민원인 - 도시공원의 건폐율 산정 방법(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제84조제9항 등 관련)


안건번호
19-0069
회신일자
2019-05-14
1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제84조제9항에 따른 공원의 건폐율을 산정할 때 전체 도시공원[주석: 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 도시공원을 말하며, 이하 같음. ] 면적에 대한 전체 건축면적으로 산정해야 하는지, 공원시설 중 세부시설[주석: 예시로 공원시설에 대한 정의규정인 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제4호사목에 따른 “주차장, 매점, 화장실 등 이용자를 위한 편익시설”의 경우에는 “주차장”, “매점” 등 각각의 시설을 의미함. ]별 부지면적에 대한 건축면적으로 산정해야 하는지?

2. 회답

이 사안의 경우 전체 도시공원 면적에 대한 전체 건축물의 건축면적으로 산정해야 합니다.

3. 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제84조에서는 용도지역 안에서의 건폐율에 대해 규정하면서 같은 조 제9항에서는 “공원의 건폐율은 20퍼센트의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율을 초과하여서는 아니 된다”고 규정하고 있는바, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에서 도시공원(제3호)과 공원시설(제4호)을 구별하여 정의규정을 두고 있는 점과 국토계획법 시행령 제84조제1항, 제4항, 제6항 및 제7항에서는 지구ㆍ지역별 건폐율에 대해 규정하고 있는 반면 같은 조 제8항 및 제9항에서는 특정 지역에 설치할 시설[주석: 공원은 기반시설 중 공간시설임(국토계획법 시행령 제2조제1항제2호 참조). 의 건폐율에 대해 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 국토계획법 시행령 제84조제9항에 따른 공원의 건폐율은 공원 내 세부시설의 건폐율이 아닌 “공원 전체의 건폐율”로 보아야 합니다. 


    또한 2009년 12월 15일 국토해양부령 제193호로 일부개정되기 전 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」(이하 “구 공원녹지법 시행규칙”이라 함) 제7조에서는 “전체 건축물의 건축면적의 해당 도시공원면적에 대한 비율”을 건폐율로 규정하고 있었는데, 2009년 7월 7일 대통령령 제21625호로 일부개정된 국토계획법 시행령에서 공원의 건폐율을 규정하게 됨에 따라 공원녹지법령에서 공원의 건폐율을 별도로 규정할 필요성이 없어 해당 규정이 삭제[주석: 2009. 12. 15. 국토해양부령 제193호로 일부개정된 구 공원녹지법 시행규칙 제ㆍ개정이유 참조 되었다는 점을 고려하면 현행 국토계획법 시행령 제84조제9항에서 공원 건폐율의 산정 방식을 구 공원녹지법 시행규칙과 달리 정하려는 목적이 있었다고 보기는 어렵습니다. 따라서 국토계획법 시행령 제84조제9항에 따른 “공원의 건폐율”의 의미는 공원시설 중 각각의 세부시설에 대한 건폐율이 아닌 도시공원 전체에 대한 건폐율로 보는 것이 관련 규정의 문언 및 입법 연혁에 부합하는 해석입니다.




「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제84조(용도지역안에서의 건폐율) ① ～ ⑧ (생 략) ⑨ 제1항에도 불구하고 자연녹지지역에 설치되는 도시ㆍ군계획시설 중 유원지의 건폐율은 30퍼센트의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율을 초과하여서는 아니 되며, 공원의 건폐율은 20퍼센트의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율을 초과하여서는 아니 된다. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.ㆍ2. (생 략) 3. "도시공원"이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 다음 각 목의 것을 말한다. (생 략) 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 공원 나. (생 략) 4. "공원시설"이란 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 다음 각 목의 시설을 말한다. 가. ～ 라. (생 략) 마. 테니스장, 수영장, 궁도장 등 운동시설 바. 식물원, 동물원, 수족관, 박물관, 야외음악당 등 교양시설 사. 주차장, 매점, 화장실 등 이용자를 위한 편익시설 아. ～ 차. (생 략) 구 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」 (2009. 12. 15. 국토해양부령 제193호로 일부개정되기 전의 것) 제7조 (도시공원 안의 건축물의 건폐율) 하나의 도시공원 안에 법 제2조제4호 각 목의 규정에 의한 공원시설로서 설치할 수 있는 전체 건축물(「건축법」 제2조제2호의 규정에 의한 건축물을 말한다. 이하 같다)의 건축면적(바닥면적을 말한다)의 해당도시공원면적에 대한 비율(이하 "건폐율"이라 한다)은 별표 4에서 정하는 비율을 초과할 수 없다.< 관계 법령>


관계법령
건축법 시행령 제3조 제2항 제1호


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2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 〔사업대상자선정처분취소〕



행정청이 복수의 민간공원추진자로부터 공원조성계획 입안 제안을 받은 후 도시․군계획시설사업 시행자지정 및 협약체결 등을 위하여 순위를 정하여 그 제안을 받아들이거나 거부하는 행위 또는 특정 제안자를 우선협상자로 지정하는 행위의 효력을 다투는 소송에서, 법원은 행정청이 공원조성계획 입안 제안의 수용 여부를 결정하기 위하여 마련한 심사기준에 대한 행정청의 해석이 재량권을 일탈․남용하였는지 여부만을 심사하여야 하는지 여부(적극) 및 행정청의 심사기준에 대한 법원의 독자적인 해석을 근거로 그에 관한 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 수 있는지 여부(소극) / 위 재량권 일탈․남용에 관한 증명책임의 소재(=행정행위의 효력을 다투는 사람)



도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제16조 제3항, 제4항, 제21조 제1항, 제21조의2 제1항, 제8항, 제12항의 내용과 취지, 공원녹지법령이 공원조성계획 입안 제안에 대한 심사기준 등에 대하여 특별한 규정을 두고 있지 않은 점, 쾌적한 도시환경을 조성하여 건전하고 문화적인 도시생활을 확보하고 공공의 복리를 증진시키는 데 이바지하기 위한 공원녹지법의 목적 등을 종합하여 볼 때, 행정청이 복수의 민간공원추진자로부터 자기의 비용과 책임으로 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획 입안 제안을 받은 후 도시⋅군계획시설사업 시행자지정 및 협약체결 등을 위하여 순위를 정하여 그 제안을 받아들이거나 거부하는 행위 또는 특정 제안자를 우선협상자로 지정하는 행위는 재량행위로 보아야 한다. 


