오염토양의 법적 관리체계 개선을 위한 법제분석 (한국법제연구원 2013.11)

Ⅰ. 배경 및 목적

□ 분석 배경과 목적

○ 오염토양에 대한 법적용에 있어서의 불명확성과 중복성으로 인한 혼란이 지속됨에 따라 「토양환경보전법」, 「폐기물관리법」 등 관련 법령의 분석 및 개선의 필요성이 제시되어 옴

○ 특히, 최근 오염토양의 법적용에 있어 오염토양은 ‘폐기물’에 해당하지 않는다는 대법원의 판단이 내려짐에 따라 오염토양에 대한 법 적용에 있어서의 혼란을 줄이고 법 적용 대상을 명확히 할 필요가 분명히 제시됨

○ 본 분석연구는 오염토양의 관리에 있어 직ㆍ간접적으로 적용되는 「토양환경보전법」과 「폐기물관리법」의 관련 규정내용을 분석하고 위와 같은 법적용상의 혼란을 줄이기 위하여 관련 법들에 대한 개정방향을 제시하는 것을 목적으로 함

□ 법제분석 방법

○ 먼저, 국내법상 「폐기물관리법」과 「토양환경보전법」 등 오염토양에 대한 법적 정의 및 관리체계를 상세히 분석하였음

○ 다음으로, 최근에 오염토양의 법적용에 있어 해석상 논란이 된 법원의 판례들을 살펴봄

○ 미국, EU, 일본과 같은 주요 외국의 오염토양에 대한 법적 관리체계를 검토 및 분석함

Ⅱ. 주요 내용

□ 법 적용 대상

○ 「토양환경보전법」은 토양오염으로 인한 환경 위해를 예방하기 위하여 토양오염물질을 지정하여 이로 인한 오염에 의해 사람의 건강, 동식물의 생육에 지장을 초래할 만한 일정한 기준을 넘은 경우에 오염된 토양을 정화함으로써 그 피해를 최소화하도록 하고 있음

○ 「폐기물관리법」은 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 않게 된 물질을 폐기물로 정의하고 있는데, 사업장폐기물 가운데 주변환경을 오염시킬 수 있는 해로운 물질에 대하여 지정폐기물로 지정함

○ 「토양환경보전법」상 토양오염물질에는 카드뮴, 구리, 비소, 수은, PCBs 등의 21개 물질이 지정되어 있으며, 이 중 상당수의 물질이 「폐기물관리법」상 지정폐기물에 함유되는 유해물질에 해당하고 PCBs 함유 폐기물도 지정폐기물에 해당함

□ 오염토양에 대한 법 적용

○ 「토양환경보전법」상 토양정화는 생물학적ㆍ물리적ㆍ화학적 처리방식으로 토양 중의 오염물질을 감소ㆍ제거하거나 토양 중 오염물질에 의한 위해를 완화하는 것으로서 일정한 정화기준과 방법에 따라 하되 원칙적으로 자격을 갖춘 토양정화업자에 의하도록 함

○ 「토양환경보전법」상 토양정화의 기준은 사람의 건강ㆍ재산이나 동물ㆍ식물의 생육에 지장을 줄 우려가 있는 오염 수준에 대한 기준인 토양오염우려기준이며, 오염토양의 정화방법에는 생물학적ㆍ물리ㆍ화학적ㆍ열적 처리방법이 규정되어 있음

○ 「폐기물관리법」은 폐기물에 대하여 일정한 기준과 방법에 따라 처리하도록 하고 있는데, 폐기물의 종류와 성질ㆍ상태, 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 처리기준과 방법이 폐기물의 종류별로 자세하게 규정되어 있음

○ 「폐기물관리법」은 지정폐기물의 경우, 소각, 고형화, 안정화 처분 등을 통해 매립토록 하고, PCBs함유 폐기물의 경우 고온소각 등으로 처분하도록 하고 있으며, 폐토사의 경우 관리형 매립시설에 매립토록 하고 있으나, 지정폐기물의 경우 재활용을 제한하고 있음

○ 「토양환경보전법」이 오염토양의 정화기준으로서 우려기준을 제시하고 있으나, 이는 지정폐기물의 기준과 다르고, 또한 지정폐기물의 처리 및 재활용에 있어서도 오염농도 등에 관한 기준은 제시되어 있지 않음

□ 오염토양에 대한 법원의 판결

○ 최근, 오염토양의 처리에 있어 위법한 폐기물처리를 이유로 「폐기물관리법」 위반으로 기소된 사건에서 대법원은 하급심의 판단을 파기환송하며, 문제가 된 사안의 오염토양은 「폐기물관리법」 상 폐기물에 해당하지 아니하며, 오염된 토사처리는 「폐기물관리법」 위반 사유에 해당되지 않는다고 봄

