陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

수용개시일전_공사착수시_영농손실보상금외_손해배상여부_2011다27103,대판2013.11.14선고.pdf

토지보상법 제77조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제48조에 따라 공익사업지구에 편입되는 농지(농지법 제2조제1호 가목에 해당하는 토지)에서 사업인정고시일등 이전부터 실제 경작행위를 영위하는 경작자에게 영농손실을 보상하여야 하며, 편입농지의 면적에 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물 총수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상하도록 하고 규정하고 있습니다.

같은법 시행규칙 제48조 제1항에 농지는 “농지법” 제2조 제1호 가목에 해당하는 토지로 규정되어 있고,

“농지법” 제2조 제1호 가목에 따르면, 위 농지는 “초지법”에 따라 조성된 초지 등을 제외한 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목에 불구하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말하며, 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설은 같은 법 시행령 제2조에 의한 농지의 범위에 포함되어 있는 농업시설이며,

농업인의 범위는 “농지법 시행령” 제3조에서는

 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나

1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자이거나

농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실·버섯재배사·비닐하우스, 그 밖의 농림수산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자 이라고 규정하고 있습니다.

<참고> 토지보상법시행규칙

토지보상법시행규칙 제48조(농업의 손실에 대한 보상)

①공익사업시행지구에 편입되는 농지( 「농지법」 제2조제1호가목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호가목에 해당하는 토지를 말한다)에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입(서울특별시·인천광역시는 경기도, 대전광역시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역시·울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.

②국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준(이하 "농작물실제소득인정기준"이라 한다)에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 호의 구분에 따라 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.

1. 단위경작면적당 실제소득이 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우: 해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배(단위경작면적당 실제소득이 현저히 높다고 농작물실제소득인정기준에서 따로 배수를 정하고 있는 경우에는 그에 따른다)를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액

2. 농작물실제소득인정기준에서 직접 해당 농지의 지력(地力)을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우: 단위경작면적당 실제소득(제1호의 요건에 해당하는 경우에는 제1호에 따라 결정된 단위경작면적당 실제소득을 말한다)의 4개월분을 곱하여 산정한 금액

<질문1> 버섯재배사(느타리버섯)의 보상건으로 소유자는 과거에 버섯재배사를 농업손실보상으로 하여 실제소득기준 2년분치를 받았던 분입니다. 그런데 전례들을 찾아보니 버섯재배사를 영업손실보상에 준하여 소득의 3개월(현재 4개월)분으로 보상하고 개인영업 최저영업이익까지 고려한경우도 봤습니다.

<의견1> 버섯재배사는 상기 규정에 의거 영농보상대상에 해당하며 영업보상의 대상이 되는 경우도 있습니다. 당해 농장이 재배가 주목적이라면 영농보상의 대상이며 판매가 주목적이라면 영업보상의 대상입니다. 재배도 하고 판매도 한다면 주목적에 따라 판단해야 하고 비슷하다면 영농보상이나 영업보상 둘 중에서 사업시행자가 결정합니다. 그리고 영업보상의 경우는 개인의 경우 최저보상제도가 있지만 농업손실보상은 최저보상금액이 상기 시행규칙 제48조 제1항의 규정에 의한 "도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입"입니다.

<질문2> 토지보상법 시행규칙 제48조제2항제2호에 따라  지력을 이용하지 않은 영농에 위 버섯재배사가 포함되어 농업손실보상으로 하는것이 맞다고 생각되는데.  이 경우에는 개인영업최저이익 준용 규정도 없고  실제소득을 기준해서 4개월분만 산정하면 규정에 적합한 보상평가방법인가요?

<의견2>  농작물실제소득인정기준에서 직접 해당 농지의 지력(地力)을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우라면 상기 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 제2호의 규정에 따라 "단위경작면적당 실제소득(제1호의 요건에 해당하는 경우에는 제1호에 따라 결정된 단위경작면적당 실제소득을 말한다)의 4개월분을 곱하여 산정한 금액"으로 평가해야 할 것입니다.

<판례소개>수용보상금증액[대법원 2013.12.12, 선고, 2011두11846, 판결]

【판시사항】

버섯재배사의 부지가 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조 제1항에서 정한 영농손실보상의 대상이 되는 농지에 해당하는지 여부(소극)

【이 유】

상고이유에 대하여 판단한다.