 

그리고 공원조성계획 입안 제안을 받은 행정청이 제안의 수용 여부를 결정하는 데 필요한 심사기준 등을 정하고 그에 따라 우선협상자를 지정하는 것은 원칙적으로 도시공원의 설치⋅관리권자인 시장 등의 자율적인 정책 판단에 맡겨진 폭넓은 재량에 속하는 사항이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이지 않다거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하고, 심사기준을 마련한 행정청의 심사기준에 대한 해석 역시 문언의 한계를 벗어나거나, 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다.


따라서 법원은 해당 심사기준의 해석에 관한 독자적인 결론을 도출하지 않은 채로 그 기준에 대한 행정청의 해석이 객관적인 합리성을 결여하여 재량권을 일탈⋅남용하였는지 여부만을 심사하여야 하고, 행정청의 심사기준에 대한 법원의 독자적인 해석을 근거로 그에 관한 행정청의 판단이 위법하다고 쉽사리 단정하여서는 아니 된다. 한편 이러한 재량권 일탈⋅남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장⋅증명책임을 부담한다.


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안건번호
17-0420
회신일자
2017-09-18
1. 질의요지


2005년 3월 31일 법률 제7476호로 전부개정되어 2005년 10월 1일 시행된 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “구 공원녹지법”이라 함) 제17조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 국토계획법”이라 함) 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 구 공원녹지법 부칙 제8조에서는 같은 법 시행 당시 도시공원의 설치에 관한 도시계획시설결정이 고시된 경우 같은 법 제17조에도 불구하고 같은 법 시행일부터 10년이 되는 날까지 같은 법 제16조에 따른 공원조성계획이 결정ㆍ고시되지 않으면 그 10년이 되는 날의 다음 날에 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있습니다.

한편, 구 국토계획법 제48조제1항에서는 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제16조제1항제1호에서는 같은 법 시행 당시 종전의 「도시계획법」에 따라 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 같은 부칙 제15조제1항에 따라 도시계획시설로 보는 시설 중 2000년 7월 1일 전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 국토계획법 제48조에도 불구하고 2000년 7월 1일로 한다고 규정하고 있는바,

2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정ㆍ고시되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대하여 구 공원녹지법 부칙 제8조가 적용되는지, 아니면 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용되는지?


2. 회답

2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대해서는 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용됩니다.

3. 이유

구 공원녹지법 제2조제3호에서는 “도시공원”이란 구 국토계획법 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 도시지역 안에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 같은 법 제30조에 따른 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 구 공원녹지법 제16조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 “공원조성계획”이라 함)을 입안하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제17조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 구 국토계획법 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제8조에서는 같은 법 시행 당시 도시공원의 설치에 관한 도시계획시설결정이 고시된 경우 같은 법 제17조에도 불구하고 같은 법 시행일부터 10년이 되는 날까지 같은 법 제16조에 따른 공원조성계획이 결정ㆍ고시되지 않으면 그 10년이 되는 날의 다음 날에 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있습니다.


한편, 구 국토계획법 제2조제6호나목에서는 공원을 기반시설의 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항 본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려는 때에는 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제48조제1항에서는 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제16조제1항제1호에서는 같은 법 시행 당시 종전의 「도시계획법」에 따라 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 같은 부칙 제15조제1항에 따라 도시계획시설로 보는 시설 중 2000년 7월 1일 전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 국토계획법 제48조에도 불구하고 2000년 7월 1일로 한다고 규정하고 있는바,


이 사안은 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정ㆍ고시되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대하여 구 공원녹지법 부칙 제8조가 적용되는지, 아니면 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.


먼저, 구 국토계획법에서는 도시계획시설의 설치는 도시관리계획으로 결정하여야 하고(제43조제1항 본문), 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년간 도시계획시설사업이 시행되지 않으면 효력을 상실한다고 규정(제48조제1항)하면서, 같은 법 시행 전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일을 규정(부칙 제16조제1항)하고 있는 한편, 구 공원녹지법에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년간 공원조성계획의 고시가 없으면 구 국토계획법 제48조에도 불구하고 효력을 상실한다고 규정(제17조제1항)하면서, 구 국토계획법 시행 전에 결정ㆍ고시된 도시공원의 도시관리계획결정의 실효에 관한 기산일을 규정하고 있는바(부칙 제8조), 구 도시공원법에 따른 “도시공원”은 구 국토계획법에 따른 도시계획시설의 하나에 해당하고, 그 도시공원(도시계획시설)의 결정 및 공원조성계획은 구 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 결정하여야 하는 점(제2조제3호 및 제16조제2항)에 비추어 볼 때, 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정의 실효에 대해서는 구 국토계획법과 구 공원녹지법이 모두 적용된다고 할 것이나, 구 공원녹지법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조는 일정한 경우 구 국토계획법 제48조 및 같은 법 부칙 제16조제1항에서 정하고 있는 실효기간보다 그 기간을 단축하려는 취지의 특칙 규정이므로, 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정의 실효에 관하여는 그 도시관리계획결정이 구 도시공원법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조에서 규정하는 실효 요건에 해당하면 해당 규정이 구 국토계획법 제48조 및 같은 법 부칙 제16조제1항에 우선하여 적용된다고 할 것이고, 그 실효 요건에 해당하지 않으면 구 국토계획법 제48조 및 같은 법 부칙 제16조제1항이 적용된다고 할 것입니다.


