모든 준비를 갖추고 사업을 준비하여 왔는데 이제 와서 위와 같은 부당한 이유로 건축신고가 거부될 경우 그 동안 소요된 설계비 및 기타 막대한 추진비용의 손해를 입게 된다.

 

 

 

 

 

3. 피청구인 주장   이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.   

 

 

 

가. 청구인의 00시 00면 00리 551번지 2,808㎡(용도 : 계획관리지역) 지상에 분뇨 및 쓰레기처리시설 건축신고가 개발행위허가를 하기에 적합하지 아니한 점과, 이 사건 분뇨 및 쓰레기처리시설 건축과 개발행위 등으로 인한 주민들의 피해 및 주민들의 환경보호라는 공익을 고려하고, 관련 법규를 검토한 끝에 한 00시의 개발행위 및 농지전용 불허가 의견이 정당하다고 판단되어 2011. 3. 29. 이 사건 처분을 하였다.   

 

 

 

 

나. 이 사건 건축신고는 ① 「건축법」 제11조제5항 제3호, 제7호 및 제14조제2항에 따라 수반되는 인․허가의제사항인 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조의 개발행위허가신청, 「농지법」제34조의 농지전용허가 등의 수리를 받아야하는 건축신고로서 이른바 ‘수리를 요하는 신고’에 해당되고, ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항 제4호에서 개발행위허가의 기준으로 ‘주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, (중략) 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하고 있으므로, 개발행위허가로 의제되는 건축신고가 위와 같은 기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다고 할 것이며, 또한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 토지의 형질변경 및 형질변경행위를 수반한 수리를 요하는 건축신고 역시 재량행위라 할 것이다.  

 

 

 

 

 다. 이 사건 건축신고는 00시 00면 00리 551번지 지상에 건축면적 32㎡의 경량철골구조 분뇨 및 쓰레기처리시설 신축에 대한 것이나, 실제로는 위 건축면적의 수십 배(약 88배)에 달하는 2,808㎡ 면적토지에 대한 형질변경 및 농지전용을 수반하고 있고, 위 형질변경 되는 전체 토지가 분뇨 및 쓰레기처리시설에 이용될 것임은 청구인의 개발행위신청서 등에 의하여 명확하다.   

 

 

 

라. 이 사건 건축신고 및 개발행위허가 등 신청지는 00시를 지나가는 국도 3호선과 인접하여 있고, 약 200미터 떨어진 곳에 00시 002리 마을이 소재하고 있으며, 또한 위 신청지 일대인 00시 00면(00면 00리 포함)에는 미국 동식물검역원과 대한민국 국립식물검역원의 합동으로 검사하여 승인한 43농가, 재배면적 267,476㎡, 재배주수 22,290주의 대미(對美) 수출배 재배단지가 지정되어 있고, 신청지로부터 300미터 떨어진 곳에 위 00면 지역 외 인근 00면, 00면 등에서 생산된 수출 배(38농가, 재배면적 471,652㎡, 재배주수 39,272주)를 집하하여 선별, 포장 및 출하 등의 일체 수출작업이 실시되는 대미, 대만 배수출 유통센터(선과장)가 설치되어 있다.   

 

 

 

마. 피청구인이 청구인의 건축신고, 개발행위허가신청 등에 대한 주민 의견 수렴 결과, 주민들은 ‘국도 3호선에 접하고 마을 입구에 위치한 대지에 혐오시설이 설치되면 마을은 물론 00시 전체의 미관을 해치게 되고, 위 시설이 준공되어 가동되면 폐지분진, 지하수 오염 등의 환경문제가 발생하며, 향후 고철, 폐고무, 프라스틱 등을 취급하면 더 큰 피해가 우려되고, 대미, 대만 배 수출단지의 특성상 수출국의 환경 규제 요건이 까다로워 환경문제로 인한 배의 품질저하를 문제삼아 향후 발생이 예상되는 배 수출 중단으로 농가소득에 막대한 지장이 초래될 것’ 이므로 이 사건 시설의 건축을 반대하고 있다.   

 

 

 

바. 피청구인과 00시장은 배 수출단지 조성지역 인근 2,808㎡ 토지에 대규모의 분뇨, 쓰레기처리시설이 들어서면, 분뇨 및 쓰레기를 모으는 차량과 작업자들의 진․출입 및 이를 처리하는 과정에 많은 비산먼지와 소음, 지하수 오염 등의 환경문제가 발생할 것이고, 분뇨, 쓰레기 등에 수반한 해충이 발생, 전파 될 가능성이  높으며, 큰 규모의 위 분뇨, 쓰레기처리시설이 국도3호선에 인접하여 설치되기 때문에 그동안 쌓아온 청정, 무공해의 지역 이미지 실추와 함께 생산된 과일, 농산물이 청정지역에서 생산된 것이라는 이미지의 훼손과, 배 수입국의 환경 문제 제기로 인해 배 수출 중단 등에 의한 주민들의 큰 손해가 예상되고, 이를 우려한 주민들의 민원 의견은 근거 없는 것이 아니라 충분한 합리성이 있다.  

