陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

임야 형질변경<요약>

1. 준보전산지

- 임야는 이용목적에 따라 보전산지(임업용산지, 공익용산지)와 준보전산지로 구분되는데, 보전산지는 공익을 위한 시설의 설치와 산림경영은 가능하지만, 개인에 의한 토지개발을 위한 인허가가 어렵다. 반면 준보전산지는 산지전용허가 또는 신고만으로도 토지의 형질변경이 가능하여 전원주택과 펜션을 짓는 것이 가능하다.

- 산지전용허가를 받아 주택을 건축하고, 이후 용도변경 승인을 받아 별장이나 음식점을 짓는 사례가 빈번하다.

2. 형질변경

  형질변경이란 ‘절토, 성토, 정지, 포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립’을 말하는데, 일반적으로 농지의 경우 ‘농지전용허가’, 임야의 경우 ‘산지전용허가’를 받아 지목을 ‘

농지전용허가’, 임야의 경우 ‘산지전용허가’를 받아 지목을 ‘대지’로 만드는 것으로 이해하면 된다. 형질변경은 건축물이 용도를 바꾸는 ‘용도변경’과는 다른 개념이다. 형질변경을 한 토지는 그렇지 않은 토지에 비해 보통 3~4배, 많게는 10배 이상 비싼 가격으로 거래된다.

가. 형질변경절차

[계약-측량-설계-허가신청-산지(농지)전용허가-착공신청-준공신청] 

나. 유의사항

  1) 도시계획 외 지역의 산림 안에서 산림을 형질변경 하고자 하는 경우에는 시장·군수의 허가를 받아야 함.

  2) 산림형질변경허가를 받아 사업시행을 완료한 후에는 산림을 복구하여야 하며 미리 산림 형질 변경허가시 복구비용을 예치하여야 함.

  3) 고속도로. 철도변 등 자연경관 보전이 필요한 지역은 허가하지 아니 할 수 있음.

  4) 임야가 지목상 대지로 변경되려면 건축행위를 하여 준공을 필하여야 지목이 (대지로) 변경됨.

  5) 통상적으로 계약적인 지목변경에 따른 비용은 임야인 경우 공시지가의 약 15%이며 농지는 약 30%가 소요됨. 그 외에 토목비용, 건축비용이 추가적으로 들어감.

다. 형질변경 허가 시 검토사항

  1) 형질변경제한지역의 해당여부

   가. 형질변경제한지역 (산지관리법)

   나. 형질변경제한지역에서 신고로 형질변경할 수 있는 경우 (규칙)

   다. 임의형질변경-경미한 행위 (규칙)

  2) 형질변경기준과의 적합여부

   -경사도/입목축적/입목구성/형질변경면적

  3) 허가권자

  4) 신청시 구비서류

  5) 전용산림의 용도변경

  6) 대체조림비 부과징수

3. 형질변경과 지목변경의 관계

 가. 형질변경이 항상 지목변경으로 이어지진 않는다.

 나. 지목변경이라 함은 지적공부에 등록된 28개 지목 중 한 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 말하며, 지적법에서 일정한 사유와 절차를 정해 놓고 있다.

측량, 수로 및 지적에 관한 법률상 지목변경을 할 수 있는 경우는

-국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우와 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우, 그리고 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우에 한하여 지목변경을 할 수 있다(지적법시행령 제16조).

-토지소유자가 지목변경을 신청하고자 하는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서와 법정 첨부를 소관청에 제출하여야 한다. 지목변경시 첨부해야하는 서류는 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 국·공유지의 경우에는 용도 폐지되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 혹은 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본이다.

-다만 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 서류의 첨부를 생략할 수 있다.

 다. 형질변경과 지목변경의 관계

  형질변경으로 지목변경이 일어나는 경우가 대부분이지만 지목변경이 되지 않는 경우도 있다. 형질변경이 되어도 지목변경이 되지 않는 경우가 있는가 하면, 형질변경 없이도 토지 용도변경 만으로 바로 지목변경이 되는 경우도 있다. 즉 형질변경은 지목변경의 유일한 필수요건은 아닌 것이다.

