陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

【판시사항】

가. 토지수용법 제14조 및 제16조에 따른 사업인정의 법적성격과 효력 

나. 토지세목공고의 의의

다. 행정청이 아닌 사업시행자가 도시계획구역안에서 토지, 건물 등을 수용할 경우에 토지세목의 고시가 필요한지 여부(적극)

라. 도시계획사업허가의 공고시에 토지세목의 고시의 누락과 그 수용재결처분의 취소

【판결요지】

가. 토지수용법 제14조 및 제16조에 따른 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다. 

나. 토지의 세목의 공고는 사업인정에 의하여 지정된 범위내에서 구체적으로 수용할 수 있는 목적물을 임시로 결정하는 행위이며, 이로써 목적물에 대하여 막연한 효력밖에 없었던 사업인정이 현실화하고 구체화 된다.

다. 도시계획법 제29조, 토지수용법 제14조, 제16조의 규정취지에 미루어 본다면 행정청이 아닌 사업시행자가 도시계획구역안에서 사업에 필요한 토지, 건물 등을 수용할 경우에도 토지세목은 고시되어야 한다고 풀이된다. 

라. 도시계획사업허가의 공고시에 토지세목의 고시를 누락한 것은 절차상의 위법으로서 취소사유에 불과하고 그 하자가 중대하고 명백하여 사업인정 자체가 무효라고는 할 수 없으므로 이러한 위법을 선행처분인 사업인정단계에서 다투지 아니하였다면 그 쟁송기간이 이미 도과한 후인 수용재결단계에 있어서는 그 처분의 불가쟁력에 의하여 위 도시계획사업허가의 위와 같은 위법 부당함을 들어 수용재결처분의 취소를 구할 수는 없다.

【참조조문】

가.나. 토지수용법 제14조, 제16조 다.라. 도시계획법 제24조, 도시계획법시행령 제25조 제1항 라. 행정소송법 제19조

【참조판례】

【전 문】

【원고, 피상고인】 진주유씨 목천공파 종중 외 1인 원고들 소송대리인 변호사 강현배

【피고, 상고인】 중앙토지수용위원회 소송대리인 변호사 최병규

【원심판결】서울고등법원 1987.11.13. 선고 86구780 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유를 본다.

1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 소외 학교법인 동원육영회가 건설부장관의 승인을 얻은 용인군수로부터 도시계획사업(한국외국어대학시설)의 시행허가를 받아 그 사업을 시행함에 있어 용인군수는 원고들 소유의 이 사건 토지와 임목의 소재지인 왕산리 일대의 토지를 포함한 지역을 도시계획사업지구로 편입시켜 1984.12.22. 용인군 고시 제157호로 최후의 변경허가고시를 하였는데 그 내용 중 토지세목이 누락되어 있었던 사실, 소외 학교법인은 위 사업시행을 위하여 이 사건 토지 등의 매수를 위한 협의를 하였으나 원고들과 그 손실보상 등에 관한 협의가 성립되지 아니하여 위 소외 학교법인의 수용재결신청으로 경기도지방 토지수용위원회의 수용재결처분이 있었는데 피고가 위 용인군 고시에 수용할 대상토지의 세목이 고시되지 아니하여 사업인정이 실효되었다는 이유로 위 수용재결을 취소하였고 이에 용인군수는 1985.9.16. 용인군 고시 제35호로 토지세목만을 다시 추가고시하여 원판시와 같은 위 위원회의 수용재결과 원고들의 이의절차를 거쳐 피고가 1986.5.29.자로 이 사건 재결처분을 한 사실을 인정한 다음 사업인정의 고시에 있어서 토지세목은 그 주요내용으로서 토지세목의 고시가 없는 사업인정의 고시는 명백하고 중대한 흠이 있는 행정처분으로 당연무효이므로 이 사건에 있어서 소외 학교법인에 대한 도시계획사업시행허가는 유효한 고시가 없어 그 효력을 발생하지 못하였고 또 이 사건 재결처분은 당연무효인 선행처분을 바탕으로 하여 이루어진 것이니 위법하여 취소되어야 할 것이라고 판단하고 있다.

2. 토지수용법 제14조 및 제16조에 따른 사업인정은 그후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것이라 할 것이고 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시키는 것이며 ( 당원 1987.9.8. 선고 87누395 판결 참조), 토지의 세목의 공고는 사업인정에 의하여 지정된 범위내에서 구체적으로 수용할 수 있는 목적물을 임시로 결정하는 행위이며, 이로써 목적물에 대하여 막연한 효력밖에 없었던 사업인정이 현실화하고 구체화되는 것이다(즉 이로써 피수용자가 특정되고 수용, 사용의 대상이 되는 토지 등이 일응 특정되게 되는 것이나 종국적으로는 재결에 의하여 그 특정이 확정된다). 