 

 

 

 사. 국립식물검역원 고시에 따른 대미 배 수출검역요령에 의하면, ① 수확 전에 미국 동식물검역원이 국립식물검역원과 합동으로 수출배 재배단지(과원 및 선과장)를 검사 및 승인하고, ② 수확 및 수확 후에 미국 동식물검역원은 검역관을 파견하여 과원 및 선과장을 포함한 이미 승인된 생산단지를 확인하고, 수확된 수출용 배의 반입에서부터 선적시 까지 모든 선과장 작업을 감독하며, 선과장에서 선별된 과실을 검사하고, 선과라인으로부터 골라낸 과실 및 이물질을 검사하도록 규정되어 있으며, ③ 대미 배 수출 재배단지는 승인된 과수가 식재된 지역이 명확히 표시 되어야 하고, 다른 식물로부터 격리되어야 하며, 병해충 방제는 정확히 실시되어야 하고, 병해충 모집단을 모니터 해야 하며, 미동식물검역원 검역관의 검사를 받아야 하고, 재배단지에 대한 포장 검사는 요건에 부합하는지를 확인하기 위해 국립식물원의 수출 시즌 초 검사와 병행하여 실시하는 등의 요건을 갖추어야 하며, ④ 대미 수출배 생산자는 선과장의 위치를 나타내는 지도와 선과장의 평면도 및 운영계획을 협력기관을 통하여 국립식물검역원과 미동식물검역원에 제출해야 하고, ⑤ 선과장에는 합격된 대미 수출 재배단지에서 생산된 배만이 반입되어야 하며, 합격되지 않은 지역의 과실은 어떠한 경우에도 허용되지 않는 등 대미 배 수출재배 단지 및 선과장 등의 지정 요건은 극히 까다롭기 때문에 인근 지역의 환경적인 변화나 영향에 의하여 지정취소, 배 수출 중단 등에 의한 주민들의 큰 손해가 우려된다.   

 

 

 

아. 청구인의 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’은 ① 도시미관이 저해되는 국도 3호선에 인접해 있고, ② 002리 등 주민 주거지에 가까우며, ③ 배수출단지 조성지역 일대에 설치하는 것으로 되어 있기 때문에「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항 제4호의 ‘주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, (중략) 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정한 개발행위 허가기준에도 부합하지 않으며, 청구인이 공사착공 등을 한 것이 없고, 공사대금 등을 투자한 것이 없으나, 위와 같이 이 사건 분뇨, 쓰레기처리시설이 설치될 경우, 주민들이 입을 피해나 예상되는 손해는 매우 심대하고, 회복하기 어려운 것이므로, 00시가 위 관련 법규 및 이해 당사자들 간의 공·사익 등 이익교량을 한 끝에 표명한 토지형질변경 등 불허 협의의견은 정당한 것이고, 피청구인이 이를 존중하여 내린 이 사건 처분 역시 정당하며, 재량권을 일탈, 남용한 것이 아니므로, 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바랍니다.

 

 

 

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부  

 

 

 

가. 관계법령  (1) 건축법 제2조(정의), 제11조(건축허가), 제14조(건축신고) 및 같은 법 시행령 제3조의(용도별 건축물의 종류)  (2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가), 제58조(개발행위허가의 기준) 및 같은 법 시행령 제51조(개발행위허가의 대상)  (3) 농지법 제34조(농지의 전용허가·협의) 

 

 

 

 