○ 대법원은 「폐기물관리법」 상 별도의 규정을 두지 않는 한 오염토양 자체를 관련 규정은 성질상 적용될 수 없으며, 이는 오염토양이 폐기물 또는 그 구성요소인 오염물질과 섞이거나 정화작업을 위하여 해당 부지에서 반출되어 동산인 ‘물질’로서의 상태를 일시 갖추게 되었다 하더라도 마찬가지로 봄

○ 「토양환경보전법」상 정화기준 및 정화방법 위반으로 공소장이 변경된 환송심에서는 「토양환경보전법」위반으로서의 위법성이 인정되었음

□ 오염토양에 관한 외국법제 분석

○ EU에서 오염토양의 처리에 적용되는 주요 지침으로는 「EU 폐기물 기본체계지침 2006/12/EC (EU Waste Framework Directive)」과 이를 개정하는 2008/98/EC이 있음

○ 오염토양을 폐기물로 본 유럽사법재판소의 Van de Walle사건에서 ‘폐기물’의 정의가 논란이 됨에 따라, 후자는 전자의 규정을 보완하여 폐기물로 볼 수 없는 경우로서 적출되지 않은 오염된 토양과 건설목적으로 적출되는 오염되지 않은 토양을 적용범위에서 배제하였음

○ 일본에서 오염토양에 적용되는 법률에는 「토양오염대책법(土?汚染?策法)」과 「폐기물의 처리 및 청소에 관한 법률(?棄物の?理及び?掃に?する法律)」이 있음

○ 토양오염정도에 관한 기준에는 토양 중에 함유된 특정유해물질의 함유량에 의한 기준인 ‘토양함유량기준’과 토양으로부터의 지하수로에의 특정유해물질 용출량에 의한 기준인 ‘토양용출량기준’이 있는데, 오염제거 등 조치시 적용되는 기준인 ‘제2토양용출량기준’은 「폐기물의 처리 등에 관한 법률」의 특별관리 사업페기물의 판정기준과 동일한 수준으로 설정됨

○ 「폐기물의 처리 등에 관한 법률」에서는 오염토양은 산업폐기물 항목에 해당되지는 않지만, 종래부터 ‘진흙’에 준하는 것으로 보아 관리형 또는 차단형 처리장에서 매립처분하여 취급하여 옴

○ 미국의 경우, 「자원보전 및 회복법(RCRA: Resource Conservation and Recovery Act: RCRA)」에서 유해 및 고형폐기물의 확인과 처리, 처분시설에 대하여 규정하고 있으며, 「유해 및 고형폐기물에 관한 법 (HSWA: Hazardous and Solid Waste)」 에서 유해폐기물에 대한 엄격한 처리기준과 관리를 위한 ‘매립처분제한 기준(LDR)’을 둠

○ 법규의 정의상 오염된 토양은 고형 폐기물에 포함되기는 어려우나, 토양이 유해성폐기물을 함유하고 있는 경우에는 ‘포함’정책에 따라 유해성폐기물로 간주되며, LDR 하에 오염된 토양의 처리에 관하여 규율하는 ‘대안적 토양처리기준 (40 CFR 269.49)’이 적용되어지고 이에 따른 유해성분 처리기준이 적용됨

□ 관련 법제의 개선방안

○ 토양은 원칙적으로 자연환경의 한 부분을 이루는 일차적 요소임을 생각할 때 폐기물과 같이 취급될 수 없으며 될 수 있는 한 자연상태 대로 토양의 기능을 회복하는 것을 정책목표로 하여야 할 것임

○ 그러나 오염토양이 자연상태에서 사람의 건강이나 환경에 유해한 영향을 미치지 않을 정도로 복구가 되기 어려운 경우에는 폐기물로 보아 폐기물처리방법에 따라 처리하도록 하여야 할 것임

○ 이를 위하여는 일본, 미국의 경우와 같이 「토양환경보전법」상의 토양 정화기준과 「폐기물관리법」 상 지정폐기물 지정기준이나 처리기준이 상호 유기적 관련 하에 설정될 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과

□ 학술적 효과

○ 본 연구는 폐기물정책과 매체중심의 환경보호정책 사이의 차이와 상관관계를 폐기물의 정의와 결부된 오염토양에 대한 법적용과 해석상의 논의를 빌어 보다 구체적으로 제시하는 데 기여할 수 있음

□ 정책적 효과

○ 법원의 판례를 통해서 제시된 것처럼, 「토양환경보전법」과 「폐기물관리법」 의 법 해석과 적용에 있어서 나타나는 불명확성과 혼란을 초래하는 문제점을 지적하고 이를 입법적으로 개선할 수 있는 방향을 제시함

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