1. 원심은 제1심판결을 인용하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 농업인으로서 이 사건 토지 상의 시설물 내에서 버섯을 직접 재배한 이상 실제이용현황의 관점에서 이 사건 토지는 농지법상 농지라고 보아야 하고, 원고가 장소를 이전하여 같은 형태의 영농을 계속할 수 있다고 하더라도 시설물 이전과 설치에 상당한 시간이 소요되고 그 시설물이 갖추어진다고 하여 바로 버섯을 생산할 수 있다고 단정할 수 없으며, 농업손실에 대한 보상(이하 ‘영농손실보상’이라 한다)의 대상이 되는지 여부는 이식가능성이 아닌 보상의 필요성이 기준이 되는 점 등을 고려하면, 피고는 이 사건 도로사업 시행으로 인하여 농지인 이 사건 토지에서 버섯류를 재배·판매할 수 없게 된 원고에게 영농손실보상을 하여야 한다고 판단하였다.

2. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.

영업손실 및 영농손실 등의 보상에 관하여 정하고 있는 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제77조는 제2항 본문에서 “농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 참작하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다.”고 규정하고 있고, 제4항에서는 “제1항 내지 제3항의 규정에 의한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 건설교통부령으로 정한다.”고 정하고 있다.

이러한 위임에 따라 영농손실보상에 관하여 정하고 있는 구 공익사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 건설교통부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제48조는 제1항에서 영농손실보상의 대상이 되는 농지를 ‘농지법 제2조 제1호 (가)목에 해당하는 토지’로 규정하고 있다.

한편 농지법 제2조 제1호는 ‘농지’란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다고 규정하면서, (가)목에서 ‘전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’를 들고 있고, (나)목은 ‘(가)목의 토지의 개량시설과 (가)목의 토지에 설치하는 농축산법 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지’를 들고 있으며, 농지법 시행령 제2조 제3항은 법 제2조 제1호 (나)목에서 말하는 ‘대통령령으로 정하는 시설’의 하나로 법 제2조 제1호 (가)목의 토지에 설치하는 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설을 들고 있다. 이와 같이 농지법에서 말하는 농지에는 그 법 제2조 제1호 (가)목의 토지와 (나)목의 시설의 부지가 포함되나, 구 공익사업법 시행규칙은 영농손실보상의 대상이 되는 농지로 농지법 제2조 제1호 (가)목에 해당하는 토지로 규정하고 있고, 농지법 시행령 제2조 제3항은 ‘버섯재배사’를 농지법 제2조 제1호 (나)목의 시설로 정하고 있으므로, 원고의 버섯재배사는 영농손실보상의 대상이 되는 농지에 해당한다고 볼 수 없다.

그런데도 원심은 이와 달리 원고가 경영하는 이 사건 버섯재배사의 부지인 이 사건 토지가 구 공익사업법 시행규칙 제48조 제1항에서 정한 영농손실보상의 대상이 되는 농지에 해당한다고 판단하였으므로, 이러한 원심판결에는 영농손실보상의 대상인 ‘농지’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장에는 정당한 이유가 있다. 그리고 대법원 2012. 6. 14. 선고 2010두18413 판결은 이 사건과 쟁점을 달리 하고 있어 이 사건에서 원용하기에 적절하지 아니하다.

* 버섯재배사가 농업손실보상 또는 영업보상 대상 여부[2008-07-17  토지정책과-2030]

 [질의요지]

버섯재배사가 농업손실보상 또는 영업보상 대상여부

[회신내용]

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하“토지보상법”이라함)시행규칙」제48조 제1항의 규정에 의하면 공익사업지구에 편입되는 농지(농지법 제2조제1호가목에 해당하는 토지를 말한다)에 대하여 영농손실액을 보상하도록 되어 있으므로, "농지법 제2조제1호나목에 해당하는 경우에는 영농보상대상이 아니며,

버섯재배사가 영농행위보다는 영업과 판매가 주목적인 경우로서 토지보상법시행규칙 제45조의 규정에 따라 행하고 있는 영업의 경우에는 영업보상대상에 해당한다고 보며, 개별적인 사례에 대하여는 사업시행자가 관계법령에 따라 사실관계 등을 조사하여 판단·결정할 사항이라고 봅니다. 끝.( 2008.07.17. 토지정책과-2030 )

* 버섯재배사에서 느타리버섯을 재배하는 경우의 영농보상액 산정방법[2005-01-24  토지관리과-602]

