陰陽和平之人 의 陽中陰 陰中陽

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헌법재판소는 2020년 11월 26일 재판관 7:2의 의견으로, 주택재건축사업 시행자에게 재건축조합 설립에 동의하지 않은 토지 또는 건축물 소유자에 대한 매도청구권을 부여하는 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분이 헌법에 위배되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 조항이 재산권을 침해한다는 재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 청구인들은 정비사업구역 내 토지 또는 건축물을 소유한 자들인데 재건축조합설립에 동의하지 않았다. 각 재건축조합은 청구인들을 상대로 소유권이전등기 및 부동산인도를 구하는 소를 제기하면서 소장 부본 송달에 의하여 매도청구권을 행사하였다.

○ 청구인들은 위 각 소송 계속 중 구 도시정비법 제39조 등에서 정한 매도청구권이 청구인들의 재산권 등을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였다. 각 법원은 위 신청을 기각하였다. 청구인들은 이 사건 각 헌법소원심판을 청구하였다. 

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위배되는지 여부이다.  

[심판대상조항]

구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 

제39조(매도청구) 사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. 이 경우 재건축결의는 조합 설립에 대한 동의(제3호의 경우에는 사업시행자 지정에 대한 동의를 말한다)로 보며, 구분소유권 및 대지사용권은 사업시행구역의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 본다.  

1. 제16조 제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자

[관련조항]

구 도시 및 주거환경정비법(2016. 1. 27. 법률 제13912호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 
제16조(조합의 설립인가 등) ③ 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.

집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된 것)

제48조(구분소유권 등의 매도청구 등) ① 재건축의 결의가 있으면 집회를 소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.

② 제1항의 촉구를 받은 구분소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.

④ 제2항의 기간이 지나면 재건축 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 따라 구분소유권과 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 ‘매수지정자’라 한다)는 제2항의 기간 만료일부터 2개월 이내에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에게 구분소유권과 대지사용권을 시가로 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 또한 같다.

□ 결정주문
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 

□ 이유의 요지

● 헌법재판소의 선례

○ 헌법재판소는 2017. 10 26. 2016헌바301 결정에서 이 사건 법률조항에 대해 합헌결정을 선고하였다. 

○ 헌법재판소는 이 결정에서, 이 사건 법률조항은 노후·불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리 및 공공필요를 실현하기 위한 것으로, 매도청구권 행사의 요건이나 절차, 기간 등을 제한함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있고, 매도의 기준가격으로 정하고 있는 시가에는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익까지 포함되며, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이라고 볼 수 있으므로, 재산권을 침해한다고 볼 수 없다고 판단하였다.

● 이 사건의 경우

○ 도시정비법은 조합설립 단계 이전에도 정비기본계획, 정비구역 지정 및 정비계획 결정 등 절차를 마련하고 있는데, 그 과정에서 주민들이 재건축사업의 내용을 인지하고 의견을 개진할 수 있는 다양한 기회를 보장하고 있다. 조합설립동의서에는 재건축사업의 주요내용을 명시하도록 하여 이를 토대로 조합설립 동의 여부를 결정할 수 있도록 하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 개정되면서 조합설립 시기가 다소 늦춰졌다는 사정만으로 이 사건 법률조항의 매도청구 행사시점이 청구인들의 재산권을 과도하게 제한한다고 보기는 어렵다. 

○ 선례의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다. 

□ 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영)

○ 주택과 그 부지는 인간 존엄 및 행복추구의 근본요소가 되므로 이와 같은 재산권에 대한 제한은 공익과의 관계에서 비례의 원칙을 준수해야 하고, 매도청구권의 실질이 사실상 공용수용과 유사하기 때문에 이를 정당화하기 위해서는 공공필요 즉, 공익의 우월성이 인정되어야 한다. 

○ 그런데 주택재건축사업은 민간사업적 성격이 강하고, 그 간 이에 대한 공법적 규제가 강화된 바 있으나, 이는 주택가격 급등과 사업을 둘러싼 첨예한 갈등과 비리 등 폐해를 막기 위한 것이었기 때문에 민간사업이라는 본질적 성격이 변한 것은 아니다. 

○ 현대의 민주적 법치국가에서의 공익은 소외계층의 권리 신장을 통한 인권의 보편적 실현을 지향하여야 한다. 그런데 재건축사업의 경우 해당 정비구역에 살던 저소득 주민이 상대적으로 저렴한 거주비용으로 살 수 있었던 생활터전을 상실하고 더 열악한 곳으로 밀려나게 된다. 

○ 특히 이 사건 법률조항은 공동주택이 아닌 단독주택 등 소유자에 대한 매도청구권을 정하고 있는데, 이러한 경우는 1동 건물의 구분소유자들이 재건축 여부를 달리할 수 없는 공동주택의 경우와 달리 원래부터 완전히 독립된 토지와 건물을 소유한 것이므로, 공동주택의 경우보다 재산권 침해 정도가 더 크다고 볼 수 있음에도, 이들에 대한 추가적인 절차적·실체적 보호규정을 두고 있지 아니하다. 

○ 우리나라 주택보급률이 100%를 상회하고 있고 주택재건축사업과 같은 전면개발방식의 한계와 문제점에 대한 사회적 공감대가 형성되어 도시재생법제가 갖추어지고 있다. 주거환경 개선을 원하는 단독주택 소유자는 자율주택정비사업 등을 통해 간편한 절차에 따라 주택을 개량하거나 신축할 수 있어 재건축사업을 대체할 만한 대안들이 충분히 마련되었다.

○ 따라서 공용수용과 유사한 매도청구권을 정당화할 만한 우월한 공익이 있다고 보기 어렵다. 이 사건 법률조항은 법익의 균형성 등을 충족하지 못하여 재산권을 과도하게 제한하므로 과잉금지원칙에 위배된다.

<헌법재판소 선례>