【판시사항】
가. 관리처분계획 인가에 관한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항의 위헌 여부가 수용재결 취소소송의 재판의 전제가 되는지 여부(소극)
나.구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제46조 제1항 중 “개략적인 부담금내역” 부분이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
【결정요지】
가.‘도시 및 주거환경정비법’ 제48조 제1항은 분양신청절차가 종료된 후에 이루어지는 관리처분계획의 수립·변경의 절차 및 요건에 관한 것으로, 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 된 청구인들에 대한 토지 등 수용재결 취소소송에 직접 적용되지 않으므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
나.‘도시 및 주거환경정비법’ 제46조 제1항 중 “개략적인 부담금내역”은, 조합원인 토지 등 소유자가 정비사업을 위하여 종국적으로 부담하여야 하는 금액 내지 분담금의 금액 등 내용을 대강 추려서 줄인 것을 말한다. 조합원별로 구체적으로
특정된 부담금 내역은 분양신청이 완료된 후 관리처분계획에 의하여 분양대상자, 청산대상자, 평형배정 등이 결정되어야 비로소 확정될 수 있으므로, 위 조항은 분양신청을 위한 통지단계에서는 개략적으로 부담금 내역을 통지하도록 한 것으로서, 사업시행자에게 관리처분계획에 포함될 사항들과 같은 수준으로 구체화된 부담금내역을 통지할 의무를 부과하는 것은 아니다. 개략적인 부담금내역이 무엇인지는 구체적 상황을 고려하여 사회 통념에 따라 합리적으로 판단할 수 있으므로 위 조항은 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
【심판대상조문】
도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제46조 제1항 중 “개략적인 부담금내역” 부분
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항
【참조조문】
헌법재판소법 제68조 제2항
【참조판례】
【당 사 자】
청 구 인강○자 외 16인대리인 법무법인 베스트담당변호사 신유천
당해사건부산지방법원 2014구합1148 토지수용재결처분취소등
【주 문】
1. ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항에 대한 심판청구를 모두 각하한다.
2. ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제46조 제1항 중 “개략적인 부담금내역” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 부산 해운대구 ○○동 ○○ 일원의 ○○ 주택재개발정비구역의 토지 등 소유자들로서 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니한 현금청산대상자들이다.
나. 청구인들은 2014. 4. 4., ○○ 주택재개발정비사업의 시행자인 ‘○○ 주택재개발정비사업조합’(이하 ‘이 사건 조합’이라고 한다)이 부산광역시 해운대구청장으로부터 2012. 5. 7. 인가받은 사업시행계획, 2012. 10. 25. 인가받은 사업시행계획변경, 2013. 6. 28. 인가받은 관리처분계획의 무효 확인 및 부산광역시지방토지수용위원회가 2014. 3. 3. 한 수용재결처분(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)의 취소를 구하는 소를 제기하고, 그 소송계속 중, 분양공고 및 분양신청에 관한 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제46조 제1항, 관리처분계획 인가에 관한 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제48조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였다.
그러나 법원이 2015. 1. 9. 관리처분계획 무효확인 청구를 각하하고, 나머지 청구를 기각하면서(부산지방법원 2014구합1148) 위 신청을 기각하자(부산지방법원 2014아218), 2015. 2. 12. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제46조 제1항 중 “개략적인 부담금내역” 부분 및 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부이다(이하 ‘도시 및 주거환경정비법’은 ‘도시정비법’이라 한다).
청구인들은 도시정비법 제46조 제1항 전체의 위헌 확인을 구하고 있으나, 분양공고에 관한 부분이나 분양신청기간에 관한 부분의 위헌성에 관하여 전혀 주장하고 있지 아니하고, 다만 “개략적인 부담금내역” 부분의 위헌성을 다투고 있으므로 위와 같이 심판의 대상을 한정한다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것)
제46조(분양공고 및 분양신청) ① 사업시행자는 제28조 제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지 등 소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. 이 경우 분양신청기간은 그 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 제48조 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의
수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있다.
도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것)
제48조(관리처분계획의 인가 등) ① 사업시행자(제6조 제1항 제1호부터 제3호까지의 방법으로 시행하는 주거환경개선사업 및 같은 조 제5항의 방법으로 시행하는 주거환경관리사업의 사업시행자는 제외한다)는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 이 경우 조합은 제24조 제3항 제10호의 사항을 의결하기 위한 총회의 개최일부터 1개월 전에 제3호부터 제5호까지에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 신고하여야 한다.
