매수청구로 보상된 토지에 대한 환매권 인정 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 등 관련)
법제처 15-0549 ( 2015-10-16 )
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제4항에서는 “매수 청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다”고 규정하고 있는바,
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구권을 행사하여 지방자치단체의 장에게 토지를 매도한 자가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제1항에 따른 환매권을 행사할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 도시ㆍ군계획시설의 부지 소유자 A는 도시ㆍ군관리계획 결정의 고시일부터 10년 이내에 사업이 진행되지 않자 평택시에 토지 매수 청구를 하여, 평택시가 매매대금을 지급하고 그 부지를 매수함.
○ 그 후 그 부지에 대하여 도시ㆍ군관리계획이 폐지되자 평택시는 국토교통부에 같은 부지에 대한 환매권 행사 가부를 질의했고, 국토교통부가 환매권을 행사할 수 없다고 답변하자, 평택시가 법제처에 법령해석을 요청함.
【회답】
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구권을 행사하여 지방자치단체의 장에게 토지를 매도한 자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제1항에 따른 환매권을 행사할 수 없습니다.
【이유】
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제1항에서는 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함함. 이하 이 조에서 같음)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있으며, 토지보상법 제91조제1항에서는 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 함)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구권을 행사하여 지방자치단체의 장에게 토지를 매도한 자가 토지보상법을 준용하고 있는 같은 조 제4항에 근거하여 토지보상법 제91조제1항에 따른 환매권도 행사할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제47조에서 규정하고 있는 매수청구제도는 도시계획시설결정으로 인하여 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 된 토지소유자의 재산권에 대한 침해를 적절하게 보상하려는 취지의 제도로서, 이 경우 토지소유자는 자발적 의사에 따라 토지의 매각 여부를 결정할 수 있습니다(법제처 2007. 3. 26. 회신 06-0392 해석례 참조).
한편, 토지보상법은 공익사업에 필요한 토지를 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실보상에 관한 사항을 규율하는 법률로서, 이러한 협의취득이나 수용의 경우에는 토지소유자가 비자발적으로 소유권을 상실하게 되므로, 공평의 원칙과 재산권 보장을 위하여 일정한 경우 그 토지소유권을 회복시켜 주는 제도로서 환매권에 관한 규정을 두고 있는바(대법원 2001. 5. 29. 선고 2001다11567 판결례 및 헌법재판소 1994. 2. 24. 선고 92헌가15 결정례 참조), 국토계획법의 매수청구제도와 토지보상법의 협의 또는 수용에 의한 토지 매수는 그 성격을 달리하는 제도라 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있고, 일반적으로 준용이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용하는 것을 의미하는데(법제처 2014. 7. 7. 회신 14-0296 해석례 참조), 토지보상법의 협의 또는 수용에 따른 토지 매수는 위에서 본 바와 같이 국토계획법의 매수청구제도와 성질이 다른바, 국토계획법 제47조제4항의 준용 범위에 토지소유자의 의사와 무관하게 협의 또는 수용된 토지를 대상으로 인정되는 환매권 규정이 포함된다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
한편, 국토계획법 제47조제4항이 준용의 범위를 제한하지 않고 토지보상법을 준용하고 있음을 근거로 토지 매수 청구를 하여 그 토지를 매도한 자도 토지보상법 제91조제1항의 환매권을 행사할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 매수 청구를 통하여 토지를 매도한 자는 이미 제한된 재산권에 대한 보상을 받은 자이므로, 그에게 덧붙여 환매권까지 인정하는 것은 이중의 보호가 되고, 명시적인 규정이 없음에도 이와 같은 이중적인 보호를 해석으로 인정하게 된다면 법적 안정성을 저해하는 불합리한 결과가 될 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따라 토지 매수 청구권을 행사하여 지방자치단체의 장에게 토지를 매도한 자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제1항에 따른 환매권을 행사할 수 없다고 할 것입니다.