2016헌바301 도시 및 주거환경정비법 제19조 제1항 등 위헌소원

헌법재판소는 2017년 10월 26일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 재건축 조합설립에 부동의한 토지등소유자를 매도청구의 상대방으로 규정한‘도시 및 주거환경정비법’제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분, 재건축 조합원의 자격을 토지등소유자로 제한하고 토지만 소유한 자를 매도청구의 상대방으로 규정한 위 법률 제19조 제1항 본문 중‘토지등소유자’ 부분 및 제39조 전문 제2호 중‘토지만 소유한 자’부분이 모두 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요

○ ◇◇◇◇◇주택재건축정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 서울 ☆☆☆ ☆☆☆ 일대 176,590㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 재건축사업을 시행하기 위하여, 토지등소유자로부터 설립동의서를 받아 서울특별시 △△구청장으로부터 설립인가를 받고, 그 설립등기를 마쳤다.

○ 이 사건 정비구역 내에 청구인 ○○○○는 토지를, 청구인 □□□, △△△은 단독주택과 그 부속토지를 소유하고 있다.

○ 이 사건 조합은 청구인들이 조합설립동의서를 제출하지 아니하자, 청구인들을 비롯하여 동의서를 제출하지 않은 토지 등 소유자들에게 동의 여부를 회답할 것을 서면으로 최고하였다.

○ 이 사건 조합은 청구인들을 상대로 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제39조에 의한 매도청구권을 행사하면서 소유권이전등기 등을 구하는 소를 제기하였고, 청구인들은 위 소송 계속 중 도시정비법 제2조 제9호 나목, 제19조 제1항, 제39조 제1호, 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각되자, 2016. 7. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 청구인들의 주장 및 당해사건과의 관련성에 따라, 이 사건의 심판대상은 도시 정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분, 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 부분, 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분이 헌법을 위반하는지 여부로 한정한다. 심판대상조항은 아래와 같다.

[심판대상조항]
도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것)
제19조(조합원의 자격 등) ① 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다. (단서 및 각호 생략)

제39조(매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. (후문 생략)

1. 제16조 제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당한다)

□ 결정주문

○ 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분, 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 부분, 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

도시정비법 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분에 대한 판단

○ 헌법재판소는 2010. 12. 28. 2008헌마571, 2012. 12. 27. 2012헌바27등, 2014. 3. 27. 2012헌가21 사건에서 구 도시정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분에 대하여, 『노후·불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리 및 공공필요를 실현하기 위한 것으로, 매도청구권 행사의 요건이나 절차, 기간 등을 제한함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있고, 매도의 기준가격으로 정하고 있는 시가에는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익까지 포함되며, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이라고 볼 수 있으므로 헌법에 위반되지 않는다』고 결정하였다. 이 사건도 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 할 수 없으므로, 선례에서 표명된 합헌결정의 이유는 이 사건에 있어서도 여전히 타당하다. 따라서 위 조항은 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

도시정비법 제19조 제1항 본문 중 ‘토지등소유자’ 부분 및 제39조 전문 제2호 중 ‘토지만 소유한 자’ 부분에 대한 판단

○ 위 조항들은 잦은 토지 또는 건축물 분할로 인한 투기를 방지하고 주택재건축사업의 목적을 신속하고 차질 없이 달성하기 위하여, ‘주택재건축사업 정비구역 내·외의 건축물 및 그 부속토지의 소유자’로 주택재건축조합원의 자격을 제한하고, 사업시행자로 하여금 조합원으로 되지 아니한 ‘토지만 소유한 자’에 대하여 그 소유 토지를 강제로 확보할 수 있도록 한 것이다.

○ 특별자치시장 등은 엄격한 행정절차를 거쳐 주택재건축사업 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정한다. 정비계획 및 정비구역은 노후·불량건축물의 수·비율, 호수밀도, 토지의 형상 등 구체적 요건을 충족해야 하며, 시장 등은 안전진단을 실시하며, 정비구역은 특별한 사정이 없는 한 일단의 가구(街區) 전체를 대상으로 하여야 한다. 토지 또는 건축물 소유자 등은 정비계획 수립 및 정비구역 지정의 무효·취소를 구할 수 있고, 그 과정에서 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계가 충분히 고려되어야 하므로(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 판결 참조), 일단의 가구(街區)에 속하는 토지가 제외되거나 속하지도 않는 토지를 억지로 포함시키는 주택재건축사업이 이루어질 가능성이 희박하다.

○ 주택재건축사업은 사업성이 높으므로, 토지만 소유한 자에게 주택재건축조합원의 자격을 부여할 경우, 토지와 건축물을 분리 소유하거나 토지를 분할하는 투기행위가 발생할 여지가 많다. 투기 목적이 있는 소유자를 선별적으로 조합원에서 배제하는 방법 등을 고려할 수 있지만, 투기 목적을 확인할 객관적이고 공평한 기준을 찾기 곤란하고, 그 과정에서 주택재건축사업이 지연될 우려가 있다. 또한 시가감정평가 결과 등에 관하여 토지등소유자들과 분쟁이 발생하여 사업이 지연되거나 감정평가비용 등 사업비용이 높아지게 된다.

○ 매도청구권을 행사하기 위하여는 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’에 따라 최고 절차를 거쳐야 하고, 2개월 이내의 회답기간이 경과한 후로부터 2월 이내에 매도청구권을 행사하여야 하므로, 사업시행자가 매수대상인 목적물의 시가가 가장 낮아지는 시기를 임의로 정하여 매도청구를 할 수 없다.

매도청구권이 행사되더라도 분쟁이 생겨 소송이 제기된 경우에는 토지만 소유한 자의 소유권은 법원의 확정판결이 있기까지는 상실되지 않고, 매도청구의 상대방이 생활상 현저한 곤란을 받을 우려가 있고 건설사업의 수행에 심한 영향이 없는 경우 법원은 그 상대방의 청구에 따라 대금의 지급 또는 제공일로부터 최장 1년간 토지 등의 인도에 관한 기간을 허여할 수 있으며, 재건축의 결의일로부터 2년 이내에 건물철거공사가 착수되지 아니한 경우에는 소유자의 환매청구권이 인정된다.

○ 매도청구권의 행사에 의하여 매도청구권자와 상대방 사이에 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금인 ‘시가’는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격이고(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결 참조), 이러한 시가에 의한 보상은 정당한 보상이다.

○ 이상을 종합하면, 위 조항들에 따른 매도청구는 수용제도보다는 완화된 제도로 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있을 뿐 아니라, 같은 입법목적을 달성하면서 재산권을 덜 침해하는 다른 수단이 명백히 존재한다고 보이지도 아니하므로, 위 조항들은 재산권을 침해한다고 할 수 없다.