지목변경에 따른 토지 용도변경의 의미

1. 사건개요

 

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 73-1, 73-40, 73-42, 73-48번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 토지 지목이 ‘대’이었으나 주유소를 신축함으로써 1997. 3. 14. 지목이 ‘잡종지’로 변경되었고, 이후 다시 주유소를 멸실시키고 근린생활시설의 건축물을 신축하여 2004. 6. 16. 다시 지목이 ‘잡종지’에서 원래대로 ‘대’로 지목이 변경되자 피청구인은 지목변경을 이유로 2004. 7. 1. 기준일자로 해서 2004. 10. 31. 개별공시지가를 재결정·공시(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 청구인 주장

 

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

 

가. 원래 개별공시지가는 매년 1월 1일을 기준일로 하여 매년 6월 30일 결정·공시하도록 되어있다. 따라서 2004. 1. 1. ~ 12. 31. 사이에 일반적인 사유가 발생한 토지는 당연히 2005. 1. 1. 기준일로 하여 2005. 6. 30. 결정·공시하도록 되어있다.

나. 그런데, 구「지가공시및토지등의평가에관한법률」 제10조의2 및 같은 법 시행령 제12조의2 규정에 의거 분할·합병 등이 발생한 토지의 개별공시지가는 1월 1일부터 6월 30일까지의 사이에 제1항의 규정에 의한 사유가 발생한 토지에 대하여는 7월 1일을 기준일로 하여 10월 31일까지 결정·공시하도록 되어 있다. 그런데 피청구인은 이 건 토지가 구「지가공시및토지등의평가에관한법률시행령」 제12조의2 분할·합병 등이 발생한 토지 중 토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지적법상의 지목이 변경된 토지에 해당된다고 판단하여 이 건 토지에 대하여 새롭게 2004. 7. 1. 기준 개별공시지가를 2004. 10. 31. 결정·공시한 것으로 보인다. 즉 피청구인은 이 건 토지가 2004. 6. 16. ‘잡종지’에서 ‘대’로 지목 변경 되었으므로 단순히 “토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지적법상의 지목이 변경된 토지”중 지목이 변경된 토지에 초점을 맞춘 것으로 보인다.

 

 

다. 그런데 「지적법 시행령」 제16조(지목변경신청) 제1항제2호에는 토지의 용도가 변경된 경우와 건축물의 용도가 변경된 경우로 2가지로 구분하고 있으며, 이 건 토지는 건축물의 용도가 변경된 경우로 지목이 변경되었으므로 구「지가공시및토지등의 평가에관한법률」 시행령 제12조의2 분할·합병 등이 발생한 토지에 해당되지 않는다.

 

 

라. 토지의 용도변경은 임야가 과수원, 전이 답, 도로 구거가 용도 폐지되어 ‘대’로 변경되는 등 토지의 용도가 변경되는 것을 말한다. 토지의 용도변경은 건축물의 용도가 변경된 경우와 관계없이 토지 자체의 용도가 변경되는 것이다.

 

즉 임야가 과수원, 도로 구거가 용도 폐지되어 ‘대’로 변경되어 종래의 토지와는 다른 성격의 토지로 변경되며, 종전에는 건축물의 신축이 불가능하였지만 토지의 용도변경으로 인하여 건축물의 신축이 가능한 토지로 변경된다.

 

이러한 토지의 용도변경은 종전의 토지와는 토지의 특성 등 성격이 다른 토지로 변경되는 것이며 반면에 건축물의 용도변경은 주택이 불교시설로, 공장이 창고 등으로 관련법 규정에 의하여 용도가 변경되어, 「지적법 시행령」 제5조에 규정한 28개 지목 중 하나의 지목으로 변경되는 것을 말한다.