그런데, 이 사안의 도시계획시설결정에 관하여 구 도시공원법 부칙 제8조가 적용될 수 있는지를 살펴보면, 구 공원녹지법 부칙 제8조에서는 같은 법 시행일인 2005년 10월 1일 당시 도시공원의 설치에 관한 도시계획시설결정이 고시된 경우 2005년 10월 1일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획이 결정ㆍ고시되지 않으면 그 10년이 되는 날의 다음 날에 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있는바, 위 규정의 문언상 2005년 10월 1일 전에 고시된 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정의 실효 요건은 “그 도시관리계획결정의 고시 이후 2015년 9월 30일(2005. 10. 1.부터 10년이 되는 날)까지 공원조성계획의 고시가 없을 것”이 되므로, 이 사안의 경우와 같이 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설결정이 고시되고 2005년 10월 1일 전에 “공원조성계획”이 결정ㆍ고시된 경우에는 같은 법 부칙 제8조가 적용되지 않는다고 할 것입니다.


그리고, 구 공원녹지법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조에 따른 도시공원 결정의 실효제도는 도시공원이 결정된 이후 “세부 집행계획인 공원조성계획이 장기간 수립되지 않아” 도시공원 설치예정지역 토지의 사적 이용이 제한되는 등 해당 주민의 재산피해가 발생하는 것을 방지하기 위하여 도입된 것인바(구 공원녹지법 개정이유서 및 2004. 12. 15. 정부 제출, 도시공원법개정법률안 국회 심사보고서 참조), 이 사안과 같이 도시공원 설치에 관한 도시관리계획과 이에 따른 공원조성계획이 결정되어 고시된 경우는 도시공원 설치에 관한 세부 집행계획이 이미 수립되어 있는 경우에 해당하므로, 구 공원녹지법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조의 적용대상이 될 수 없다고 할 것입니다.


또한, 구 공원녹지법 제2조제3호에서는 “도시공원”이란 구 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 구 공원녹지법 제16조에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장 등이 공원조성계획을 입안하여야 하며(제1항), 공원조성계획은 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있는바(제2항), 이러한 규정을 종합적으로 살펴보면, 도시공원을 설치하기 위해서는 먼저, 공원의 위치나 면적 등 공원설치에 관한 개략적인 사항을 구 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 결정(도시계획시설결정)하고, 그 후에 공원의 세부 시설물의 구조ㆍ형태 등 구체적인 사항에 관한 공원조성계획을 입안하여 다시 구 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 결정하여야 하므로, “도시계획시설결정”은 도시공원의 위치와 면적 등을 정하는 기초적인 단계에 불과하고, “공원조성계획”을 통하여 도시공원세부 시설물의 설치에 관한 구체적인 방법과 내용이 정해진다고 할 것인바, 도시계획시설결정의 실효에 있어서 도시계획시설결정과 이에 따른 공원조성계획까지 결정ㆍ고시된 경우를 도시계획시설결정은 있었으나 공원조성계획이 결정되지 않은 경우와 동일하게 취급하여 구 도시공원법 부칙 제8조를 적용하는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.


그렇다면, 이 사안의 경우와 같이 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설결정이 고시되고 2005년 10월 1일 전에 공원조성계획까지 결정ㆍ고시된 경우에는 구 공원녹지법 부칙 제8조가 적용될 수 없다고 할 것이고, 그 도시계획시설결정의 실효에 관하여는 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용된다고 할 것입니다.


이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정ㆍ고시되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대해서는 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용된다고 할 것입니다.

관계법령
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 도시공원법 제5조‚ 제10조‚ 제17조‚ 제48조의2


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회신일자
2017-09-18
1. 질의요지


2005년 3월 31일 법률 제7476호로 전부개정되어 2005년 10월 1일 시행된 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “구 공원녹지법”이라 함) 제17조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 국토계획법”이라 함) 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 구 공원녹지법 부칙 제8조에서는 같은 법 시행 당시 도시공원의 설치에 관한 도시계획시설결정이 고시된 경우 같은 법 제17조에도 불구하고 같은 법 시행일부터 10년이 되는 날까지 같은 법 제16조에 따른 공원조성계획이 결정ㆍ고시되지 않으면 그 10년이 되는 날의 다음 날에 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있습니다.

 

 


한편, 구 국토계획법 제48조제1항에서는 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제16조제1항제1호에서는 같은 법 시행 당시 종전의 「도시계획법」에 따라 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 같은 부칙 제15조제1항에 따라 도시계획시설로 보는 시설 중 2000년 7월 1일 전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 국토계획법 제48조에도 불구하고 2000년 7월 1일로 한다고 규정하고 있는바,

 

 



2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정ㆍ고시되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대하여 구 공원녹지법 부칙 제8조가 적용되는지, 아니면 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용되는지?

 

 


2. 회답

2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대해서는 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용됩니다.