1. 분양설계
2. 분양대상자의 주소 및 성명
3.분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액
4.분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행인가 전에 제48조의2 제2항에 따라 철거된 건축물의 경우에는 시장·군수에게 허가 받은 날을 기준으로 한 가격)
5. 정비사업비의 추산액(주택재건축사업의 경우에는「재건축 초과이익 환수에 관한 법률」에 따른 재건축부담금에 관한 사항을 포함한다) 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기
6.분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세
7.세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액
8.그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항
[관련조항]
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것)
제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ① 사업시행자는 토지 등 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1.분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자: 제46조 제1항에 따른 분양신청기간 종료일의 다음 날
2.제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자: 그 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날.
3. 청구인들의 주장
가. 도시정비법 제46조 제1항은 “개략적 부담금내역”의 의미가 불명확하여 명확성원칙에 위배되고, 청구인들의 알 권리를 침해한다. 또한 위 조항에 의한 분양신청절차를 이행하지 않는 경우 토지 등 소유자가 다툴 수 있도록 규정하지 않은 것은 법률유보원칙, 포괄위임입법금지원칙에 위배되고, 청구인들의 평등권, 주거권 등을 침해한다.
나. 도시정비법 제48조 제1항은 분양신청을 하지 않은 토지 등 소유자의 참여권을 명시하지 아니하여 청구인들의 재산권과 자기결정권을 침해하고, 정비구역의 토지 등 소유자에게 최소한의 분양 및 계약조건을 제공하지 아니한 채 분양부터 받을 것을 강요하는 것으로 법률유보원칙과 포괄위임입법금지원칙에 위배되며, 청구인들의 알 권리, 주거권, 자기결정권 등을 침해한다.
4. 판 단
가. 이 사건 심판청구의 적법 여부
(1) 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구가 적법하려면 당해 사건에 적용될 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다는 것은 그 법률이 당해 사건에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것을 말한다(헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251, 판례집26-1상, 1, 5).
(2)우선 당해사건 중 사업시행계획, 사업시행계획변경, 관리처분계획의 각 무효확인 소송과 관련하여 심판대상조항들의 재판의 전제성이 인정되는지 여부를 살펴본다.
이 사건 조합이 부산 해운대구청장으로부터 2012. 5. 7. 인가받은 사업시행계획, 2012. 10. 25. 인가받은
사업시행계획변경, 2013. 6. 28. 인가받은 관리처분계획은 조합이 행하는 독립된 행정처분으로서 각 인가·고시되고 5일이 경과한 때에 그 효력이 발생하였으며(행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 제6조 제3항), 법원은 고시 또는 공고에 의한 처분의 경우에는 이해관계인이 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 처분이 있음을 알았다고 보고 있으므로(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누5694 판결 참조), 위 각 처분의 효력이 발생한 때로부터 90일이 경과한 2014. 4. 4. 이루어진 청구인들의 위 각 처분에 대한 무효확인의 소 제기는 취소소송의 제소기간이 도과한 이후에 이루어진 것이다.
헌법재판소는, 행정처분에 대한 제소기간이 지난 뒤 그 처분에 대한 무효확인소송이나 그 처분의 효력 유무를 선결문제로 하는 민사소송에서 당해 행정처분의 근거 법률이 위헌인지 여부가 재판의 전제가 되는지에 관하여, “행정처분의 근거 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니고, 제소기간이 경과한 뒤에는 행정처분의 효력 유무를 선결문제로 하는 민사소송 등을 제기하더라도 행정처분의 효력에는 영향이 없음이 원칙이다. 따라서 이미 제소기간이 경과하여 불가쟁력이 발생한 행정처분의 근거 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 볼 수 없으므로 재판의 전제성이 인정되지 아니한다.”고 판단하였다(헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251. 다만, 이 결정에는, 행정처분의 하자가 무효사유인지 취소사유인지를 가리는 것은 구체적 사실관계를 토대로 처분의 근거가 되는 법률의 목적과 기능 등을 고려하여 이를 법적으로 평가하여 내리는 판단이므로 이에 관한 법원의 판단 이전에 헌법재판소가 행정처분의 무효 여부를 논리적ㆍ가정적으로 단정하여 판단할 수 없고, 행정처분의 효력 유무를 선결문제로 하는 민사소송에서 행정처분의 근거 법률이 위헌이 될 경우 행정처분이 무효가 될 가능성이 상존하므로 행정처분 근거 법률의 위헌 여부는 재판의 전제가 된다는 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견이 있다).