 

 

건축물의 용도가 변경되어 지목이 변경되는 경우는 당초 건축물이 가능한 토지 위에서 기존의 건축물에서 신축으로 인하여 다른 용도의 건축물로 변경된 것으로, 예를 들어 주택을 멸실하고 근린생활시설의 건축물로 신축하여 변경되는 경우, 이 경우에는 주거용에서 상업용 건물로 토지의 이용 상황은 변경되지만 이 경우 지적법 시행령 제5조에 규정한 28개 지목 중 같은 “대”로 분류되므로 지목의 변경은 없다.

 

 

반면에 주택에서 교회 등 종교시설의 건축물을 신축하는 경우 지적법 시행령 제5조에 규정한 28개 지목 중 종교용지에 해당되어 이 경우에는 종래의 지목 “대”에서 “종교용지”로 변경된다.

 

 

또한 근린생활시설의 건축물에서 주유소 신축을 하게 되면 이 경우에는 지목이 “대”에서 “주유소용지”(2001년부터 주유소는 지목이 “잡종지”에서 “주유소용지”로 변경)로 지목이 변경된다.

 

 

건축물의 용도가 변경된 경우는 기존의 건축물에서 다른 건축물로 용도가 변경되는 것으로 대부분의 건축물은 주거, 사무실, 점포, 박물관, 극장, 미술관 등으로 분류되어 건축물의 용도가 변경된 경우는 지목변경이 일어나지 않지만, 주거, 사무실 등 지목이 “대”로 분류된 건축물에서, 기존의 건축물을 멸실하고, 주유소, 교회 등 지목이 “주유소용지” “종교용지”로 변경되든지, 주유소, 교회 등 지목이 주유소용지, 종교용지로 분류된 건축물에서 기존의 건축물을 멸실하고, 주거, 사무실을 신축하는 경우에는 지목이 “대”로 변경된다.

 

 

따라서 건축물의 용도가 변경된 경우는 당초 건축물이 가능한 토지위에서 건축물의 용도가 변경된 경우로 토지의 특성에 대한 본질적인 변경 등 토지의 용도변경을 수반하지 않기 때문에 지가의 상승은 수반하지 않는다.

 

 

마. ○○구청 건축과에서는 이사건 부지가 용도지역상 일반상업지역으로 지목 “잡종지”와는 상관없이 건축허가가 가능하며, 건축물의 사용승인 이후에는 어떤 특별한 인허가 과정 없이 지적법 제21조에 의하여 토지소유자의 신청에 의하여 지목이 “대”로 변경된다고 회시하였다. 따라서 이 사건 토지는 어떤 인허가 과정 없이 종래부터 근린생활시설의 건축물의 신축이 가능한 토지이다.

 

 

바. 이 사건 토지에 대해 ○○구청에서 정보공개를 통하여 받은 개별공시지가 토지특성조사표 및 결정조서의 2004. 1. 1. 기준자료와 2004. 7. 1. 기준자료를 비교 검토하여 보면 토지특성이 전혀 변경된 것이 없다. 그런데 2004. 7. 1. 기준자료는 2004. 1. 1. 기준자료와 마찬가지로 비교표준지와 개별표지의 특성 중 형상과 도로접면의 가격배율의 차이에 의한 총 가격 배율은 비교표준지에 비하여 1.108로 높아서 비교표준지 ㎡당 3,000,000원인데 반하여 개별 토지는 ㎡당 3,320,000원으로 ㎡당 10,000원이 상승한 것은 토지특성과는 전혀 상관없이 지가 변동률에 의한 것으로 보인다.

 

 

따라서 이 건 토지는 지적법상의 지목변경으로 인하여 개별공시지가 산정의 기초 자료가 되는 토지 특성이 달라지지 않아서 2004. 7. 1. 기준 개별공시지가를 결정·공시할 필요가 없는 토지이다. 또한 2004. 1. 1. 기준개별공시지가와 2004. 7.

1. 기준 개별공시지가의 차이도 거의 없다.

 

 

사. 따라서 이 사건 토지에 대하여 2004. 7. 1. 기준 개별공시지가의 결정공시는 해당 법에 위법하오니 2004년 10월 31일 청구인의 이 사건 토지에 대하여 2004. 7. 1. 기준 개별공시지가 결정·공시를 무효로 하여 주길 바란다.