[질의요지]

버섯재배사에서 느타리버섯을 재배하는 경우 영농손실보상 및 보상액 산정방법

[회신내용]

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제48조제1항의 규정에 의하면, 공익사업시행지구에 편입되는 농지(「농지법」상 농지를 말함)에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조제4호의 규정에 의한 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농가경제조사통계에 의하여 산출한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물조수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상하도록 되어 있고, 같은 조 제2항의 규정에 의하면 건설교통부장관이 농림부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물(다년생식물을 포함)실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상하도록 되어 있으므로 느타리버섯재배가 영농행위에 해당되는 경우 위 규정에 의한 영농손실보상대상에 해당된다고 봅니다.

농작물총수입 입증자료에 대하여는 농작물 실제소득 인정기준(건설교통부고시 제2003-44호, 2003.2.25) 제4조에 규정되어 있으며, 입증자료로 인정하는 거래실적은 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」, 「유통산업발전법」, 「관광진흥법」, 「식품위생법」 등에 의거 거래실적을 증명하는 경우이며, 개별적인 사례에 대하여는 사업시행자가 사실관계를 조사하여 판단·결정할 사항이라고 봅니다( 2005-01-24  토지관리과-602 )

.* 영농손실액 보상을 위한 편입면적의 기준 [2003-04-09  토관 58342-520]

 [질의요지]

여러 개의 단을 설치하여 버섯을 재배하는 버섯재배사에 대한 실농보상을 위한 편입면적을 산출함에 있어 각 단의 연면적이 아닌 버섯재배사의 바닥면적을 기준으로 산정하여야 한다는 기존의 유권해석이 유효한지 여부와 그 타당성 및 위의 경우 연면적으로 산정하여야 하는지 여부(질의자 : 국민고충처리위원회)

[회신내용]

가. 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제29조의 규정에 의하면 공공사업시행지구에 편입되는 농경지(일반적인 영농외의 과수원?약초재배장?버섯재배장?묘포장 및 화훼재배장 등 득수작물을 재배하는 토지를 포함함)에 대하여는 당해지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 때에 실제로 재배하는 작물을 기준으로 산정한 금액을 영농손실액으로 지급하도록 되어 있으며, 제1호의 연간 1기작 작물의 경우 영농손실액의 산식은 “영농손실액=편입면적×농작물별 단위면적당 연간소득×3”으로 되어 있습니다. 따라서 실농보상은 농경지가 공익사업시행지구에 편입되는 경우에 보상하는 것이므로 영농손실액 산정을 위한 편입면적은 당해 농경지의 편입면적이 된다고 보며, 여러 개의 단을 설치하는 버섯재배사의 경우 그 단의 면적의 합계가 아닌 버섯재배사의 면적이 보상액 산정기준이 된다고 봅니다.

나. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제48조제1항의 규정에 의한 영농손실액의 경우에는 공익사업시행지구에 편입되는 농지의 면적에 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물조수입을 곱하여 산정하도록 되어 있고, 동조 제2항의 규정에 의하면 실제소득을 입증하는 자에 대하여는 실제소득을 기준으로 영농손실에 대한 보상액을 산정하도록 되어 있음을 알려드립니다.(토관 58342-520 : 2003.04.09)

안건번호 11-0074  회신일자 2011-03-24

1. 질의요지

「농지법」 제2조제1호나목에 해당하는 버섯재배사(농지의 지력을 이용하지 않고 균사를 배양한 단목을 지면에 고정시키거나 거치대에 매다는 방법을 사용하는 버섯재배사) 부지가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제48조에 따른 농업 손실보상의 대상이 되는지?

2. 회답

「농지법」 제2조제1호나목에 해당하는 버섯재배사(농지의 지력을 이용하지 않고 균사를 배양한 단목을 지면에 고정시키거나 거치대에 매다는 방법을 사용하는 버섯재배사) 부지는 유사한 조건의 인근 대체지를 마련할 수 없는 등으로 장래에 영농을 계속하지 못하게 된다거나 생활근거를 상실하게 되는 것과 같은 특단의 사정이 있어 특별한 희생이 생긴다고 할 수 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제48조에 따른 농업 손실보상의 대상이 된다고 볼 수 없습니다.