 


3. 이유

구 공원녹지법 제2조제3호에서는 “도시공원”이란 구 국토계획법 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 도시지역 안에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 같은 법 제30조에 따른 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 구 공원녹지법 제16조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 “공원조성계획”이라 함)을 입안하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제17조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 구 국토계획법 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제8조에서는 같은 법 시행 당시 도시공원의 설치에 관한 도시계획시설결정이 고시된 경우 같은 법 제17조에도 불구하고 같은 법 시행일부터 10년이 되는 날까지 같은 법 제16조에 따른 공원조성계획이 결정ㆍ고시되지 않으면 그 10년이 되는 날의 다음 날에 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있습니다.

 

 

 


한편, 구 국토계획법 제2조제6호나목에서는 공원을 기반시설의 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항 본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려는 때에는 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제48조제1항에서는 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제16조제1항제1호에서는 같은 법 시행 당시 종전의 「도시계획법」에 따라 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 같은 부칙 제15조제1항에 따라 도시계획시설로 보는 시설 중 2000년 7월 1일 전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 국토계획법 제48조에도 불구하고 2000년 7월 1일로 한다고 규정하고 있는바,

 

 


이 사안은 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정ㆍ고시되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대하여 구 공원녹지법 부칙 제8조가 적용되는지, 아니면 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.

 

 


먼저, 구 국토계획법에서는 도시계획시설의 설치는 도시관리계획으로 결정하여야 하고(제43조제1항 본문), 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년간 도시계획시설사업이 시행되지 않으면 효력을 상실한다고 규정(제48조제1항)하면서, 같은 법 시행 전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일을 규정(부칙 제16조제1항)하고 있는 한편, 구 공원녹지법에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 고시일부터 10년간 공원조성계획의 고시가 없으면 구 국토계획법 제48조에도 불구하고 효력을 상실한다고 규정(제17조제1항)하면서, 구 국토계획법 시행 전에 결정ㆍ고시된 도시공원의 도시관리계획결정의 실효에 관한 기산일을 규정하고 있는바(부칙 제8조), 구 도시공원법에 따른 “도시공원”은 구 국토계획법에 따른 도시계획시설의 하나에 해당하고, 그 도시공원(도시계획시설)의 결정 및 공원조성계획은 구 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 결정하여야 하는 점(제2조제3호 및 제16조제2항)에 비추어 볼 때, 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정의 실효에 대해서는 구 국토계획법과 구 공원녹지법이 모두 적용된다고 할 것이나, 구 공원녹지법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조는 일정한 경우 구 국토계획법 제48조 및 같은 법 부칙 제16조제1항에서 정하고 있는 실효기간보다 그 기간을 단축하려는 취지의 특칙 규정이므로, 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정의 실효에 관하여는 그 도시관리계획결정이 구 도시공원법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조에서 규정하는 실효 요건에 해당하면 해당 규정이 구 국토계획법 제48조 및 같은 법 부칙 제16조제1항에 우선하여 적용된다고 할 것이고, 그 실효 요건에 해당하지 않으면 구 국토계획법 제48조 및 같은 법 부칙 제16조제1항이 적용된다고 할 것입니다.

 

 


그런데, 이 사안의 도시계획시설결정에 관하여 구 도시공원법 부칙 제8조가 적용될 수 있는지를 살펴보면, 구 공원녹지법 부칙 제8조에서는 같은 법 시행일인 2005년 10월 1일 당시 도시공원의 설치에 관한 도시계획시설결정이 고시된 경우 2005년 10월 1일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획이 결정ㆍ고시되지 않으면 그 10년이 되는 날의 다음 날에 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있는바, 위 규정의 문언상 2005년 10월 1일 전에 고시된 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획결정의 실효 요건은 “그 도시관리계획결정의 고시 이후 2015년 9월 30일(2005. 10. 1.부터 10년이 되는 날)까지 공원조성계획의 고시가 없을 것”이 되므로, 이 사안의 경우와 같이 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설결정이 고시되고 2005년 10월 1일 전에 “공원조성계획”이 결정ㆍ고시된 경우에는 같은 법 부칙 제8조가 적용되지 않는다고 할 것입니다.

 

 


그리고, 구 공원녹지법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조에 따른 도시공원 결정의 실효제도는 도시공원이 결정된 이후 “세부 집행계획인 공원조성계획이 장기간 수립되지 않아” 도시공원 설치예정지역 토지의 사적 이용이 제한되는 등 해당 주민의 재산피해가 발생하는 것을 방지하기 위하여 도입된 것인바(구 공원녹지법 개정이유서 및 2004. 12. 15. 정부 제출, 도시공원법개정법률안 국회 심사보고서 참조), 이 사안과 같이 도시공원 설치에 관한 도시관리계획과 이에 따른 공원조성계획이 결정되어 고시된 경우는 도시공원 설치에 관한 세부 집행계획이 이미 수립되어 있는 경우에 해당하므로, 구 공원녹지법 제17조 및 같은 법 부칙 제8조의 적용대상이 될 수 없다고 할 것입니다.

 

 


또한, 구 공원녹지법 제2조제3호에서는 “도시공원”이란 구 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 구 공원녹지법 제16조에서는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장 등이 공원조성계획을 입안하여야 하며(제1항), 공원조성계획은 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있는바(제2항), 이러한 규정을 종합적으로 살펴보면, 도시공원을 설치하기 위해서는 먼저, 공원의 위치나 면적 등 공원설치에 관한 개략적인 사항을 구 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 결정(도시계획시설결정)하고, 그 후에 공원의 세부 시설물의 구조ㆍ형태 등 구체적인 사항에 관한 공원조성계획을 입안하여 다시 구 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 결정하여야 하므로, “도시계획시설결정”은 도시공원의 위치와 면적 등을 정하는 기초적인 단계에 불과하고, “공원조성계획”을 통하여 도시공원세부 시설물의 설치에 관한 구체적인 방법과 내용이 정해진다고 할 것인바, 도시계획시설결정의 실효에 있어서 도시계획시설결정과 이에 따른 공원조성계획까지 결정ㆍ고시된 경우를 도시계획시설결정은 있었으나 공원조성계획이 결정되지 않은 경우와 동일하게 취급하여 구 도시공원법 부칙 제8조를 적용하는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.