 

 

3. 피청구인 주장

 

 

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

 

 

〔본안전 항변〕

 

 

가. 「행정심판법」 제9조 제2항에는 “무효 등 확인 심판 청구는 처분의 효력 유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 규정되어 있다.

 

 

나. 동 법률을 적용하여 이 사건 당사자를 판단해 보건데 이 건 토지의 현소유자는 주식회사 ◇◇프라자로 되어 있다는 것을 관련공부를 통해 알 수 있다 할 것이고, 이를 감안하면 청구인은 동 법률의 법률상 이익이 있는 자에 해당되지 않는다 할 것이다.

 

 

다. 따라서 동 법률에 의거 이 사건 청구는 행정심판 제기요건을 충족하지 않은 청구인바, 마땅히 각하되어야 할 것이다.

 

 

〔본안에 대한 항변〕

 

 

가. 구「지가공시및토지등의평가에관한법률시행령」 제12조2제1항3호의 “토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지적법상의 지목이 변경된 토지”에 해당되지 않는다는 주장하고 있으나, 청구인의 질의에 대한 우리 구 회신 공문에서도 알 수 있듯이 청구인의 이 사건 토지는 2004. 6. 10. 건축물사용승인(제1종 근린생활 시설 용도)으로 인하여 2004. 6. 16. 토지소유자의 신청에 의거 지목이 잡종지”에서 “대”로 건축물 용도 변경된 사항이 발생하여 「지적법 시행령」 제16조제1항2호 규정에 의거 지목 변경한 사항인바, 피청구인은 이를 구「지가공시및토지등의평가에관한법률시행령」 제12의2의 용도 변경된 토지에 해당되는 것이 명백하다고 판단하여 이 사건 결정·공시 한 사항이므로 청구인의 위 주장은 이유 없다 할 것이다.

 

 

나. 토지의 용도변경은 건축물의 용도가 변경된 경우와 관계없이 토지 자체의 용도가 변경되는 것이고, 건축물의 용도변경은 주택이 종교시설로, 공장이 창고 등으로 관련법에 의하여 용도가 변경되어 「지적법 시행령」제5조의 규정한 28개 지목중 하나의 지목으로 변경되는 것을 말하는 것으로 청구인의 질의에 대한 부산시 토지정보과의 회신에서도 알 수 있듯이 「지적법 시행령」 제16조제1항의 지목변경을 신청할 수 있는 경우 중 같은 법 시행령 제16조제1항2호의 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우에 관한 설명으로서

 

 

토지의 용도변경은 임야가 과수원, 도로·구거가 용도 폐지되어 “대”로 변경되는 등 토지의 용도가 변경되는 것을 말하고,

 

 

건축물의 용도변경은 주택이 종교시설로 공장이 창고 등으로 관련법 규정에 의하여 용도가 변경되어 「지적법 시행령」 제5조에 규정한 28개 지목 중 하나의 지목으로 변경되는 것인바, 이를 관련 법률에 적용하여 적시하자면 이 사건 토지의 경우 건축물 신축에 의거 주 용도가 “주유소”에서 “근린생활시설”로 변경되어 지목이 “잡종지”에서 “대” 변경된 경우로 「지적법」 제2조에 의거 지목이라 함은 ‘토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다.’라고 규정되어 있으며, 이는 건축물의 용도변경이 토지의 용도를 포함한다고 규정하였다 볼 수 있어, 청구인의 주장하는 위 내용은 근거 없는 일방적인 주장에 불과하다 할 것이다.