3. 이유

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업보상법”이라 함) 제77조제2항에 따르면, 농업의 손실에 대해서는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 하는데, 구체적인 보상기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 제48조제1항에 따르면, 공익사업시행지구에 편입되는 농지에 대해서는 그 면적에 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상하도록 하고 있습니다.

또한, 공익사업보상법 시행규칙 제48조제1항에 따른 농지는 「농지법」 제2조제1호가목에 해당하는 토지로 규정되어 있고, 「농지법」 제2조제1호가목에 따르면, 위 농지는 「초지법」에 따라 조성된 초지 등을 제외한 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말합니다.

그런데, 공익사업보상법 시행규칙 제48조제1항에서 농업 손실보상의 대상으로 하는 농지의 기준이 되는 것은 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지인지 여부라고 할 것인바, 「농지법」 제2조제1호가목에 해당하는 토지에 같은 호 나목의 시설을 설치하였더라도 실제로 지력을 이용한 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지라면 같은 호 가목에도 해당하는 토지로 볼 수 있다고 할 것이어서 공익사업보상법 시행규칙 제48조에 따른 농업 손실보상의 대상이 되는 농지에는 포함될 수 있다고 할 것입니다.

그러나, 손실보상은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상의 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산적 보상이라는 점과 공익사업보상법 시행규칙 제48조 소정의 농업의 손실에 대한 보상은 공공사업시행지구 안에서 수용의 대상인 농경지를 이용하여 경작을 하는 자가 그 농경지의 수용으로 인하여 장래에 영농을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것이라는 점에 비추어, 위와 같은 재산상의 특별한 희생이 생겼다고 할 수 없는 경우에는 손실보상 또한 있을 수 없다고 할 것입니다(대법원 2004. 4. 27. 선고 2002두8909 판결례 참조).

그렇다면, 위와 같은 농업의 손실에 대한 보상의 성격에 비추어 볼 때, 공익사업보상법은 모든 농업의 손실에 대하여 농업 손실보상을 하도록 규정하고 있는 것은 아니라고 할 것이고, 이 사안과 같이 농지의 지력을 이용하지 않고 균사를 배양한 단목을 지면에 고정시키거나 거치대에 매다는 방법을 사용하는 버섯재배사의 경우에는 일반적으로 기후 등과 같은 자연적 환경이나 교통 등과 같은 사회적 환경 등이 유사한 인근의 대체지로 옮겨 생육에 별다른 지장을 초래함이 없이 계속 재배를 할 수 있다고 보이는바, 이러한 경우 유사한 조건의 인근 대체지를 마련할 수 없는 등으로 장래에 영농을 계속하지 못하게 된다거나 생활근거를 상실하게 되는 것과 같은 특단의 사정이 없다면 이전에 수반되는 비용 외에는 달리 특별한 희생이 생긴다고 할 수 없으므로, 농업의 손실에 대한 보상의 대상이 된다고 할 수 없다고 할 것입니다(대법원 2004. 4. 27. 선고 2002두8909 판결례 참조).

따라서, 「농지법」 제2조제1호나목에 해당하는 버섯재배사(농지의 지력을 이용하지 않고 균사를 배양한 단목을 지면에 고정시키거나 거치대에 매다는 방법을 사용하는 버섯재배사) 부지는 유사한 조건의 인근 대체지를 마련할 수 없는 등으로 장래에 영농을 계속하지 못하게 된다거나 생활근거를 상실하게 되는 것과 같은 특단의 사정이 있어 특별한 희생이 생긴다고 할 수 있는 경우를 제외하고는 공익사업보상법 시행규칙 제48조에 따른 농업 손실보상의 대상이 된다고 볼 수 없습니다.

※ 법령정비 권고

다만, 공익사업보상법 제48조제1항에서는 농업 손실보상의 대상이 되는 농지를 “공익사업시행지구에 편입되는 농지(「농지법」 제2조제1호가목에 해당하는 토지를 말한다. 이하 이 조와 제65조에서 같다)”로 규정하고 있으나, 「농지법」 제2조제1호나목의 부지도 경우에 따라서는 같은 호 가목의 토지와 중복될 수 있고, 이 경우 같은 호 가목의 토지로 보아야 할지, 아니면 같은 호 나목의 부지로 보아야 할지에 대하여 혼란을 초래할 수 있으므로, 이에 대해서는 추후 별도의 입법조치 등을 통하여 농업 손실보상의 대상이 되는 농지를 명확하게 표현할 필요가 있다고 할 것입니다.