 

 


그렇다면, 이 사안의 경우와 같이 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설결정이 고시되고 2005년 10월 1일 전에 공원조성계획까지 결정ㆍ고시된 경우에는 구 공원녹지법 부칙 제8조가 적용될 수 없다고 할 것이고, 그 도시계획시설결정의 실효에 관하여는 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용된다고 할 것입니다.

 

 


이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 2000년 7월 1일 전에 도시계획시설(도시공원)로 결정ㆍ고시되고 2005년 10월 1일 전에 구 공원녹지법 제16조에 따라 공원조성계획이 결정ㆍ고시된 경우, 그 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일과 그 실효일에 대해서는 구 국토계획법 부칙 제16조제1항제1호가 적용된다고 할 것입니다.

관계법령
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 도시공원법 제5조‚ 제10조‚ 제17조‚ 제48조의2
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국토교통부 - 지목이 “대(垈)”인 토지가 녹지의 결정으로 맹지(盲地)가 된 경우, 녹지를 가로지르는 「건축법」상의 도로를 해당 토지의 진입도로로 설치하기 위하여 녹지점용허가를 할 수 있는지 여부 등(「도시공원·녹지의 점용허가에 관한 지침」 제4조제2항제2호 등 관련)

안건번호
17-0083
회신일자
2017-03-06

1. 질의요지


「도시공원·녹지의 점용허가에 관한 지침」(국토교통부훈령 제562호를 말함. 이하 “점용허가지침”이라 함) 제4조제2항제2호에서는 녹지를 가로지르는 진입도로에 대한 녹지점용허가 기준을 규정하면서, 같은 호 가목 및 나목에서는 「건축법」상 도로로 사용하기 위하여 점용하려는 경우에는 도시·군관리계획으로 이면도로가 결정된 경우에만 도로개설 전까지의 기간으로 한정하여 허가할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 호 자목에서는 녹지의 결정으로 인하여 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함)에 따른 지목이 대(垈)인 토지가 맹지(盲地)가 된 경우 토지의 현지여건을 고려하여 이면도로를 계획한 후 점용허가를 하거나 「도시공원 및 녹지에 관한 법률 시행령」(이하 “도시공원법 시행령”이라 함) 제22조제3호에 따라 도로[「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「사도법」의 규정에 따른 도로를 말함(점용허가지침 제4조제2항제2호다목 참조). 이하 같음]로 점용허가할 수 있다고 규정하고 있는바,


가. 지목이 대인 A토지가 녹지의 결정으로 인하여 맹지가 되었고, A토지와 인근 도로 사이에 녹지를 가로질러 「건축법」상의 도로로 사용하기 위한 진입도로를 설치하려는 경우, 도시·군관리계획으로 이면도로가 결정되지 않았더라도 점용허가지침 제4조제2항제2호자목에 따라 녹지점용허가를 할 수 있는지?


나. 질의 가에 따른 진입도로가 설치된 경우, A토지와 접해 있고 지목이 임야이며 맹지인 B토지에 건축물을 건축하려는 사람이 질의 가에 따른 진입도로를 B토지의 출입로로 사용하려는 경우, 질의 가에 따른 녹지점용허가와 구별되는 별도의 녹지점용허가를 받아야 하는지?



2. 회답
                                                                                                                                               

가. 질의 가에 대하여
 
지목이 대인 A토지가 녹지의 결정으로 인하여 맹지가 되었고, A토지와 인근 도로 사이에 녹지를 가로질러 「건축법」상의 도로로 사용하기 위한 진입도로를 설치하려는 경우, 도시·군관리계획으로 이면도로가 결정되지 않았더라도 점용허가지침 제4조제2항제2호자목에 따라 녹지점용허가를 할 수 있습니다.


나. 질의 나에 대하여 

  질의 가에 따른 진입도로가 설치된 경우, A토지와 접해 있고 지목이 임야이며 맹지인 B토지에 건축물을 건축하려는 사람이 질의 가에 따른 진입도로를 B토지의 출입로로 사용하려는 경우, 질의 가에 따른 녹지점용허가와 구별되는 별도의 녹지점용허가를 받아야 할 필요는 없습니다.



3. 이유

가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항


「도시공원 및 녹지에 관한 법률」(이하 “도시공원법”이라 함) 제38조제1항제1호에서는 녹지에서 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관리하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “시장 또는 군수”라 함)의 점용허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.


그리고, 도시공원법 시행령 제43조제3호에서는 도시공원법 제38조제3항에 따른 녹지점용허가의 대상으로 “녹지를 가로지르는 진입도로의 설치”를 규정하고 있고, 도시공원법 시행령 제44조제1호 본문에서는 도시공원법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가 기준으로서 “녹지의 설치 및 관리에 지장이 없을 것”을 규정하고 있습니다.