  형질변경이 지목변경으로 이어지는 경우는 허가, 협의, 승인, 고시 등 법률이 정하는 합법적인 절차에 따라 형질변경이 일어나고, 그 결과 토지의 주된 용도가 영속적으로 바뀌는지 여부와, 결과적으로 관련법에서 그러한 변경을 인정하느냐 여부에 달려 있는 것이다.

  만일 형질변경이 있어 토지의 주용도가 변경되었으나, 형질변경이 불법적으로 이루어진 경우, 형질변경으로 토지의 용도는 바뀌었으나 그것이 당초 토지지목의 이용범위에 머무르는 정도거나 혹은 영속적인 용도변경이 아닌 경우나

불법적인 용도변경인 경우에는, 토지소유자가 원하는 지목변경은 이루어지지 않는다고 볼 수 있다. 이러한 기본적인 흐름을 이해해 가면서, 토지의 형질변경에 따라 지목변경이 일어나는 현행법 상 여러 가지 경우를 검토해 본다.

 라. 형질변경으로 지목변경이 일어나는 경우

   일반적으로 토지의 형질변경으로 토지의 영속적인 주용도가 변경되면, 지목변경으로 이어져서 토지의 지목이 달라진다. 예컨대 농지나 임야에 형질변경 등의 공사가 준공된 경우에는 대지 혹은 공장용지로 지목변경하게 된다. 토지의 형질변경은 건축물의 신축이나 구축물의 축조, 도로개설 등 토지의 이용목적에 따른 용도변경을 목적으로 하기 때문에 지목변경은 당연한 결과가 된다. 이 경우『합법적인 토지의 형질변경→토지의 영속적인 주용도 변경→토지의 지목변경』이라는 공식이 성립한다.

  형질변경으로 지목변경이 일어나는 경우의 예를 보면 간척과 매립으로 준공 후 종전의 바다나 하천이 잡종지나 농지로 지목 변경이 되고, 임야·황무지·초생지·소택지·폐염전 등을 개간함으로서 종전의 임야 잡종지 염전 등이 농지로 지목변경 된다. 농지지목을 가지고 있는 토지인 전·답·과수원 상호간에는 형질변경을 거쳐서, 혹은 형질변경을 하지 않고도 소유자의 신청에 의하여 지목변경을 할 수 있다. 법으로 예정하는 전용의 경우는 형질변경을 거쳐서 토지의 주용도가 바뀜으로써 지목변경을 일으키는 대표적인 케이스가 된다.

  농지법에서 정하는 농지전용, 초지법에서 정하는 초지전용과 산지관리법에서 규정하는 산지전용은 법에서 당초부터 전용에 의한 용도변경과 지목변경을 예정하는 경우이다.

마. 형질변경을 하지만 지목변경은 일어나지 않는 경우

  형질변경이 있었지만 그것이 경미하여 토지이용에 있어서 통상 발생하는 범위

1) 형질변경허가를 받지 않아도 되는 경미한 형질변경의 경우에는 지목변경이 일어나지 않는다. 농지에 경작하는 행위나 주말농장으로의 이용행위, 축사를 설치하는 행위 등 농지법에서 정한 농지의 개년 범위 내에서 농지를 이용하는 경우에는, 상당부분 형질변경이 생기더라도 지목이 변경되지 않는다. 국토계획법에서도 경작을 위한 형질변경은 이를 허가 받아야 하는 개발행위허가에서 제외하고 있다.

2)  농지의 생산성을 높이기 위하여 성토, 복토, 객토 등을 하는 경우에는 형질변경에도 불구하고 지목변경이 일어나지 않는다.

  농막설치, 농도개설, 주말농장 활용과 임업관리사, 임도개설 등은 그 과정에서 형질변경이 일어나는지 여부를 불문하고, 농지법과 산림관련법에서 넓은 의미의 농지 임야의 본래의 이용행위로 인정하여, 그 부지에 대하여는 지목변경을 하지 않는다.