이 사건에서 이와 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 설령 심판대상조항들이 위헌이라 하더라도 다른 특별한 사정이 없는 한 위 각 처분의 효력에 영향이 없으므로, 심판대상조항들의 위헌 여부가 위 각 처분의 무효확인소송의 전제가 된다고 볼 수 없다.
(3)다음으로, 당해사건 중 수용재결 취소소송과 관련하여 살펴본다.
심판대상조항들 중 도시정비법 제46조 제1항 부분은 정비구역 내의 토지 등의 소유자에게 분양신청의 기회를 보장해 주기 위한 것으로 토지수용을 하기 위한 절차의 일부를 이루고 있으므로 그 위헌 여부에 따라 당해사건 중 수용재결 취소소송 재판의 주문이 달라질 수 있다고 할 것이어서 재판의 전제성이 인정된다.
그러나 심판대상조항들 중 도시정비법 제48조 제1항은 분양신청절차가 종료된 후 관리처분계획의 수립·변경의 절차 및 요건에 관한 것으로, 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 된 청구인들에 대한 토지 등 수용재결의 적법 여부를 판단하는 당해사건 중 수용재결 취소소송에 직접 적용되지 아니하며, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 아니하므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
(4) 따라서 이 사건 심판청구 중 도시정비법 제48조 제1항에 대한 청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하는 법률조항에 대한 것으로서 부적법하다. 그러나 도시정비법 제46조 제1항에 대한 청구는 달리 부적법하다고 볼 사정이 없으므로 다음 나.항에서 헌법에 위반되는지 여부를 구체적으로 살피기로 한다.
나. 도시정비법 제46조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부
(1) 쟁점의 정리
청구인들은, 도시정비법 제46조 제1항 부분이 청구인들의 알 권리를 침해한다고 주장한다. 그러나 알 권리는 적어도 이미 생성되어 존재하는 정보원(情報源)을 전제로 하는 것이며, 인식의 대상이 되는 정보원이 존재하지 아니하는 경우에는 알 권리가 제한될 여지가 없다. 청구인들의 주장은 결국 사업시행자인 조합이 토지 등 소유자에게 통지하여야 하는 정보의 범위를 ‘개략적인 부담금내역’보다 더 확대·구체화하여야 한다는 것으로, 현존하는 정보원에 대한 접근을 넘어 적극적으로 새로운 정보의 생성을 구하는 것은 헌법이 보장하는 알 권리의 보호대상에 포함된다고 볼 수 없다.
그리고 청구인들은 도시정비법 제46조 제1항이 재산권, 평등권, 주거권 등을 침해한다고 주장하나, 청구인들이 주장하는 구체적인 부담금내역을 통지받았을 경우 얻을 수 있었던 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다고 하더라도, 그러한 단순한 재산상 이익의 기
대는 헌법에서 인정하는 재산권 보장의 대상이라고 볼 수 없고, 도시정비법 제46조 제1항은 통지의 상대방인 청구인들과 같은 토지 등 소유자에 대한 차별취급이나 거주이전의 자유에 관한 내용을 전혀 규정하고 있지 아니하다. 이에 관한 청구인들의 주장은 현금청산대상자의 범위를 규정한 도시정비법 제47조 내지 조합원 지위 상실에 관한 법원의 법률해석 내지 재판을 다투는 것에 불과하다.
그 밖에 청구인들은, 도시정비법 제46조 제1항에 의한 분양신청절차를 이행하지 않은 경우 토지 등 소유자가 다툴 수 있도록 규정하지 아니한 것이 법률유보원칙, 포괄위임입법금지원칙에 위배된다고 주장하나, 이는 분양신청절차에 관한 도시정비법 제46조 제1항 부분의 위헌성에 관한 주장이라고 볼 수 없다.
결국 이 사건에서 도시정비법 제46조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부와 관련하여 문제되는 것은, 도시정비법 제46조 제1항이 규정하는 “개략적인 부담금내역”의 의미가 불명확하여, 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없게 하고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하는 것인지에 관한 것이다.
(2) 도시정비법 제46조 제1항의 명확성원칙 위반 여부
도시정비법 제46조 제1항은 사업시행자인 정비사업조합으로 하여금 분양신청을 앞둔 조합원에게 상당한 비용을 부담하면서 정비사업에 참여할 것인지, 아니면 감정가에 의한 현금으로 청산받고 정비사업에 참여하지 아니할 것인지를 선택(분양신청 여부를 결정)함에 있어 판단의 기초가 되는 정보를 제공하도록 한 것이다.