또한, 점용허가지침 제4조제2항제2호에서는 녹지를 가로지르는 진입도로에 대한 점용허가 기준을 규정하면서, 같은 호 가목 및 나목에서는 「건축법」상 도로로 사용하기 위하여 점용하려는 경우에는 도시·군관리계획으로 이면도로가 결정된 경우에만 도로개설 전까지의 기간으로 한정하여 허가할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 호 자목에서는 녹지의 결정으로 인하여 공간정보관리법에 따른 지목이 대인 토지가 맹지가 된 경우에는 토지의 현지여건을 고려하여 이면도로를 계획한 후 점용허가를 하거나 도시공원법 시행령 제22조제3호에 따라 도로로 점용 허가할 수 있다고 규정하고 있습니다.


한편, 「건축법」 제44조제1항제1호에서는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외함. 이하 같음)에 접하여야 하나, 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.


나. 질의 가에 대하여


  이 사안은 지목이 대인 A토지가 녹지의 결정으로 인하여 맹지가 되었고, A토지와 인근 도로 사이에 녹지를 가로질러 「건축법」상의 도로로 사용하기 위한 진입도로를 설치하려는 경우, 도시·군관리계획으로 이면도로가 결정되지 않았더라도 점용허가지침 제4조제2항제2호자목에 따라 녹지점용허가를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.


먼저, 도시공원법 제36조제1항에서는 녹지는 시장 또는 군수가 설치한다고 규정하고 있고, 「도시공원 및 녹지에 관한 법률 시행규칙」(이하 “도시공원법 시행규칙”이라 함) 제18조제3항에서는 녹지 설치시에는 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생되지 아니하도록 기존의 도로와 연결되는 이면도로 등을 설치하여야 한다고 규정하고 있으므로, 녹지의 설치에 관한 도시관리계획을 결정할 때에는 이면도로의 설치계획이 반드시 포함되어야 합니다(법제처 2010. 1. 22. 회신 09-0411 해석례 참조).


그리고, 점용허가지침 제4조제2항제2호가목 및 나목에서는 녹지를 가로지르는 진입도로를 설치하여 「건축법」상의 도로로 사용하기 위하여 녹지를 점용하려는 경우에는 녹지점용허가를 할 수 없으나, 이면도로가 이미 도·시·군관리계획으로 결정된 경우에는 이면도로 개설 전까지만 녹지점용허가를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 녹지를 설치하는 목적이 도시지역에서 자연환경을 보전하거나 개선하고 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위한 것이므로(도시공원법 제2조제5호 참조), 녹지 주변 토지에 건축물을 건축하기 위하여 녹지를 가로지르는 도로를 설치함으로써 공해를 야기하거나 자연환경을 파괴하는 일이 발생하지 않도록 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에 따른 이면도로가 개설될 것이 예정된 경우로 한정하여 그 이면도로가 개설될 때까지만 임시로 녹지를 점용할 수 있게 하려는 것이라 할 것입니다.


한편, 점용허가지침 제4조제2항제2호자목에서는 녹지의 설치로 인하여 지목이 대인 토지가 맹지가 된 때에는 이면도로를 계획한 경우 뿐만 아니라 이면도로를 계획하지 않은 경우라도 녹지를 가로지르는 진입도로를 설치하기 위하여 녹지점용허가를 할 수 있는 것으로 규정하고 있는바, 이는 시장 또는 군수가 도시공원법 시행규칙 제18조제3항에 따라 이면도로 등을 설치할 의무를 이행하지 않은 경우, 해당 토지소유자가 그 지목에 따라 정상적으로 토지를 사용할 수 없게 되는 일이 발생하지 않도록 녹지를 가로질러 진입도로를 설치할 수 있게 하기 위한 것으로서, 점용허가지침 제4조제2항제2호가목 및 나목에 대한 특례를 규정한 것이라고 보아야 할 것입니다.


그렇다면, 점용허가지침 제4조제2항제2호자목에 따른 기준을 충족한 경우에는 같은 호 가목 및 나목에도 불구하고 이면도로가 개설되지 않더라도 녹지점용허가를 할 수 있다고 보아야 할 것이고, 만일 이와 달리 해석할 경우 녹지의 설치로 인하여 지목이 대인 토지가 맹지가 되었더라도 시장 또는 군수가 이면도로를 개설하지 않을 경우 해당 토지소유자는 「건축법」상의 도로로 사용하기 위하여 녹지를 가로질러 진입도로를 설치하는 것이 불가능하게 되는바, 이는 공익 목적을 위하여 토지소유자의 재산권에 과도한 제한을 하는 결과를 초래하게 되므로 부당하다고 할 것입니다.


이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지목이 대인 A토지가 녹지의 결정으로 인하여 맹지가 되었고, A토지와 인근 도로 사이에 녹지를 가로질러 「건축법」상의 도로로 사용하기 위한 진입도로를 설치하려는 경우, 도시·군관리계획으로 이면도로가 결정되지 않았더라도 점용허가지침 제4조제2항제2호자목에 따라 녹지점용허가를 할 수 있다고 할 것입니다.


다. 질의 나에 대하여


  이 사안은 질의 가에 따른 진입도로가 설치된 경우, A토지와 접해 있고 지목이 임야이며 맹지인 B토지에 건축물을 건축하려는 사람이 질의 가에 따른 진입도로를 B토지의 출입로로 사용하려는 경우, 질의 가에 따른 녹지점용허가와 구별되는 별도의 녹지점용허가를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.


먼저, 도시공원법 제38조제1항제1호에서는 녹지에서 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 “설치”하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관할하는 시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이미 설치된 A토지 진입도로를 단순히 B토지 건축물의 출입용으로 “사용”하는 것은 녹지에 시설·건축물 또는 공작물을 “설치”하는 행위에 해당하지 않으므로 녹지점용허가 대상이 아니라고 할 것입니다(청주지방법원 2007. 7. 11. 선고 2006구합1611 판결례, 서울고등법원 2006. 5. 3. 선고 2005누24249 판결례 참조).