  산림에서의 벌채허가는 개간이나 산지전용을 위한 벌채허가가 일어나는 경우가 대부분이며, 이 경우에는 개간허가와 산지전용허가에 벌채와 산림훼손행위가 포함된다. 그러나 어떤 경우에는 수종갱신을 위한 벌채나 간벌을 위한 벌채를 하기도 한다. 개간이나 산지전용을 목적으로 하는 경우에는 형질변경과 지목변경이 이루어질 것이나, 기타의 경우에는 형질변경행위는 없고, 지목변경도 되지 않는다.

3) 형질변경으로 토지의 용도변경이 있더라도, 그 용도변경이 항구적이 아닌 일시적이라면 지목변경을 일으키지 않는다. 예컨대 휴경기 논의 일시적인 주차장 사용허가나 눈썰매장 사용, 공익용산지에 일시적으로 개설하는 건설현장사무소나 골재채취를 위한 석산개발 등 농지와 임야의 타용도 일시사용허가를 받는 경우에는 토지의 주용도가 일시 바뀌더라도, 그것이 영속적인 것은 아니기 때문에 농지전용과 산지전용 및 지목변경을 하지 않는다.

4) 그리고 그린벨트 내의 농지를 불법으로 형질변경하여 농가주택이나 창고를 짓는 경우, 혹은 임야를 불법으로 훼손하여 과수원으로 개간하는 경우를 소위 농지 임야의 불법전용이라고 부른다. 이런 불법적인 형질변경인 경우에는 실제로 주용도가 변경되었다고 하더라도, 지목변경을 해주지 않는다, 오히려 원상회복명령이 떨어질 수 있다. 이렇게 불법개간 후에 농지상태로 남아 있는 것 중에는 토지임야(토림)인 경우가 많다

대법원 2013.6.13. 선고 2012두300 판결

[수용보상금증액][공2013하,1231]

【판시사항】

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제3호에서 정한 ‘토지의 형질변경’에 형질변경허가에 관한 준공검사나 토지의 지목변경을 요하는지 여부(소극)

[2] 택지개발사업을 위한 토지의 수용에 따른 보상금액의 산정이 문제 된 사안에서, 농지가 이미 공

장용지로 형질변경이 완료되었고 공장용지의 요건을 충족한 이상 비록 공부상 지목변경절차를 마치

지 않았다고 하더라도 그 수용에 따른 보상액을 산정할 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및

보상에 관한 법률 제70조 제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 공장용지로 평가해야 한다고 한 사례

【판결요지】

[1] 토지의 형질변경이란 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 인하여 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요하지만, 형질변경허가에 관한 준공검사를 받거나 토지의 지목까지 변경시킬 필요는 없다.

[2] 택지개발사업을 위한 토지의 수용에 따른 보상금액의 산정이 문제 된 사안에서, 농지를 공장부지로 조성하기 위하여 농지전용허가를 받아 농지조성비 등을 납부한 후 공장설립 및 변경신고를 하고, 실제로 일부 공장건물을 증축하기까지 하여 토지의 형질이 원상회복이 어려울 정도로 사실상 변경됨으로써 이미 공장용지로 형질변경이 완료되었으며, 당시 농지법령에 농지전용허가와 관련하여 형질변경 완료 시 준공검사를 받도록 하는 규정을 두고 있지 않아 별도로 준공검사를 받지 않았다고 하더라도 구 지적법 시행령(2002. 1. 26. 대통령령 제17497호로 개정되기 전의 것)에서 정한 ‘공장부지 조성을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지’의 요건을 모두 충족하였다고 보아야 하고, 수용대상 토지가 이미 공장용지의 요건을 충족한 이상 비록 공부상 지목변경절차를 마치지 않았다고 하더라도 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정할 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 공장용지로 평가해야 한다고 한 사례.