 

 

 

다. 2004. 1. 1.기준 개별공시지가와 2004. 7. 1.기준 개별공시지가의 토지특성을 비교해 보면 지목과 도로 저촉률을 제외한 토지특성은 변경된 것이 없고, 2004. 1. 1.기준과 2004. 7. 1.기준의 개별공시지가가 3,320,000원/㎡에서 3,330,000원/㎡으로 10,000원 상승한 것은 지가변동률에 의한 차이이므로 지목변경으로 인하여 개별공시지가 산정의 기초 자료가 되는 토지특성이 달라지지 않아 2004. 7. 1.기준 개별공시지가 결정·공시할 필요가 없는 토지라는 주장에 대해서 살펴보면, 이 사건 토지의 2004. 1. 1.기준과 2004. 7. 1.기준 개별공시지가의 토지특성을 비교해 보면 2004. 1. 1.기준에는 지목이 “잡종지”이고 2004. 7. 1.기준에는 “대” 이고 2004. 1. 1.기준에는 도로 저촉률이 10%이고 2004. 7. 1.기준에는 0%이나 비교표준지는 ○○동 73-11번지와 지목과 도로저촉에 따른 가격배율이 1로 동일하고 형상과 도로접면의 가격배율 차이에 의한 총 가격배율이 1.108이 되므로 비교표준지와 총 가격배율을 곱하여 산정한 2004. 1. 1.기준 ㎡당 개별공시지가는 3,320,000원이며, 2004. 7. 1.기준 개별공시지가는 3,330,000원으로 상승한 것은 조사기준일 현재까지(7월1일)의 지가변동률에 의한 것으로, 이 사건 토지는 당초 주유소에서 2004. 6. 10. 건축물(주용도 근린생활시설)이 사용 승인되어 토지소유자의 지목변경신청에 따라 지적법 제21조 및 지적법 시행령 제16조제1항2호에 의거 지목이 ‘잡종지’에서 ‘대’로 변경된 토지이고, 또한 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 시행령 제12조2의 규정에 따라 토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지목이 변경된 토지인 바 2004. 7. 1.기준 개별공시지가 조사·산정대상이 되며, 이를 근거로 하여 「지가공시및토지등의평가에관한법률」 제10조2 및 같은 법 시행령 제12조8에 의거 결정·공시 하였으므로 청구인의 위 주장은 이유 없다.

 

 

라. 위와 같이 관련 법률을 종합적으로 검토해 보면 「지적법」 제2조에 의거 지목이라 함은 ‘토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다.’라고 규정되어 있다는 점, 「지적법 시행령」 제16조제1항2호에 의거 토지 또는 건축물의 용도변경으로 지목변경이 되는 점, 「민법」 제99조에 의거 토지 및 그 정착물을 하나의 부동산으로 보아 그 일체성을 인정하고 있다는 점, 「지가공시및토지등의평가에관한법률」 제10조2에 ‘토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지적법상의 지목이 변경된 토지’라고 규정되어 있다는 점 등을 감안하면 건축물의 용도만 변경되었지 토지의 용도변경은 없었다는 청구인의 주장은 관련 법령을 잘못 해석한 일방적인 주장에 불과한 것인바, 주유소를 멸실하고 근린생활시설 신축으로 인하여 2004. 6. 16. 지목이 “잡종지”에서 “대”로 변경된 이 사건 토지는 「지가공시및토지등의평가에관한법률시행령」 제12조2에 의거 토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지목이 변경된 토지에 해당되고, 이에 따라 2004. 10. 31.자 결정·공시한 개별공시지가는 적법한 행정행위에 해당되므로, 이 사건 결정공시가 무효에 해당된다는 청구인의 주장은 전혀 이유 없는 일방적인 주장이라 할 것이다.

 

 

마. 위와 같이 청구인의 주장은 관련 법률을 잘못 이해하여 청구한 사건이고, 청구인의 주장이 일리가 있는 주장이라 가정하더라도 이 사건의 내용상 취소사유에 해당된다고 주장할 수 있을지는 몰라도, 이 사건 결정공시가 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효사유에는 이른다고 판단하기는 힘들다 할 것인 바, 청구인의 이 사건 청구는 기각됨이 마땅하다 할 것이다.