한편, 「건축법」 제44조제1항에 따르면 건축물을 건축하기 위해서는 건축대상 토지의 일정 면적 이상이 도로에 닿아 있거나 해당 건축물의 출입에 지장이 없는 경우이어야 하고, 이러한 요건을 만족시키기 위해서 질의 가에 따른 진입도로를 사용한다면, 이는 B토지상에 건축물을 건축하기 위하여 별도의 진입도로를 설치하는 것과 다를 바 없으므로 B토지 건축주는 B토지상의 건축을 위하여 별도의 녹지점용허가를 받아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.


그러나, 도시공원법 제53조제2호에서는 같은 법 제38조제1항을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 허가받은 내용을 위반하여 녹지에서 금지행위를 한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있으므로 같은 법 제38조제1항은 벌칙의 부과대상이 되는 행위의 구성요건에 관한 규정으로 볼 수 있고, 이러한 벌칙이나 과태료와 같은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 될 것인바(대법원 2008. 2. 28. 2007두13791 판결례 참조), 같은 법 제38조제1항제1호의 문언상 녹지에 일정한 시설을 “설치”하는 행위를 녹지점용허가의 대상으로 규정하였다면, 이를 녹지에 이미 설치된 일정한 시설을 “사용”하는 행위까지도 해당 시설을 “설치”하는 경우와 마찬가지로 녹지점용허가를 받아야 하는 것으로 유추 또는 확대해석하여서는 아니 된다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.


따라서, A토지와 접해 있고 지목이 임야이며 맹지인 B토지에 건축물을 건축하려는 사람이 질의 가에 따른 진입도로를 B토지의 출입로로 사용하려는 경우, 질의 가에 따른 녹지점용허가와 구별되는 별도의 녹지점용허가를 받아야 할 필요는 없다고 할 것입니다.


※ 법령정비의견

이 사안은 행정규칙 해석 및 집행기준에 대한 의견 제시 안건에 해당합니다.

○ 점용허가지침 제4조제2항제2호가목에서는 녹지를 가로지르는 진입도로를 「건축법」상의 도로로 사용하기 위하여 설치하는 행위를 전면 금지하고 있고, 같은 호 나목에서는 이면도로 개설이 계획된 경우에만 같은 호 가목에도 불구하고 녹지점용 허가를 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 녹지에 접해 있는 토지의 소유자 또는 사용자에 대하여 재산권의 행사를 과도하게 제한하는 것이 될 수 있으므로 행정규칙이 아닌 법령에 제한 근거를 명시적으로 규정할 필요가 있습니다.

○ 도시공원법 시행령 제22조제3호에서는 도시공원점용허가의 대상이 되는 설치 시설의 종류로서 “도로”를 규정하면서 그 의미를 구체적으로 밝히지 않고 있고, 점용허가지침 제4조제2항제2호다목에서는 괄호 규정을 두어 도시공원법 시행령 제22조제3호에 따른 도로란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「사도법」의 규정에 따른 도로를 말한다고 규정하고 있는데, 점용허가의 대상이 되는 설치 시설의 종류는 국민의 권리와 의무에 직접적인 영향을 미치는 사항이므로 행정규칙이 아닌 법령에서 규정해야 할 것이므로, 점용허가지침 제4조제2항제2호다목 괄호의 내용을 도시공원법 시행령 제22조제3호로 이동하여 규정하는 것이 바람직합니다.


○ 점용허가지침 제4조제2항제2호자목의 내용은 같은 호 가목 및 나목에 우선하여 적용되는 특칙으로 보이는바, 같은 호 자목을 정비하여 녹지의 설치로 인하여 지목이 대인 토지가 맹지가 된 경우에는 같은 호 가목에도 불구하고 같은 호 자목에 따라 진입도로를 설치할 수 있다는 점을 명시할 필요가 있습니다.


관계법령
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제38조
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제43조


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질의요지


구 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정되어 같은 해 10. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 공원녹지법”이라 함) 제14조제2항에서는 같은 항 각 호의 계획으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 건설교통부령이 정하는 기준에 의하여 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제4조의 규정에 의한 정비계획(제3호) 등을 규정하고 있으며, 구 공원녹지법 부칙 제2조에서는 “제14조제2항의 규정은 이 법 시행 후 최초로 동항 각 호의 규정에 의한 개발계획을 수립하거나 허가ㆍ승인 등을 신청하는 분부터 적용한다”고 규정하고 있는바,

구 공원녹지법 제14조제2항제3호에 따라 개발계획(도시정비법 제4조에 따른 정비계획)을 수립하려는 경우에, 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따른 “개발계획을 수립하는”이란 도시정비법 제4조제1항ㆍ제3항에 따라 정비계획을 수립하는 것을 의미하는지, 아니면 도시정비법 제4조제6항에 따라 정비계획을 포함한 정비구역의 지정내용을 지방자치단체의 공보에 고시하는 것을 의미하는지?

  • 질의배경


    ○ 서울특별시는 2005년 3월 수립하여 주민 통보 등의 절차를 거쳐 2005년 12월 변경결정 고시한 OO아파트지구개발기본계획(정비계획)상의 도시공원 확보 면적이 구 공원녹지법 제14조제2항에 따른 도시공원 확보 면적에 미달하는 사실을 발견하고 해당 계획이 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따라 같은 법 제14조제2항의 적용을 받게 되는 것인지 의문이 있어 국토교통부에 질의하자 국토교통부가 법제처에 법령해석을 요청함.