【참조조문】

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제3호(현행 제51조 제1항 제3호 참조) [2] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제3호(현행 제51조 제1항 제3호 참조), 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항, 구 지적법 시행령(2002. 1. 26. 대통령령 제17497호로 전부 개정되기 전의 것) 제6조 제9호(현행 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령 제58조 제9호 참조)

【참조판례】

[1] 대법원 1992. 11. 27. 선고 92도1477 판결(공1993상, 312)

대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결

대법원 2011. 5. 13. 선고 2011두1269 판결

【전 문】

【원고, 피상고인】원고 (소송대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 송시헌 외 1인)

【피고, 상고인】한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 지기룡 외 1인)

【원심판결】서울고법 2011. 10. 7. 선고 2011누12940 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제3호), 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 인하여 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요하지만(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결 등 참조), 형질변경허가에 관한 준공검사를 받거나 토지의 지목까지 변경시킬 필요는 없다(대법원 1992. 11. 27. 선고 92도1477 판결, 대법원 2011. 5. 13. 선고 2011두1269 판결 등 참조).

원심판결 이유와 원심이 채용한 증거들에 의하면, ① 원고는 1990. 1. 31. 소외인과 사이에 준농림지역에 속하던 양주시 (주소 1 생략) 답 1,706㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관한 매매계약을 체결하면서 농지전용허가를 받아 공장용지로 전환하는 문제와 진입로는 매도인인 소외인이 책임지기로 약정한 사실(그 후 원고는 이 사건 토지 중 2분의 1 지분에 관하여만 소유권이전등기를 마쳤다), ② 소외인은 1993. 9. 27. 경기도지사로부터 이 사건 토지에 관하여 전용목적을 ‘일반목재가구 제조공장부지 조성’으로 하는 농지전용허가를 받아 농지조성비·전용부담금 등을 납부하고, 양주군수에게 이 사건 토지상에 건축면적 594㎡, 부대면적 100㎡인 공장을 설립한다는 취지의 공장설립신고를 한 사실, ③ 원고는 1994. 4. 28. 양주군수에게 공장 건축면적을 993㎡, 부대면적을 342.6㎡로 확장하고, 공장설립신고자를 원고로 변경하는 취지의 공장설립변경신고를 한 사실, ④ 이 사건 토지와 그에 인접한 양주시 (주소 2 생략), (주소 3 생략) 토지상에는 판시와 같은 공장건물 등이 존재하고 있는데 그 중 일부는 1989년경 건축되어 1999년경 증축된 사실을 알 수 있다.

위와 같은 사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 소외인과 원고가 이 사건 토지를 공장부지로 조성하기 위하여 농지전용허가를 받아 농지조성비 등을 납부한 후 공장설립신고 및 변경신고를 하고, 실제로 일부 공장건물을 증축하기까지 한 이상 위 공장건물 등이 적법한 건축물에 해당하는지 여부에 관계없이 늦어도 1999년경 무렵에는 성토, 정지 등으로 이 사건 토지의 형질이 원상회복이 어려울 정도로 사실상 변경됨으로써 이미 공장용지로의 형질변경이 완료되었다고 봄이 타당하다.

한편 위 형질변경 완료 당시 시행되던 구 지적법 시행령(2002. 1. 26. 대통령령 제17497호로 전부 개정되기 전의 것) 제6조 제9호는 공장용지에 관하여 ‘제조업을 목적으로 하는 공장시설물의 부지와 관계 법령에 의한 공장부지 조성을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지’라고 규정하고 있는 반면 당시의 농지법령에는 농지전용허가와 관련하여 형질변경 완료 시 준공검사를 받도록 하는 규정을 두고 있지 아니하였으므로, 이 사건의 경우에서처럼 공장부지 조성을 목적으로 하는 농지전용허가를 받아 그 목적사업에 따른 형질변경을 완료한 이상 별도로 준공검사를 받지 아니하였다 하더라도 이미 위 지적법 시행령에서 정한 ‘공장부지 조성을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지’의 요건을 모두 충족하였다고 봄이 타당하다. 위와 같이 이 사건 토지가 이미 공장용지의 요건을 충족한 이상 비록 공부상 지목변경절차를 마치지 아니하였다 하더라도 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정함에 있어서는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 공장용지로 평가하는 것이 옳다고 할 것이다.

원심의 판단은 그 이유 설시에 다소 부적절한 부분이 있기는 하나 이 사건 토지의 현실적인 이용상황을 공장용지로 평가하여야 한다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 구 지적법령에서 정한 공장용지의 요건에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)