 나. 판  단   (1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등에 의하면,   다음과 같은 사실을 인정 할 수 있다.    (가) 청구인은 2010. 3. 7. 00시 00면 00리 551번지 2,808㎡(지목-전, 용도- 계획관리지역, 이하 ‘사건토지’라 한다) 지상에 분뇨 및 쓰레기처리시설(건축면적 32㎡, 건폐율 1.14%, 연면적 32㎡)의 건축을 위하여 ① 건축신고서, ② 정화조신고서, ③ 분뇨 및 쓰레기처리시설 신축 부지조성을 위한 개발행위허가신청서, ④ 농지전용허가신청서, ⑤ 분뇨 및 쓰레기처리시설 진출입로 용도의 00리 551-2번지 44㎡ 도로점용허가신청서, ⑥ 건축신고 부지의 진출입로 용도의 00리 551-2번지의 도로 등의 연결허가신청서를 일괄 신청하였다.    (나) 피청구인은 2011. 3. 10. 이 사건 건축신고와 관련하여 협의기관 00시장에게 건축신고에 따른 개발행위허가, 농지전용허가 및 단독정화조 설치신고 협의, 00 국도관리사무소장에게 건축신고에 따른 도로점용허가 협의결과, 00 국도관리사무소장의 조건부 도로점용허가, 00시장의 건축신고관련 개발행위 및 농지전용 불허가 의견에 따라 이 사건 건축신고의 개발행위 부적합, 분뇨 및 쓰레기처리시설 건축과 개발행위 등으로 인한 주민들의 피해 및 환경보호라는 공익을 고려하여 2011. 3. 29. 건축신고 거부처분을 하였다.    (다) 이 사건 건축신고 및 개발행위허가 등 신청지는 00시를 지나가는 국도 3호선과 인접하고, 약 200미터 떨어진 곳에 00시 000리 마을이 소재하고 있으며, 또한 위 신청지 일대인 00시 00면(00면 00리 포함)에는 미국 동식물검역원과 대한민국 국립식물검역원의 합동으로 검사하여 승인한 43농가, 재배면적 267,476㎡, 재배주수 22,290주의 대미(對美) 수출배 재배지역과 약 300미터 떨어진 곳에 위 00면 지역 외 인근 00면, 00면 등에서 생산된 수출 배(38농가, 재배면적 471,652㎡, 재배주수 39,272주)를 집하하여 선별, 포장 및 출하 등의 일체 수출작업이 실시되는 대미, 대만 배수출 유통센터(선과장)가 설치되어 있다.  (2) 살피건데,「건축법」제11조제1항에는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고,  제5항에는 건축신고 인·허가 의제사항으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가, 「농지법」제34조, 제25조 및 제43조에 따른 농지전용허가」신고 및 협의, 「도로법」제38조에 따른 도로의 점용허가 등을 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하면서 그 제4호는 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하고 있다.    한편, 법원판례는 「건축법」제14조제1항, 제11조제5항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항, 제58조제1항제4호 등에 의하면 건축허가권자는 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 것이 주변지역의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에 한하여 건축허가 또는 건축신고수리를 하여야 하고, 또 관계 법령이 정한 제한 사유에 해당하지 않는다고 하더라도 공익상의 필요가 인정되는 특별한 경우에는 법규상 명문의 근거가 없어도 건축허가를 하지 아니하거나 건축신고수리를 거부할 수도 있다고 판시하고 있다.(대법원 1995.10.13.선고 94누14247 판결, 서울행법 2009.4.9.선고 2009구합1693 판결)   위 인정사실에서 청구인의 이 사건 분뇨 및 쓰레기처리시설 용도의 건축신고 및 개발행위허가 등 신청지는 국도3호선과 인접하고, 인근 약 200미터에 000리 마을이 소재하고 있는바, ① 청구인의 건축신고 외 「건축법」제11조제5항 및 제14조제2항에 따라 의제협의 되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 개발행위허가, 「농지법」제34조의 농지전용허가 등 일련의 허가사항에 대하여, 2011. 3. 29. 피청구인의 협의기관 00시 의견은 주변지역의 토지이용실태 및 주변 환경, 경관과의 부조화의 이유로 개발행위허가 불가, 2011. 3. 28. 인근 농업경영 및 농촌생활환경 등에 피해가 예상됨을 이유로 농지전용허가 불가 결정, ② 건축신청지 인근에는 대미 대만 배수출 생산지역이 분포하고 있는바, 국립식물검역원이 수출검역 요건을 고시한 국립식물검역원 고시 제2009-14호(2009. 3. 19.)는 식물방역법 제28조 및 동법 시행규칙 제36조제2항에 의거 한국산 감귤생과실의 대미 수출검역 요건을 명시하고 있고, 이 사건과 유사한 동일지역의 ‘분뇨 및 쓰레기 처리시설’ 건축신청 사례의 00시 민원봉사과-12244(2009.5.20.) 농지전용허가신청 협의에 대한 국립식물검역원 00사무소(00사무소-943(2009.5.26.)) 의견은 주변 병해충을 전염시킬 수 있는 오염원이 없도록 관리되어야 함을 강조하고 있고, ③ 건축신청지 주변의 최근 2008년∼2010년까지 3년간 배수출 현황자료는 연평균 생산량 1,219톤, 26억59백만원의 판매량을 보이고 있는 점에서 이 사건 건축신청지 인근 대미·대만 배 수출단지의 선과장, 재배지 등은 수출국의 까다로운 환경규제요건에 부합하지 않는 환경시설로 농업소득에 피해가 초래될 것이 예상되는 점 등을 종합하면, 이 사건 건축신고 반려처분은 피청구인이 지키고자하는 공익 내지는 인근주민들의 피해, 예상되는 손해의 정도가 건축신고 불허가로 청구인이 입게 되는 사익의 침해를 정당화 할 만큼 크다고 할 것인바, 피청구인의 위와 같은 이유로 청구인의 건축신고를 반려한 것에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단되므로 청구인의 청구는 이유 없다할 것이다.

 

 

 

5. 결   론    그렇다면, 이 사건 청구인의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.