  • 회답


    구 공원녹지법 제14조제2항제3호에 따라 개발계획(도시정비법 제4조에 따른 정비계획)을 수립하려는 경우에, 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따른 “개발계획을 수립하는”이란 도시정비법 제4조제1항ㆍ제3항에 따라 정비계획을 수립하는 것을 의미합니다.

  • 이유


    구 공원녹지법 제14조제2항에서는 같은 항 각 호의 계획으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 건설교통부령이 정하는 기준에 의하여 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 도시정비법 제4조의 규정에 의한 정비계획(제3호) 등을 규정하고 있으며, 같은 법 부칙 제2조에서는 “제14조제2항의 규정은 이 법 시행 후 최초로 동항 각 호의 규정에 의한 개발계획을 수립하거나 허가ㆍ승인 등을 신청하는 분부터 적용한다”고 규정하고 있습니다.

    그리고, 도시정비법 제4조제1항에서는 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수는 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대해 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들을 후 이를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우를 제외하고는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외함)는 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정하며, 이 경우 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취 등에 관하여는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 정비구역을 지정 또는 변경지정하고자 하는 경우에는 같은 조 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정 또는 변경지정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 해당 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하고, 그 내용을 국토교통부장관에게 보고하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있는바,

    이 사안은 구 공원녹지법 제14조제2항제3호에 따라 개발계획(도시정비법 제4조에 따른 정비계획)을 수립하려는 경우에, 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따른 “개발계획을 수립하는”이란 도시정비법 제4조제1항ㆍ제3항에 따라 정비계획을 수립하는 것을 의미하는지, 아니면 도시정비법 제4조제6항에 따라 정비계획을 포함한 정비구역의 지정내용을 지방자치단체의 공보에 고시하는 것을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

    먼저, 구 공원녹지법 제14조제2항은 각종 개발계획을 수립할 때 해당 계획에 포함시켜야 하는 도시공원 또는 녹지의 확보에 관한 기준을 제시함으로써 개발사업의 투명성과 예측가능성을 높이기 위해 신설된 규정으로(의안번호 제171170호 도시공원법개정법률안 국회 심사보고서 참조), 그 개정규정의 적용시기 및 적용대상 등을 명확히 하기 위해 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 시행 후 최초로 개발계획을 수립하는 분부터 개정규정이 적용된다는 적용례를 두고 있는 것인바, 도시공원 또는 녹지의 면적 확보와 같이 규제가 강화되거나 확대되는 내용으로 법령이 개정될 때 두는 적용례에 대한 해석은, 개정 전 법령에 따라 이미 추진되고 있는 개발사업과 관련된 법률관계의 안정성이나 관련 당사자의 이해관계 등을 고려하여 가급적 그 적용범위를 제한적으로 할 필요가 있다고 할 것이므로(법제처 2013. 1. 7. 회신 12-0688 해석례 참조), 구 공원녹지법 제14조제2항제3호 및 같은 법 부칙 제2조에 따른 개발계획(정비계획)의 수립은 그 문언대로 정비계획의 수립만을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.

    그리고, 구 공원녹지법 제14조제2항제3호에서 규정하고 있는 개발계획인 도시정비법 제4조에 따른 정비계획은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위해 수립되는 계획으로서, 정비계획이 수립되면 주민에 대한 서면통보, 주민설명회 개최, 30일 이상 주민공람, 지방의회 의견청취, 지방도시계획위원회의 심의 절차를 거쳐 정비구역이 지정된 후 해당 정비계획을 포함한 정비구역의 지정내용이 해당 지방자치단체의 공보에 고시됨으로써 최종적으로 확정되는 일련의 단계를 거치게 되는바, 이와 같이 정비계획의 수립부터 정비구역의 지정까지는 시간적으로 상당한 간격이 있다는 점과 도시정비법 제4조의 제목 및 같은 조 제1항ㆍ제3항 등에서 “정비계획의 수립”과 “정비구역의 지정”을 구분하여 사용하고 있다는 점 등에 비추어 보면, 정비계획의 수립과 정비구역의 지정은 명백히 구별되는 개념이라고 보아야 할 것이므로(법제처 2015. 4. 16. 회신 15-0097 해석례 참조), 구 공원녹지법 제14조제2항제3호 및 같은 법 부칙 제2조에 따른 개발계획(정비계획)의 수립을 정비구역의 지정 또는 그 고시까지 포함하는 개념으로 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다.

    한편, “정비구역의 지정”은 해당 지방자치단체의 공보에 고시하는 방법으로 외부에 객관화되어 그 시점이 명확한 반면, “정비계획의 수립”은 그 구체적인 시점이 불분명하므로, 이를 부칙 규정의 적용시점으로 하는 것은 바람직하지 않다는 의견이 있을 수 있으나, 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 절차는 행정관청이 주체가 되어 추진한다는 점을 고려해 보면, 정비계획의 입안권자인 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 직접 또는 내부 위임전결규정 등에 따라 해당 계획의 결재를 완료한 시점 또는 주민설명회 개최 등을 위해 이를 외부에 공고하는 시점을 정비계획을 수립한 날로 볼 수 있다고 할 것이므로(법제처 2015. 4. 16. 회신 15-0097 해석례 참조), 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

    이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 공원녹지법 제14조제2항제3호에 따라 개발계획(도시정비법 제4조에 따른 정비계획)을 수립하려는 경우에, 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따른 “개발계획을 수립하는”이란 도시정비법 제4조제1항ㆍ제3항에 따라 정비계획을 수립(입안권자가 정비계획의 결재를 완료하거나 주민설명회 개최 등을 위해 이를 외부에 공고)하는 것을 의미한다고 할 것입니다.


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