그 중 “개략적인 부담금내역”은, 부담금의 금액 등 내용을 개략적(槪略的)으로, 즉 대강 추려서 줄인 것을 말한다고 할 것이고, 도시정비법상 “부담금”의 의미에 대한 정의규정은 존재하지 않지만, 대지 또는 건축물을 분양받은 자가 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 대지 또는 건축물의 가격사이에 차이가 있는 경우에는 사업시행자는 이전 고시가 있은 후에 그 차액에 상당하는 금액(청산금)을 분양받은 자로부터 징수하거나 분양받은 자에게 지급하도록 규정하고 있는 도시정비법 제57조 제1항에 비추어 보면, 여기서 ‘부담금’은 ‘청산금’에 상응하여 조합원인 토지 등 소유자가 정비사업을 위하여 종국적으로 부담하여야 하는 금액 내지 분담금을 의미한다고 볼 수 있다.
부담금 산정을 위해서는 분양예정인 대지 및 건축물의 추산액이나 분양대상자별 종전의 토지 및 건축물의 가격, 사업완료 후의 대지 및 건축물의 총 수입, 총사업비, 종전의 토지 및 건축물의 총 가액 등의 산정자료가 필요하고, 조합원별로 구체적으로 특정된 부담금 내역은 분양신청이 완료된 후 관리처분계획에 의하여 분양대상자, 청산대상자, 평형배정 등이 결정되어야 비로소 확정될 수 있으므로 분양신청을 위한 통지단계에서는 개략적으로 부담금 내역을 통지하도록 한 것이다.
한편 도시정비법은 ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’(도시정비법 제48조 제1항 제3호), ‘분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가고시가 있는 날을 기준으로 한 가격’(도시정비법 제48조 제1항 제4호)과 ‘정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원의 부담규모 및 부담시기’(도시정비법 제48조 제1항 제5호), ‘비용의 부담비율에 의한 대지 및 건축물의 분양계획과 그 비용부담의 한도·방법 및 시기’(도시정비법 제48조 제1항 제8호, 도시정비법 시행령 제50조 제4호) 등을 관리처분계획에 포함하도록 하고 있고, 도시정비법 제46조 제1항에 의한 통지는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 ‘60일 이내’라는 일정한 기간 내에 이루어져야 한다.
이에 비추어 보면, 도시정비법 제46조 제1항의 “개략적인 부담금내역”의 통지 부분은 사업시행자에게 관리처분계획에 포함될 사항들과 같은 수준으로 구체화된 부담금내역을 통지할 의무를 부과하는 것은 아니라고 볼 것이다. 다만 이것이 조합이 이미 보유하고 있는 정보를 숨기거나 활용하지 아니하고, 또는 근거도 없이 허구의 개략적 부담금내역을 산정하여도 된다는 의미는 아니므로, 사업시행자인 조합으로서는 사업시행인가의 고시가 이루어지고 관리처분계획이 수립되기 전 단계에서 장차 조합원이 부담하게 될 것으로 예측되는 비용을 토지 등 소유자가 대강 판단 내지 추단할 수 있을 정도로 기재하여 통지하여야 할 것이다.
나아가 분양신청에 대한 안내를 하는 단계에서 어느 정도 정보 제공이 되어야 토지 등 소유자가 장차 손익에 관하여 대강의 판단 내지 추단이 가능한 정도의 개략적인 부담금내역이 통지되었다고 볼 수 있는지 여부는, 개별 사안에서 조합의 비용부담이나 정비사업비의 부담시기 및 절차, 청산금의 징수·지급의 방법 및 절차, 시공자·설계자의 선정 및 계약서에 포함될 내용 등에 관한 조합의 정관과 토지이용계획, 건축계획, 사업시행계획 및 분양공고·통지 시기, 종전자산에 대한 감정평가 실시 여부 등 사업시행경과를 종합적으로 고려하여 판단되어야 할 법원의 통상적인 법률 해석·적용의 문제일 뿐이다.
결국 도시정비법 제46조 제1항의 ‘개략적인 부담금내역’ 부분은 법집행기관의 자의적 해석을 허용하는 것으로 볼 수 없고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이라면 위 조항에 의하여 통지되어야 할 개략적인 부담금내역이 무엇인지 구체적 상황의 고려 하에 사회의 통념에 따라 합리적으로 판단할 수 있다고 할 것이므로 위 조항은 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면 도시정비법 제48조 제1항에 대한 청구는 부적법하므로 각하하고, 도시정비법 제46조 제1항 중 “개략적인 부담금내역” 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 도시정비법 제48조 제1항에 대한 청구에 관하여 앞서 본 선례(2010헌바251)의 반대의견과 같은 취지의 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
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