 

 

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

 

가. 관계법령

○ 구「지가공시및토지등의평가에관한법률」<2002. 2. 4. 타법개정, 법률 제6655호> 제10조의2

○ 구「지가공시및토지등의평가에관한법률시행령」<2004. 3. 17 타법개정, 대통통령 제18312호> 제12조의2

○ 「지적법」제2조제7호

○ 「지적법시행령」제16조<2006. 10. 4 삭제>

 

 

 

나. 판 단

 

 

(1) 청구인의 청구서, 의견서, 피청구인의 답변서, 등기부 등본, 일반건축물대장, 집합건축물대장, 토지대장, 질의서에 대한 회신 공문, 2004. 1. 1.기준 개별공시지가 토지특성조사표 및 결정조서, 2004. 7. 1기준 개별공시지가 토지특성조사표 및 결정조서, 토지이용계획확인서 등 증거자료를 종합하면 각각 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

 

 

(가) 이 건 토지는 현재 주식회사 ◇◇프라자로 되어 있으며, 원 소유자는 청구인의 부(망)인 최○○과 형제자매인 최◇◇, 최□□, 최△△, 최▽▽, 최◎◎의 소유였으나 최○○의 사망으로 인해 청구인이 지분을 상속받아 ◇◇프라자라는 건물을 신축함에 있어서 주식회사 ◇◇프라자를 설립하여 주주로 되어있다.

 

 

(나) 이 사건 토지는 원래 지목이 “대”이었으나 근린생활시설을 멸실하고 주유소를 신축함으로써 1997. 3. 14. 지목이 “잡종지”로 변경되었고, 이후 다시 주유소를 멸실시키고 근린생활시설을 신축하여 2004. 6. 16. 지목이 “잡종지”에서 원래대로 “대”로 지목이 변경되었다.

 

 

(다) 피청구인은 “잡종지”에서 “대”로 지목변경이 있었다는 이유로 2004. 7. 1. 기준 개별공시지가를 2004. 10. 31 결정·공시하였다.

 

 

(2) 먼저 본안 전 항변에 대하여 살피건대, 이 토지는 이 건 처분 당시 청구인이 공유자로 소유권이 있으므로 피청구인이 주장하는 행정심판 제기 요건을 충족하지 못하기 때문에 각하되어야 한다고 주장하는 것은 이유 없다 할 것이다.

본안에 대하여 살펴보면, 구「지가공시및토지등의평가에관한법률」 제10조의2 및 같은 법 시행령 제12조의2제1항제3호에 토지의 형질변경 또는 용도변경으로 지적법상의 지목이 변경된 토지에 대하여는 규정에 의거 분할·합병 등이 발생한 토지의 개별공시지가는 1월 1일부터 6월 30일까지의 사이에 제1항의 규정에 의한 사유가 발생한 토지에 대하여는 7월 1일을 기준일로 하여 10월 31일까지 결정·공시하도록 되어있다. 여기서 주유소를 멸실하고 근린생활시설을 건축하여 지목이 “잡종지”에서 “대”로 바뀐 것이 토지의 용도변경으로 볼 것인가에 대하여 따져 보면, 「지적법」제2조제7호는 ‘지목이라 함은 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다.’라고 규정하고 있으므로, 「지적법」에서 말하는 지목과 관련된 토지의 주된 용도라 함은 지목 구분의 원인이 되는 토지의 실제 이용 상황을 의미하는 것이고, 여기에서 그 토지의 용도변경에는 그 지상에 건축된 건축물의 용도가 달라짐에 따라 결과적으로 토지의 실제 이용 상황이 변경되는 경우도 포함된다고 봄이 상당하다할 것이므로 이 사건 토지에 대하여 피청구인이 2004. 7. 1. 기준으로 2004. 10. 31. 개별공시지가를 결정·공시한 것이 중대하고 명백한 하자가 있어서 무효에 이를 정도로 위법·부당한 처분이라고 볼 수 없다.

 

 

 

 

https://www.busan.go.kr/public/abdecision/view?dataNo=1864&curPage=38 

행정심판 재결례 : 부산광역시 행정법무계약