국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호 등 위헌소원

2013년 10월 24일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2012헌바241
사건명	국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호 등 위헌소원
선고날짜	2013.10.24	자료파일
종국결과
결정 요약문
헌법재판소는 2013년 10월 24일 재판관 전원 일치 의견으로, 토지의 형질변경을 하기 위해서는 개발행위허가를 받도록 하고 있는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 본문 제2호가 명확성원칙, 포괄위임금지원칙에 위반되지 않고, 과잉금지원칙에 위반되어 재산권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. □ 사건의 개요 ○ 청구인은 2011. 1. 13. 서울특별시 광진구청장에게 서울 광진구 OO동 OO-OO 대 1,694㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 단독주택을 건축하기 위하여 건축신고를 하였다. ○ 광진구청장은 2011. 1. 20. 청구인에게 이 사건 토지는 주로 수목과 암벽으로 이루어지고 급경사지가 포함된 토지로서, 2003. 7.경에도 이 사건 토지 위의 연립주택 건축을 위한 개발행위허가(토지형질변경) 신청이 반려된 바 있고, 이 사건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조, 동법 시행령 제56조, 서울특별시 도시계획 조례 제24조 별표1[개발행위허가기준(경사도 21도 미만 토지)] 규정에 의한 개발행위허가 기준에 부적합한 토지임을 이유로 위 건축신고를 반려하였다. ○ 이에 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고, 그 상고심 계속 중인 2012. 3. 28. 개발행위를 하기 위해서는 허가를 받을 것을 규정하고 있는 국토계획법 제56조 제1항 제1호 및 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2012. 6. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. □ 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은 구 국토계획법(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 본문 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항(아래 밑줄 친 부분)의 내용은 다음과 같다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장？광역시장？시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외한다) □ 결정주문 ○ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 본문 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다. □ 이유의 요지 ○ 개발행위허가제의 입법목적, “토지의 형질변경”의 사전적 의미, 대법원 판례의 해석 등에 비추어 보면, 개발행위허가의 대상이 되는 “토지의 형질변경”의 의미를 충분히 파악할 수 있고, 법집행자가 자의적으로 확대 적용할 염려도 없으므로, 이 사건 법률조항이 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다. ○ 허가의 대상이 되는 개발행위의 범위를 정함에 있어서는 급변하는 사회？경제적 환경, 국가가 시행하는 각종 개발사업, 개발행위허가로 인하여 이웃토지에 미치는 효과 등을 고려하여야 할 필요성이 크므로, 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다. 그리고 개발행위의 종류를 열거하고 있는 국토계획법 제56조 제1항, 개발행위허가의 기준을 정하고 있는 동법 제58조 제1항의 규정을 고려하면, 대통령령에서는 각 개발행위의 규모 및 당해 개발행위가 행해지는 용도지역, 인접시설이나 주변 환경에 미치는 영향과 같은 기준에 따라 허가의 대상을 규정할 것이 충분히 예상된다. 따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에도 위반되지 않는다. ○ 이 사건 법률조항의 입법목적은 자의적이고 무계획적인 개발행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발이 이루어지도록 하는 것에 있으므로, 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 개발행위를 함에 있어 행정청의 허가를 받도록 한 것은 위와 같은 입법목적 달성에 적합한 수단이다. 무계획적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는 데에는 상당한 시간과 노력이 들 것임은 능히 예측할 수 있는 점에 비추어 보면, 원칙적으로 전 국토에 대하여 사전에 개발행위허가를 받도록 하는 것은 불가피하고, 토지의 지목, 건축물의 규모 및 형태 등을 일일이 반영하여 선별적, 부분적, 예외적으로 토지 이용을 제한하는 수단을 사용하여서는 위와 같은 입법목적을 효율적으로 달성하기 어렵다. 또한, 이 사건 법률조항에 따른 재산권 제한은 개발제한구역으로 지정된 지역에서의 행위 제한과 같이 개발행위를 전면적으로 금지하는 것이 아니라 개발행위를 함에 있어 관할 관청의 허가를 받도록 하는 것에 불과하므로, 이 사건 법률조항이 취한 수단은 기본권 침해를 최소화하는 수단이다. 이 사건 법률조항에 의하여 달성하려는 공익은 국토를 무분별하게 개발할 경우 초래될 수 있는 국토의 훼손을 방지하고, 전 국토에 대한 체계적이고 계획적인 개발이 이루어지도록 하는 것인 반면, 이 사건 법률조항으로 인하여 제한되는 사익은 개발행위를 하는 데 있어 원칙적으로 사전에 허가를 받아야 하는 것으로서 위와 같은 공익에 비하여 중대하다고 보기 어려우므로, 법익의 균형성도 충족하고 있다. 그러므로 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반되어 재산권을 침해하지 아니한다.