한편 도시계획법 제24조, 같은법시행령 제25조 제1항, 같은법시행규칙 제11조에 의하면, 행정청이 아닌 자가 사업시행자인 경우에 시장 또는 군수가 고시하여야 할 허가내용에는 토지세목이 그 고시사항으로 규정되어 있지는 않으나 행정청이 아닌 사업시행자가 도시계획구역 안에서 사업에 필요한 토지, 건물 등을 수용할 경우에도 토지세목은 고시하여야 한다고 풀이된다 ( 도시계획법 제29조, 제30조, 토지수용법 제14조, 제16조).

그런데 행정청이 아닌 자는 도시계획사업시행허가 신청시에 사업시행자의 위치도 및 계획평면도, 공사설계도서, 사용 또는 수용할 토지 또는 건물의 조서, 지번 및 지목과 소유권 이외의 권리의 명세서 등을 첨부하게 되어 있고( 도시계획법 제24조 제1항, 같은법시행령 제25조 제2항) 시장, 군수가 위 도시계획사업시행을 허가함에 있어서는 미리 관계서류의 사본을 일반에게 공람시켜 도시계획사업시행지구안의 토지 또는 건축물 등의 소유자 및 이해관계인에게 의견서를 제출할 수 있는 기회를 제공하여 그 권리를 보호하고 있는 점( 도시계획법 제25조의2, 같은법시행령 제27조의2)과 앞서 본 토지세목 공고의 법적성질을 아울러 고찰해 보면, 도시계획사업허가의 공고시에 토지세목의 고시를 누락한 것은 절차상의 위법으로서 취소사유에 불과하고 그 하자가 중대하고 명백하여 사업인정 자체가 무효라고 단정하기는 어렵다 할 것이다.

따라서 이러한 위법은 선행처분인 위 사업인정단계에서 그 사유를 들어 다투었어야 할 것이고 그 쟁송기간이 이미 도과한 후인 이 사건 수용재결단계에 있어서는 그 처분의 불가쟁력에 의하여 이 사건 도시계획사업허가에 위와 같은 위법 부당함이 있다고 하더라도 이를 들어 이 사건 수용재결처분의 취소를 구할 수는 없다 할 것이다( 당원 위 1987.9.8. 선고 87누395 판결 참조). 

그러함에도 불구하고 원심은 이와 반대의 견해에서 이 사건 도시계획사업허가단계에서의 토지세목고시의 누락은 그 하자가 중대하고 명백하여 도시계획사업허가가 당연무효라고 판시하고 피고의 이 사건 재결처분을 취소하였음은 도시계획사업허가의 고시에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 하겠으므로 이점을 지적하는 논지는 이유있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 다시 심리판단케 하기 위해 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【판시사항】

[1] 상고이유서에 법령위반에 관한 구체적이고 명시적인 이유의 설시가 없는 경우 적법한 상고이유의 기재로 볼 수 있는지 여부(소극)

[2] 도시계획사업허가의 공고시에 토지세목의 고시를 누락하거나 사업인정을 함에 있어 수용 또는 사용할 토지의 세목을 공시하는 절차를 누락한 경우, 이를 이유로 수용재결처분의 취소를 구하거나 무효확인을 구할 수 있는지 여부(소극)

【참조조문】

[1] 민사소송법 제423조 [2] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제22조, 제85조, 행정소송법 제19조

【참조판례】

【전 문】

【원고, 상고인 겸 피상고인】원고

【피고, 피상고인 겸 상고인】중앙토지수용위원회

【원심판결】대전고법 2009. 6. 25. 선고 2008누2086 판결

【주 문】

원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대전고등법원으로 환송한다. 원고의 상고를 기각한다. 원고의 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】

1. 원고의 상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충설명서의 기재는 상고장 기재 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.

상고법원은 상고이유에 의하여 불복신청한 한도 내에서만 조사·판단할 수 있으므로, 상고이유서에는 상고이유를 특정하여 원심판결의 어떤 점이 법령에 어떻게 위반되었는지에 관하여 구체적이고도 명시적인 이유의 설시가 있어야 할 것이어서, 상고인이 제출한 상고이유서에 위와 같은 구체적이고도 명시적인 이유의 설시가 없는 때에는 상고이유서를 제출하지 않은 것으로 취급할 수밖에 없다( 대법원 1998. 3. 27. 선고 97다55126 판결, 대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다25185 판결 등 참조). 

기록에 의하면, 원심이 이 사건 무효확인 청구 부분의 소를 각하하는 한편 이 사건 수용재결의 취소를 구하는 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였고, 원고는 원심판결의 소 각하 부분에 대하여만 불복하여 상고를 하였음을 알 수 있다. 그런데 원고의 상고이유가 기재된 상고장에는 이 사건 수용재결을 취소하여 달라는 원고의 청구를 인용한 원심의 판단 부분에 관해서만 상고이유가 기재되어 있을 뿐인바, 이러한 상고이유 기재는 이 사건 무효확인 청구 부분의 소를 각하한 원심판결의 어떤 점이 법령에 어떻게 위반되었는지에 관하여 상고이유를 특정하여 구체적이고도 명시적인 근거를 밝히지 아니한 것이므로 적법한 상고이유의 기재로 보기 어렵다.

2. 피고의 상고이유를 본다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고 소유의 논산시 부창동 423-7 답 2,017㎡는 2006. 9. 22. 같은 동 423-7 답 1,911㎡와 같은 동 423-16 답 106㎡로 분할되었는데, 대전지방국토관리청장은 2007. 2. 14. 이 사건 2차 사업실시계획 변경승인 고시를 하면서 그 토지세목조서(2882번)에 원고 소유의 논산시 부창동 423-7 답 2,017㎡ 중 141㎡를 수용하고, 124㎡는 사용하는 것으로 기재한 사실, 피고는 2007. 11. 23. 위 423-16 답 106㎡(이하 ‘수용대상 토지’라 한다)에 대하여는 수용을, 위 423-7 답 1,911㎡ 중 124㎡(이하 ‘사용대상 토지’라 한다)에 대하여는 사용을 하기로 하는 내용의 이 사건 수용재결을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 2차 사업실시계획 변경승인 고시에 기재된 ‘논산시 부창동 423-7 답 2,017㎡ 중 141㎡’는 위 고시 당시 이미 분할되어 있던 이 사건 수용대상 토지인 위 423-16 답 106㎡와는 지번 및 면적이 달라 이를 이 사건 수용대상 토지에 대한 적법한 고시라고 볼 수 없고, 또한 수용대상 토지는 전체 토지 면적 2,017㎡ 중 약 7%인 141㎡에 불과하며, 사용 대상 토지는 약 6%인 124㎡에 불과한 점에 비추어, 위 고시의 내용만으로는 그것이 이 사건 수용대상 토지 및 사용대상 토지 부분을 표상하고 있다고 볼 수 없거나 그 대상이 특정되었다고 할 수 없으므로, 위 고시는 그 하자가 중대하고 명백한 처분으로서 무효이며, 이러한 무효의 고시에 터잡은 이 사건 수용재결 역시 위법하다고 판단하였다.

그러나 원심의 위와 같은 판단은 수긍하기 어렵다.

도시계획사업허가의 공고시에 토지세목의 고시를 누락하거나 사업인정을 함에 있어 수용 또는 사용할 토지의 세목을 공시하는 절차를 누락한 경우, 이는 절차상의 위법으로서 수용재결 단계 전의 사업인정 단계에서 다툴 수 있는 취소사유에 해당하기는 하나 더 나아가 그 사업인정 자체를 무효로 할 중대하고 명백한 하자라고 보기는 어렵고, 따라서 이러한 위법을 들어 수용재결처분의 취소를 구하거나 무효확인을 구할 수는 없다( 대법원 1988. 12. 27. 선고 87누1141 판결, 대법원 2000. 10. 13. 선고 2000두5142 판결 등 참조). 

원심이 인정한 사실관계 및 기록에 의하면, 대전지방국토관리청장은 2004. 5. 24. 이 사건 충남중부권상수도사업 실시계획승인 고시를 하였는데, 위 고시에는 원고 소유의 위 423-7 답 2,017㎡ 중 140㎡가 송수관로 매설부지로 편입되는 것으로 기재된 사실, 그 후 위 토지 중 106㎡만을 편입시키는 것으로 결정이 되어 사업시행자인 한국수자원공사가 위 106㎡의 지적분할을 신청함으로써 2006. 9. 22. 위 106㎡에 대하여 같은 동 423-16 지번이 부여된 사실, 원고가 2006. 9. 초경 수령한 보상계획안내문에 첨부된 물건조사서에는 한국수자원공사가 위 423-7 토지 중 122㎡를 사용하고, 그 중 106㎡를 같은 동 423-16 지번으로 분할하여 수용하겠다는 내용이 기재되어 있으며, 2006. 9. 26. 작성된 토지조서에도 위 423-16 토지 106㎡가 수용대상 토지로, 위 423-7 토지 중 124㎡가 사용대상 토지로 기재되어 있는 사실, 한편 위 2004. 5. 24.자 고시 및 대전지방국토관리청장의 2006. 6. 5.자 이 사건 1차 사업실시계획 변경승인 고시는 그 사업기간 내에 재결신청이 이루어지지 않아 효력을 상실하였고, 이 사건 2차 사업실시계획 변경승인 고시가 새로운 실시계획 승인 고시로서 효력이 있는 사실을 알 수 있다.

위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 대전지방국토관리청장이 이 사건 수용대상 토지가 이미 분할되었음을 간과한 채 위 423-7 답 2,017㎡ 중 141㎡를 수용하고, 124㎡를 사용하는 것으로 기재하여 이 사건 2차 사업실시계획 변경승인 고시를 한 잘못이 있고, 수용 및 사용 부분의 면적이 위 423-7 토지 전체 면적의 극히 일부에 불과하다 하여 이를 위 고시 자체를 무효로 할 중대하고 명백한 하자라고 할 수는 없다.

그럼에도, 이 사건 2차 사업실시계획 변경승인 고시가 무효라고 단정하여 이 사건 수용재결의 취소를 명한 원심판결에는 사업실시계획 고시에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이고, 이를 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하며, 원고의 상고는 기각하고, 이 부분 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.